Il 13 novembre la 7a Commissione del Senato comincia l’esame, in sede referente, del testo unificato – “Norme per l’autogoverno delle istituzioni scolastiche statali”, già approvato dalla 7a Commissione della Camera in sede legislativa.

(7a Commissione Senato, 13.11.12)

Sui provvedimenti in titolo riferisce indi il relatore ASCIUTTI (PdL), il quale  pone anzitutto in luce che il n. 3542, approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati, è frutto dell’unificazione di diversi progetti di legge ed ha avuto una lunga gestazione presso l’altro ramo del Parlamento. Sottolinea poi che i temi ivi trattati sono affrontati anche in altri disegni di legge di iniziativa parlamentare presentati in Senato, non a caso abbinati al provvedimento proveniente dalla Camera (atti Senato nn. 341, 637 e 1008), anche se originariamente la proposta dell’onorevole Aprea disciplinava sia gli organi collegiali che il reclutamento; ora il testo si focalizza invece solo sui primi, essendo state espunte le parti sul reclutamento. Per tali ragioni, fa presente che in seconda lettura non sono stati abbinati altri disegni di legge presentati in Senato che riguardano esclusivamente il reclutamento (ad esempio il n. 2411 del senatore Pittoni).

A livello complessivo, riscontra molte somiglianze tra il disegno di legge n. 3542 proveniente dalla Camera e il n. 1008 d’iniziativa dei senatori Rusconi e altri, intravedendo lo stesso impianto di sistema, benché il n. 1008 abbia anche una parte sul reclutamento. Il testo n. 637 del senatore Valditara ha a suo avviso un profilo differente, laddove prevede anche norme sulla deontologia del personale docente, sulla valorizzazione della professionalità e sull’inserimento degli alunni stranieri. Il disegno di legge n. 341 della senatrice Negri – prosegue il relatore – ha infine una portata più limitata, in quanto istituisce l’Associazione nazionale delle autonomie scolastiche quale organismo esponenziale delle scuole e delega il Governo a riordinare il relativo finanziamento su base regionale.

Venendo al contenuto del disegno di legge n. 3542, osserva in via generale un uso non sempre coerente della terminologia, che potrebbe dare adito ad equivoci in fase attuativa. Non del tutto lineare risulta inoltre a suo giudizio la stesura dell’articolato, nel senso che si registrano ripetizioni evitabili mentre mancano i richiami alle competenze specifiche svolte da ciascun organo, con il risultato che essere devono essere desunte per via sistematica con forte pregiudizio per l’interprete.

In dettaglio, illustra l’articolo 1 che afferma l’autonomia delle istituzioni scolastiche, riconosciuta in base all’articolo 21 della legge n. 59 del 1997 e dal regolamento n. 275 del 1999. Le scuole, definite parte del sistema nazionale di istruzione, concorrono ad elevare il livello di competenza dei cittadini e rappresentano un punto di riferimento per le comunità locali, chiamate a loro volta al perseguimento delle finalità educative delle istituzioni scolastiche unitamente alle realtà culturali, sociali, produttive, professionali e dei servizi. Dopo essersi soffermato sul comma 3 dell’articolo 1, relativo al riconoscimento dell’autonomia statutaria, rileva l’analogia con l’articolo 1 del disegno di legge n. 1008. Fa notare altresì che l’atto Senato n. 3542 stabilisce che gli statuti delle scuole disciplinano la composizione degli organi interni e la partecipazione della comunità scolastica, mentre i regolamenti riguardano il funzionamento dei medesimi organi interni. Al riguardo il relatore registra peraltro che nel testo si fa spesso riferimento ai termini “statuto” e “regolamenti” in maniera però a suo giudizio non univoca. Riferisce indi che gli organi di governo delle scuole promuovono il patto educativo tra scuola, studenti, famiglia e comunità locale valorizzando il diritto all’apprendimento, il dialogo costante tra docenti e famiglie e le azioni formative e sul territorio, similmente a quanto previsto nel disegno di legge n. 1008 all’articolo 2.

Secondo l’articolo 2 del disegno di legge n. 3542 – evidenzia il relatore – gli organi di governo sono distinti in base alle funzioni di indirizzo, di gestione e didattico-educative; essi sono il consiglio dell’autonomia, il dirigente scolastico, il consiglio dei docenti (con le sue articolazioni) e il nucleo di autovalutazione. Il consiglio dell’autonomia (articolo 3), cui spettano compiti di indirizzo, dura in carica 3 anni – tranne la rappresentanza studentesca che è annuale. Esso redige, approva e modifica lo statuto, con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti; delibera il regolamento relativo al proprio funzionamento;adotta il piano dell’offerta formativa elaborato dal consiglio dei docenti;approva il programma annuale e il bilancio pluriennale di previsione;approva il conto consuntivo;delibera il regolamento di istituto;designa i componenti del nucleo di autovalutazione;approva accordi e convenzioni con soggetti esterni e definisce la partecipazione alle reti di scuole;modifica, con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti, lo statuto dell’istituzione scolastica, comprese le modalità di elezione, sostituzione e designazione dei propri membri;promuove la conferenza di rendicontazione. Al riguardo, il relatore evidenzia la sovrapposizione tra la lettera a) e la lettera i) del comma 1, entrambe incidenti sullo statuto, sia pure attraverso una terminologia diversa, rimarcando l’esigenza di un coordinamento. Registra altresì che risultano un regolamento di istituto e uno interno al consiglio dell’autonomia, entrambi deliberati dal consiglio.

Con riferimento alla maggioranza qualificata imposta per le modifiche allo statuto, lamenta poi la possibile situazione di impasse. Prospetta perciò l’ipotesi di prevedere che dopo tre votazioni infruttuose sia sufficiente la maggioranza semplice.

Segnala peraltro che un organismo simile al consiglio dell’autonomia è previsto dall’articolo 4 dell’atto Senato n. 1008, il consiglio dell’istituzione scolastica, che svolge funzioni di indirizzo e programmazione per la durata di un anno.

Descrive poi l’articolo 4 del disegno di legge n. 3542, secondo cui il numero di componenti del consiglio dell’autonomia è compreso tra 9 e 13 ed è fissato dallo statuto. Di esso fanno parte: il dirigente scolastico quale membro di diritto; la rappresentanza eletta dai genitori, che nelle scuole del primo ciclo è paritetica con quella eletta dai docenti, mentrenelle scuole secondarie di secondo grado è in numero pari con quella degli studenti ed è complessivamente paritetica con quella eletta dai docenti; un rappresentante eletto dal personale amministrativo, tecnico e ausiliario; ulteriori membri esterni, in numero non superiore a due, che non hanno diritto di voto, eletti con il voto favorevole almeno dei due terzi dei componenti del consiglio stesso. Anche in questo caso il relatore manifesta contrarietà circa la previsione di una maggioranza qualificata.

Dopo aver analizzato le altre disposizioni sulla composizione del consiglio e sulla sua presidenza, affidata ad un genitore, il relatore passa indi ad illustrare le competenze di gestione del dirigente scolastico, di cui all’articolo 5, mentre il consiglio dei docenti, in base all’articolo 6, ha funzioni didattico-educative. Quest’ultimo è composto da tutti i docenti e presieduto dal dirigente scolastico. Il relatore ritiene tuttavia che non siano correttamente elencate le sue competenze, che dovrebbero concernere la deliberazione sul regolamento interno; l’elaborazione del piano dell’offerta formativa (POF), adottato dal consiglio dell’autonomia; la progettazione dell’attività didattica.

Tra gli altri organi collegiali, fa presente che l’articolo 8 disciplina il nucleo di autovalutazione del funzionamento dell’istituto, composto da cinque a sette componenti tra i quali vi è almeno un soggetto esterno, individuato dal consiglio dell’autonomia, un rappresentante delle famiglie, uno dei docenti e uno degli studenti delle scuole superiori. In proposito, sempre sul piano della corretta stesura dei testi normativi, rimarca che l’articolo non esplicita la designazione di tutti i componenti ad opera del consiglio dell’autonomia, secondo quanto prevede invece l’articolo 3, comma 1, lettera g); si domanda dunque se il consiglio dell’autonomia agisce in duplice veste, nel senso che sia indica il membro esterno sia designa tutti i componenti. Sottolinea poi che il nucleo di autovalutazione si esprime sull’efficienza, sull’efficacia e sulla qualità del sistema scolastico e predispone un rapporto annuale anche sulla base degli indicatori dell’INVALSI; detto rapporto è assunto come parametro per l’elaborazione del POF e del programma annuale delle attività, nonché della valutazione esterna della scuola. All’esito di tutto ciò il consiglio dell’autonomia promuove annualmente una conferenza di rendicontazione, aperta a tutte le componenti scolastiche e ai rappresentanti degli enti locali e delle realtà sociali (articolo 9).

Il relatore segnala altresì che un meccanismo affine è previsto nel disegno di legge n. 1008, che dedica l’articolo 5 alla valutazione e autovalutazione dell’istituzione scolastica secondo le regole stabilite dallo statuto, mentre su un piano diverso si colloca l’atto Senato n. 637 che all’articolo 14 prevede la valutazione dei docenti, ai fini della progressione di carriera, e non della scuola nel suo insieme, com’è invece negli altri testi.

Afferma inoltre che un’ulteriore novità rappresentata dal disegno di legge n. 3542 è costituita dalla possibilità per le scuole di promuovere o partecipare alla costruzione di reti o associazioni nonchè ai poli tecnici-professionali; le scuole possono altresì ricevere contributi per il sostegno economico delle proprie attività, definendo però annualmente gli obiettivi di intervento e i capitoli di spesa (articolo 10).

Dà indi conto dell’articolo 11, istitutivo del Consiglio nazionale delle autonomie scolastiche, composto da rappresentanti eletti rispettivamente dai dirigenti, dai docenti e dai presidenti dei consigli delle istituzioni scolastiche autonome. In merito, fa notare che la dizione “consigli delle istituzioni scolastiche autonome” è alquanto ambigua, dovendosi intendere i “consigli delle autonomie delle istituzioni scolastiche”: i presidenti di questi organi sono dunque i genitori. Il Consiglio nazionale è presieduto dal Ministro e prevede la partecipazione anche di esponenti della Conferenza delle Regioni e delle province autonome, delle associazioni delle province e dei comuni e del presidente dell’INVALSI. La funzione principale di quest’organo è di favorire la partecipazione e la corresponsabilità tra lo Stato, gli enti locali e le autonomie scolastiche, tutelando la libertà di insegnamento, la qualità e la piena attuazione dell’autonomia.

Egli precisa in particolare che l’articolo 13, comma 4, abroga, a decorrere dalla data di insediamento del Consiglio nazionale delle autonomie scolastiche, le disposizioni sul Consiglio nazionale della pubblica istruzione (CNPI), manifestando in merito alcune perplessità, tenuto conto della diversità tra i due organi. Pur comprendendo invero la ratio dell’abrogazione, alla luce dell’impianto fortemente autonomista della riforma, tale da rendere necessaria una forte spinta verso l’innovazione sostituendo un organismo di fatto ancorato al passato, sottolinea che il CNPI, oltre ad avere un’articolata composizione, svolge funzioni ben precise, in termini di attività consultiva al Ministro, in alcuni casi anche vincolante, sia sull’attività legislativa sia sull’organizzazione puntuale della vita scolastica. Non ritiene perciò che esso possa essere integralmente sostituito dal Consiglio nazionale delle autonomie scolastiche nella versione attuale, sollecitandone un’integrazione di competenze al fine di valorizzarne la vocazione autonomista, senza perdere però quel ruolo di supporto al Dicastero svolto ora dal CNPI.

Il relatore ravvisa poi a questo riguardo un’affinità di intenti con l’articolo 9 del disegno di legge n. 1008 che istituisce il Consiglio nazionale della scuola dell’autonomia, con funzioni analoghe a quelle dell’organismo citato dall’atto Senato n. 3542, ma con una composizione diversa e più dettagliata. Anche in questo caso, vengono abrogate dall’articolo 18 molte disposizioni del Testo unico sulla scuola, tra cui quelle sul CNPI.

Sempre circa l’articolo 11 del disegno di legge n. 3542 – precisa il relatore – si prevede che le regioni possano istituire la conferenza regionale del sistema educativo, scolastico e formativo la quale ha compiti consultivi in relazione agli atti regionali d’indirizzo e di programmazione in determinate materie. Le stesse regioni possono altresì istituire conferenze di ambito territoriale, che si esprimono tra l’altro sui piani di organizzazione della rete scolastica, su cui si pronuncia anche la conferenza regionale.

Illustra indi l’articolo 12 che attribuisce la valutazione del processo attuativo della legge ad un’apposita commissione di monitoraggio che presenterà una relazione alle Commissioni parlamentari competenti. Come illustrato in precedenza, fa presente che l’articolo 13 abroga numerose disposizioni del Testo unico sull’istruzione (decreto legislativo n. 297 del 1994), concernenti gli organi collegiali esistenti, a far data dalla costituzione dei nuovi organi previsti dal testo in esame.

Riferisce successivamente sull’articolo 15, che attribuisce all’ufficio scolastico regionale i compiti di controllo sullo statuto e di scioglimento del consiglio dell’autonomia, e stabilisce che con ordinanza del Ministro saranno fissate le modalità per lo svolgimento delle elezioni. Decorsi sei mesi dall’insediamento, il consiglio dell’autonomia adotta lo statuto e delibera il regolamento. In questo caso, il relatore presume che si tratti del regolamento dell’istituzione scolastica. Tiene peraltro a precisare che, rispetto a questo provvedimento, il disegno di legge n. 637 reca in più norme a tutela del personale scolastico (articolo 1), sanzioni per atti di bullismo o danneggiamento commessi in ambito scolastico (articolo 2), nonchè disposizioni per il sostegno della funzione docente. Esso istituisce altresì il consiglio di amministrazione (articolo 10) quale organo rappresentativo dei docenti, genitori e, limitatamente alla scuola secondaria di secondo grado, studenti. Inoltre, si stabilisce la deducibilità dei finanziamenti alle istituzioni scolastiche pubbliche (articolo 15) che, nella percentuale del 5 per cento, confluiscono in un fondo speciale presso il Ministero destinato alle scuole statali situate in aree svantaggiate e ad elevato rischio sociale.

Avviandosi alla conclusione, si sofferma brevemente sulle norme specifiche per il reclutamento degli insegnanti (articoli 12 e 13) contenute nel disegno di legge n. 1008, secondo cui si svolge un concorso pubblico annuale, all’esito del quale si può accedere a corsi universitari biennali di specializzazione (articoli 14 e 15). Concluso il biennio gli aspiranti docenti sono sottoposti a valutazione, il cui giudizio positivo è condizione per la stipula di un contratto a tempo indeterminato (articolo 16). Sul punto invita a tener conto che nuove procedure di reclutamento sono già state avviate mediante i tirocini formativi attivi (TFA).

Il 10 ottobre la 7a Commissione della Camera approva, in sede legislativa, il testo unificato – “Norme per l’autogoverno delle istituzioni scolastiche statali”, con le modifche apportate nelle sedute del 12, 19 e 26 settembre, 3 e 4 ottobre.

EMENDAMENTI APPROVATI

ART. 1.

Al comma 1, sostituire le parole: sancita dall’articolo 117 della Costituzione con le seguenti: costituzionalmente sancita.
1. 15. Il relatore.

Al comma 3, sostituire le parole: di cui alla presente legge con le seguenti: sull’istruzione.
1. 16. Il relatore.

Sostituire il comma 4, con il seguente:
4. Gli statuti delle istituzioni scolastiche regolano l’istituzione e la composizione degli organi interni, nonché le forme e le modalità di partecipazione della comunità scolastica. Per quanto attiene il funzionamento degli organi interni le istituzioni scolastiche adottano i regolamenti.
1. 17. Il relatore.

Al comma 5, lettera b) sostituire le parole: la professionalità con le seguenti: l’espressione della libertà di insegnamento.
1. 18. Il relatore.

ART. 2.

Al comma 1, sostituire le parole: funzioni tecniche con le seguenti: funzioni didattico educative.
2. 2. Zazzera, Di Giuseppe.

Al comma 1, lettera b) dopo la parola: dirigente aggiungere la seguente: scolastico,.
2. 4. Il relatore.

ART. 3.

Al comma 1, sostituire la lettera a) con la seguente:
a) redige, approva e modifica lo statuto, con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti.
3. 12. Il relatore.

Al comma 1, aggiungere la seguente lettera:
l) promuove la conferenza di rendicontazione di cui all’articolo 9.
3. 13. Il relatore.

Sostituire il comma 3 con il seguente:
3. Il consiglio dell’autonomia dura in carica per tre anni scolastici ed è rinnovato entro il 30 novembre successivo alla scadenza. Coloro che nel corso del triennio perdono i requisiti per essere eletti in consiglio vengono sostituiti dai primi dei non eletti nelle rispettive liste. La rappresentanza studentesca viene rinnovata annualmente.
3. 11. Il relatore.

Al comma 5, sostituire le parole da: non è soggetto ad approvazione a: salvo il controllo con le seguenti: è sottoposto al controllo.
3. 14. Il relatore.

ART. 4.

Al comma 1 sostituire le lettere b), c), d) ed e), con le seguenti:
b) nelle scuole del primo ciclo la rappresentanza eletta dai genitori è paritetica con quella eletta dai docenti;
c) nelle scuole secondarie di secondo grado la rappresentanza eletta dai genitori e dagli studenti – in numero pari per ciascuna delle due componenti – è complessivamente paritetica con quella eletta dai docenti;
d) del consiglio fa parte un rappresentante eletto dal personale amministrativo, tecnico e ausiliare;
e) il consiglio può essere integrato, con il voto favorevole di almeno i 2/3 dei componenti del consiglio stesso, da ulteriori membri esterni, scelti fra le realtà di cui all’articolo 1 comma 2, in numero non superiore a due, che non hanno diritto di voto.
4. 15. (Nuova formulazione). Il relatore.

Sostituire il comma 3 con il seguente:
3. Il Consiglio dell’autonomia è presieduto da un genitore, eletto nel suo seno. Il presidente convoca il Consiglio dell’autonomia e ne fissa l’ordine del giorno. Il Consiglio si riunisce, altresì, su richiesta del dirigente scolastico o di almeno la metà dei suoi componenti.
4. 16. Il relatore (nuova formulazione)

Al comma 4, dopo le parole: senza diritto di voto aggiungere le seguenti: con funzioni di supporto tecnico-amministrativo.
4. 21. Il relatore.

ART. 5.

Al comma 1, dopo le parole: dirigente scolastico aggiungere le seguenti: nell’ambito delle proprie funzioni di cui all’articolo 25 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

Conseguentemente, dopo il comma 1, aggiungere il seguente:
1-bis. Al comma 2, dell’articolo 25 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono sostituite le parole: «Nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici,» con le seguenti: «Nel rispetto delle competenze del Consiglio dell’autonomia e del Consiglio dei docenti».
5. 3. (Nuova formulazione) Il relatore.

ART. 6.

Al comma 1, sostituire la parola: programmare con la seguente: progettare.

Conseguentemente, al comma 2, sostituire le parole: la programmazione con le seguenti: la progettazione e al comma 3, sostituire la parola: programmata con la seguente: progettata.
6. 4. Il relatore.

Al comma 1, dopo la parola: Statuto aggiungere le seguenti: e il regolamento relativo al Consiglio dei docenti e sue articolazioni e sostituire la parola: disciplina con la seguente: disciplinano.
6. 5. Il relatore (Nuova formulazione).

Dopo il comma 5, aggiungere il seguente:
5-bis. Il consiglio di classe è composto dai docenti di ciascuna classe, dai rappresentanti dei genitori e nella scuola secondaria di secondo grado dai rappresentanti di classe degli studenti.
6. 6. Il relatore.

ART. 7.

Al comma 1, sostituire le parole: valorizzano la con le parole: prevedono forme di.
7. 3. Il relatore.

ART. 8.

Al comma 1, sostituire le parole: da un minimo di tre con le seguenti: da un minimo di cinque e dopo le parole: e almeno un rappresentante delle famiglie aggiungere le seguenti: , un rappresentante degli studenti iscritto alla scuola secondaria di secondo grado e un rappresentante dei docenti.
8. 3. Il relatore.

ART. 9.

Al comma 1, sostituire le parole da: materie devolute a: in particolare con le seguenti: attività realizzate nell’ambito del piano dell’offerta formativa, in relazione anche alle finalità di cui all’articolo 1 comma 2, nonché.
9. 4. Il relatore.

ART. 10.

Al comma 1, sostituire le parole da: possono promuovere fino a: coordinamento delle stesse con le seguenti: possono promuovere o partecipare alla costituzione di reti, associazioni e organizzazioni no profit, consorzi e associazioni di scuole autonome, nonché ai poli tecnico professionali e agli istituti tecnici superiori di cui all’articolo 13, comma 2, del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito con modificazioni dalla legge 2 aprile 2007, n. 40.
10. 4. Il relatore.

Sopprimere il comma 2.
10. 5. Il relatore.

ART. 11.

Al comma 3, dopo le parole: dell’offerta formativa regionale aggiungere le seguenti: con il coordinamento regionale delle consulte provinciali degli studenti.
11. 8. Il relatore.

Dopo l’articolo 11, aggiungere il seguente:

Art. 11-bis.
(Commissione di monitoraggio).

1. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, è costituita una commissione con lo scopo di monitorare per due anni il processo attuativo delle disposizioni di cui alla presente legge, presentando alle Commissioni parlamentari di merito una relazione sullo stato di attuazione. Ai componenti della commissione non spetta alcun compenso né rimborso spese a qualsiasi titolo dovuto.
11. 01. Il relatore.

ART. 12.

Dopo l’articolo 12, aggiungere il seguente:

Art. 12-bis.

1. Sono fatte salve le competenze delle Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano che provvedono alle finalità della presente legge in conformità ai propri Statuti speciali e alle relative norme di attuazione.
12. 02. Il relatore.

ART. 13.

Dopo il comma 1, aggiungere i seguenti:
1-bis. In sede di prima attuazione della presente legge, con ordinanza del Ministro della pubblica istruzione sono stabiliti, nel rispetto dei criteri di cui all’articolo 4, le modalità e i giorni per lo svolgimento delle elezioni, per la proclamazione degli eletti e per l’insediamento del consiglio dell’autonomia, di cui all’articolo 3, di tutte le istituzioni scolastiche.
1-ter. Decorsi sei mesi dall’insediamento, il consiglio dell’autonomia adotta lo Statuto e delibera il regolamento.

Conseguentemente, all’articolo 3 sopprimere il comma 4.
13. 1. Il relatore.

Fissato al 10 settembre il termine per la presentazione di emendamenti in sede legislativa, al testo unificato – “Norme per l’autogoverno delle istituzioni scolastiche statali”.

Il 7 giugno ed il 6 agosto la 7a Commissione prosegue l’esame, in sede legislativa, e delibera di adottare come testo base per il seguito della discussione il testo unificato – “Norme per l’autogoverno delle istituzioni scolastiche statali” – delle proposte di legge nn. 953, 806, 808, 813, 1199, 1262, 1468, 1710, 4202, 4896 e 5075, elaborato nel corso dell’esame in sede referente.

Il 4 aprile la Camera approva la proposta di trasferimento alla VII Commissione Cultura in sede legislativa delle proposte di legge nn. 953, 806, 808, 813, 1199, 1262, 1468, 1710, 4202, 4896 e 5075 relative alle Norme per l’autogoverno delle istituzioni scolastiche statali.

L’esame del provvedimento si svolge nei giorni: 26 gennaio, 1, 15, 21, 29 febbraio, 7, 14, 20, 21, 22, 27 e 28 marzo 2012.

Il 28 marzo la 7a Commissione approva tre emendamenti proposti dal relatore. Il presidente si riserva di trasmettere alla Presidenza della Camera la richiesta di trasferimento in sede legislativa del provvedimento.

Il 22 marzo 2012 la 7a Commissione approva un testo unificato delle proposte C. 953 Aprea e abbinate, C. 806, C. 808 e C. 813 Angela Napoli, C. 1199 Frassinetti, C. 1262 De Torre, C. 1468 De Pasquale e C. 1710 Cota, C. 4202 Carlucci e C. 4896 Capitanio Santolini.

Il 26 gennaio la 7a Commissione della Camera riprende l’esame dei DdL relativi alle Norme per l’autogoverno delle istituzioni scolastiche e la libertà di scelta educativa delle famiglie, nonché per la riforma dello stato giuridico dei docenti rinviato, da ultimo, nella seduta del 9 luglio 2008.

Valentina APREA, presidente e relatore, innanzitutto saluta il sottosegretario professore Marco Rossi Doria, che oggi rappresenta il Ministro Profumo, ringraziandolo per la presenza e ricordando la sua grande esperienza come «maestro di strada».

Avverte, dunque, di aver presentato una proposta di testo unificato delle proposte di legge C. 953 Aprea ed abbinate, che chiede che la Commissione assuma come testo base per l’ulteriore prosieguo dell’esame.

Ricorda, quindi, ai colleghi che l’esame in sede referente della sua proposta di legge C. 953, recante norme per l’autogoverno delle istituzioni scolastiche e la libertà di scelta educativa delle famiglie, nonché per la riforma dello stato giuridico dei docenti, ha avuto inizio nella seduta del 3 luglio 2008, nel corso della quale la Commissione ha deliberato, fra l’altro, la costituzione, ai fini della prosecuzione dell’esame, di un Comitato ristretto, riunitosi poi nelle sedute del 1o ottobre 2008, del 16 ottobre 2008, del 23 ottobre 2008 e del 13 gennaio 2009.

Ripercorrendo l’iter di esame del provvedimento, ricorda che, nel periodo intercorrente tra il 27 gennaio 2009 ed il 19 maggio 2009, la Commissione ha svolto molteplici audizioni informali di rappresentanti di numerose organizzazioni e categorie: organizzazioni sindacali, dirigenti scolastici e docenti, famiglie e studenti, associazioni di docenti, fondazioni, associazioni ed esperti del settore, rappresentanti di Confindustria e Fondazione Agnelli, di UPI ed ANCI, Consulte provinciali degli studenti di Cremona, Brescia e Brindisi. Infine, la Commissione ha svolto l’audizione informale del dottor Luigi Maramotti, presidente e amministratore delegato del gruppo Max Mara, presidente di una Fondazione per la formazione di quadri nel settore dell’abbigliamento, nonché di rappresentanti della Conferenza Stato-regioni. Ricorda, infine, che il Comitato ristretto è tornato a riunirsi nelle sedute del 30 giugno nonché del 16, del 22 e del 28 luglio 2009, proponendo, in quest’ultima data, l’adozione di un testo unificato delle proposte di legge in esame.

Osserva che, in considerazione della necessità di una consistente e radicale modifica del modello di gestione delle istituzioni scolastiche, ai fini di una piena e completa attuazione del principio dell’autonomia scolastica, alla sua proposta di legge sono state abbinate numerose altre proposte di legge, vertenti su analoga materia: la proposta di legge C. 808 Angela Napoli (Disciplina degli organismi di partecipazione e di responsabilità e delle strutture di supporto all’autonomia didattica, di ricerca e sviluppo delle istituzioni scolastiche), la proposta di legge C. 1199 Frassinetti (Norme concernenti gli organi collegiali di autogoverno delle istituzioni scolastiche), la proposta di legge C. 1262 De Torre ed altri (Disciplina del governo partecipato della scuola dell’autonomia), la proposta di legge C. 1468 De Pasquale ed altri (Disposizioni concernenti il governo partecipato della scuola dell’autonomia, la formazione degli insegnanti e il loro reclutamento), la proposta di legge C. 1710 Cota ed altri (Nuove norme per il reclutamento regionale del personale docente).

Segnala, quindi, che i gruppi Unione di Centro per il Terzo Polo e Italia dei Valori hanno annunciato l’intenzione presentare nuove proposte di legge, da abbinare al testo oggi in discussione. Avverte, quindi, che, come già anticipato in Ufficio di Presidenza, l’esame del provvedimento non ripartirà dal testo originariamente formulato, sia per rispetto nei confronti del lavoro svolto finora dalla Commissione, sia in virtù delle numerose divergenze tra i testi depositati in Commissione. Propone, dunque, di riprendere l’esame del provvedimento partendo dall’ultima versione del testo discusso in Commissione, al fine di riaprire il dibattito fra le forze politiche e di dare al Ministro Profumo, quindi, la possibilità di presentare alla Commissione la posizione del Governo sui temi contenuti nella proposta di legge in esame. Ricorda, inoltre, che in sede di Ufficio di Presidenza saranno prese le ulteriori decisioni ai fini della prosecuzione dell’esame del provvedimento.

Illustra brevemente, quindi, i contenuti della proposta di testo unificato delle proposte di legge in esame, concernente la nuova governance delle scuole e lo stato giuridico dei docenti. Richiama, al riguardo, il dibattito che aveva impegnato la Commissione negli anni in cui il Ministro Fioroni era nel pieno delle sue funzioni, ricordando che il Ministro stesso si era dichiarato favorevole all’introduzione negli istituti scolastici dei consigli di amministrazione aperti alle imprese e alla possibilità per le scuole di trasformarsi in fondazioni, nonché alla modifica del sistema di finanziamento alle scuole attraverso le erogazioni librali e al coinvolgimento degli istituti nel reclutamento dei docenti.

In particolare, segnala che il capo I della proposta in esame regola l’autonomia statutaria delle istituzioni scolastiche, nel rispetto della Costituzione e, in particolare, delle disposizioni contenute nel titolo V, disponendo, in primo luogo, la distinzione tra organi di governo, tecnici e di valutazione stabiliti per legge e organi di partecipazione stabiliti dagli Statuti delle istituzioni scolastiche e, in secondo luogo, il superamento dell’autoreferenzialità delle istituzioni scolastiche attraverso la presenza nell’organo di governo, denominato consiglio di indirizzo, di membri esterni scelti dalle scuole tra i rappresentanti delle realtà culturali, sociali, produttive, professionali e dei servizi. Proseguendo nell’illustrazione del capo I della proposta di legge, ricorda che esso stabilisce la costituzione di fondazioni e consorzi a sostegno delle istituzioni scolastiche autonome e regolamenta, altresì, gli organi delle istituzioni scolastiche, ossia il dirigente, con funzioni di gestione, il consiglio, con funzioni di indirizzo, i consigli dei dipartimenti tecnici, gli organi di valutazione collegiale degli alunni ed il nucleo di valutazione.

Segnala, inoltre, che risultano fortemente innovative le competenze, la composizione e il funzionamento del consiglio di indirizzo e dei consigli dei dipartimenti tecnici. Osserva, in particolare, che questi ultimi trasformano il collegio dei docenti, di natura assemblearistica, in organismi di alto profilo tecnico, valorizzando al massimo i docenti, che costituiscono la comunità tecnico-professionale in servizio nelle istituzioni scolastiche.

Sottolinea, altresì, un’altra importante innovazione, ossia l’istituzione dei nuclei di valutazione del funzionamento dell’istituto, che rappresentano l’interfaccia della valutazione esterna e presuppongono una generalizzata cultura della valutazione esterna e dell’autovalutazione di istituto.

Al fine di fornire alla Commissione un aggiornamento sui dati relativi ai docenti della scuola italiana in servizio e in attesa di immissione in ruolo, illustra, dunque, il capo II della proposta in esame, relativo allo stato giuridico ed al reclutamento dei docenti. In particolare, ricorda che esso contiene norme che prevedono l’istituzione degli albi professionali regionali per i laureati che hanno concluso il percorso di formazione iniziale universitario; disciplinano il reclutamento dei docenti iscritti agli albi regionali, che avviene mediante concorsi regionali per titoli banditi dalle reti di scuole; prevedono la permanenza triennale dei docenti iniziali nella stessa scuola, con valutazione al termine del periodo per l’immissione in ruolo; stabiliscono che i docenti confermati possono, dopo il triennio, trasferirsi partecipando ai bandi delle reti scolastiche; prevedono un’area contrattuale separata per i docenti, all’interno del comparto pubblico della scuola.

Fornisce, altresì, alcune indicazioni relative all’articolazione della professione docente, articolata nei tre distinti livelli di docente ordinario, docente esperto e docente senior, cui corrisponde un distinto riconoscimento giuridico ed economico della professionalità maturata. Osserva che l’articolazione in livelli non implica sovraordinazione gerarchica e che la legge indica gli strumenti di valutazione periodica dei docenti, distinguendola tra interna alle istituzioni scolastiche ed esterna, oggi facente capo all’Invalsi, successivamente a carico degli ispettori indipendenti, come da raccomandazione OCSE.

Conclude l’illustrazione della proposta in esame menzionando il capo III, relativo alla rappresentanza istituzionale delle scuole autonome e ricordando che la previsione dei consigli delle autonomie scolastiche, fortemente richiesti dalle scuole, colmerebbe un vuoto istituzionale della rappresentanza territoriale delle autonomie scolastiche.

Sottolinea, quindi, che la sfida principale riguarda gli insegnanti, in quanto, se si punta all’eccellenza degli studenti – obiettivo irrinunciabile per essere ancora competitivi sul piano internazionale -, non ci si può accontentare di una docenza sempre più vecchia e burocraticamente assegnata alle scuole. Rileva come il gravissimo problema dell’impermeabilità della nostra scuola ai giovani insegnanti non possa essere risolto tramite un concorso. Segnala, inoltre, che l’età media dei docenti è altissima e che le recenti assunzioni nel settore, lungi dal produrre un ricambio generazionale, hanno, invece, stabilizzato i docenti precari che lavorano da anni nella scuola. Elenca, poi, alcuni dati, in considerazione del fatto che, nella sola scuola secondaria di secondo grado, oggi vi sono oltre 300.000 docenti, che costituiscono, a suo avviso, un esercito – composto prevalentemente da donne – difficilmente comparabile a quello degli appena 20.000 insegnanti di cento anni fa. Ancora con riferimento all’età media dei docenti, rileva che, mentre nei Paesi OCSE i due terzi dei docenti hanno meno di cinquanta anni, in Italia hanno più di cinquanta anni, con un picco in corrispondenza dei cinquantanovenni. Stigmatizza, inoltre, il fatto che i recenti provvedimenti sulle pensioni alzeranno ulteriormente questi limiti.

Segnala, quindi, le estreme complessità di tale problema, che non sembra avere facili soluzioni. Osserva, infatti, che l’Italia è l’unico Paese al mondo in cui l’abilitazione si raggiunge in un’età piuttosto avanzata e che ha consegnato il problema del reclutamento a sanatorie, come quella contenuta nel decreto-legge cosiddetto milleproroghe.

Cita, poi, alcuni dati certificati dal Ministero: vi sono 189.023 docenti di I fascia iscritti nelle graduatorie ad esaurimento, di cui soltanto 70.412 con età minore di 36 anni; vi sono 4.592 iscritti solo abilitati, di II fascia, di cui 1.391 con età minore di 36 anni; vi sono, infine, 285.150 iscritti con il solo titolo di studio, di III fascia, di cui 188.128 con età minore di 36 anni. Pertanto, sommando ai 118.611 docenti gli ulteriori 3.201 nonché gli altri 97.022, si ottiene un totale di 218.834 docenti che hanno più di 36 anni inseriti nelle graduatorie ad esaurimento (GAE) o nelle graduatorie permanenti (GAP) e che, quando saranno assunti in ruolo, dovranno cominciare a preparare le pratiche per la pensione! Auspica, pertanto, che il reclutamento dei docenti possa in futuro avvenire con modalità diverse, mai sperimentate in Italia, così come sostengono da tempo anche la Fondazione Agnelli, la Fondazione Treellle, il professor Vittadini, la Fondazione Astrid e le associazioni professionali dei docenti e dei dirigenti.

Prosegue, poi, con la lettura di un estratto da un articolo di Andrea Gavosto su La Stampa, secondo il quale «la qualità degli apprendimenti dipende dalla qualità degli insegnanti. Troppi sono anziani e demotivati, mentre quelli relativamente più giovani non vengono valorizzati. Occorre dare una prospettiva ai nostri docenti, rompendo il patto scellerato (vi do poco, vi chiedo poco) che ancora domina la scuola; occorre immettere forze più giovani, evitando di saltare una generazione, che oggi rappresenta un rischio concreto; occorre, infine, permettere che le scuole scelgano gli insegnanti e viceversa, in modo da ridurre l’eccessivo turnover che penalizza gli studenti più fragili».

Fa riferimento, altresì, ad un articolo del professor Giorgio Vittadini apparso sulla rivista ilsussidiario.net, secondo il quale «è impossibile costruire una scuola autonoma e libera senza che il reclutamento sia a livello della singola scuola. L’abilitazione accerta il raggiungimento di un certo livello di preparazione, ma poi deve essere la scuola a poter scegliere gli insegnanti che ritiene più adatti; occorre introdurre la possibilità di selezionare in base al merito, perché questa è una professione intellettuale ed è necessario avere la possibilità di diversificare». Lo stesso professor Vittadini prosegue lanciando «una proposta che può fare discutere: bisognerebbe poter far scegliere ad un insegnante se avere un incarico a tempo indeterminato con uno stipendio equiparabile agli attuali standard, oppure un contratto a tempo determinato con lo stipendio più alto. Rischi di più, ma prendi di più. Chi ha detto che l’unico tipo di contratto debba essere quello a tempo indeterminato? Ritengo che sia meglio concepire l’insegnamento come una professione liberale e, a fronte di rischi più grandi, cercare pian piano soluzioni che permettono di guadagnare di più … Almeno che sia lasciata la libertà di scelta, e questo però implica che il percorso di carriera preveda una valutazione concepita secondo un criterio e un percorso coerenti. Da questo percorso dipende la qualità di un progetto educativo-didattico che non può essere garantita senza alcuna valutazione lungo tutta la vita professionale, o senza stimoli, professionali o anche economici, come accade ora».

Trae, inoltre, alcuni spunti dal libro Istruzione bene comune della Fondazione ASTRID e, in particolare, dal saggio di Fiorella Farinelli, secondo cui «l’ipotesi di esaurire le graduatorie per via fisiologica significherebbe, tenendo conto dell’andamento demografico e delle decisioni recentemente assunte, tese ad allineare alla media OCSE il rapporto tra insegnanti e allievi, un tempo di almeno una quindicina d’anni … la sola decisione possibile per non chiudere per molto tempo la porta ai giovani e per non rinviare sine die un nuovo statuto della professione docente passa attraverso: 1) l’abolizione dell’accesso all’insegnamento secondo il criterio esclusivo dell’anzianità di esperienza nella scuola; 2) l’istituzione di albi professionali comuni alle due tipologia di aspiranti; 3) l’introduzione della chiamata diretta da parte delle istituzioni scolastiche e, quindi, l’affidamento alle scuole della responsabilità di scegliere chi assumere in base ai titoli e ai curricoli (integrati, se si introdurranno appositi dispositivi di valutazione, da valutazioni formali della qualità del lavoro finora svolto)».

Ringrazia, in conclusione, i colleghi per l’attenzione prestata, auspicando che nella prossima seduta si possa svolgere un ampio e approfondito dibattito sulla materia in esame.