Formazione delle classi, loro assegnazione ai docenti, funzioni strumentali: problemi, e contrasti, ricorrenti.

Francesco G. Nuzzaci

1. Nell’abbondante manualistica messa a disposizione dei candidati in occasione delle imminenti prove orali nel concorso a dirigente scolastico si riscontrano diverse letture dei tre istituti evidenziati nel titolo – ma anche di altri, come i collaboratori del dirigente scolastico – a testimonianza dell’irrisolto intreccio tra norme pubblicistiche, particolarmente figuranti nel Testo unico della scuola (D. Lgs. 297/94) e anche nella legge 107/15, e norme pattizie susseguenti alla contrattualizzazione del pubblico impiego, di cui al D. Lgs. 165/01 e successive modifiche e integrazioni, fondamentalmente ad opera della novella recata dal D. Lgs. 150/09 (c.d. Riforma Brunetta), con le ulteriori correzioni dei decreti legislativi nn. 74 e 75 del 2017 (c.d. Riforma Madia).

La già risalente disciplina del predetto D. Lgs. 297/94, originariamente contenuta nei c.d. decreti delegati del 1974 – specificatamente nel D.P.R. 416, di riordino e istituzione degli organi collegiali della scuola –, avrebbe necessitato indubbiamente una sua profonda rivisitazione per allinearla al nuovo assetto autonomistico delle istituzioni scolastiche, statuito dalla legge 59/97 (legge Bassanini), seguita dai decreti di attuazione, in contestualità del conferimento della qualifica dirigenziale ai già presidi, direttori didattici e figure affini, ed afferenti nuove prerogative: l’esclusiva loro responsabilità degli atti di micro-organizzazione degli uffici e delle misure relative alla gestione del rapporto di lavoro, con le capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatti salvi i vincoli di legge.

Sugli uni – gli atti di organizzazione degli uffici – e sulle  altre – le misure circa la gestione del rapporto di lavoro – vi è il solo  generale obbligo di informativa ai sindacati, ovvero di corrispondere alle ulteriori forme di partecipazione se previste dai contratti, poi nei medesimi compendiate nell’esame congiunto (come nel CCNL 2018 del comparto Istruzione e Ricerca).

Essendo sin qui mancato un organico intervento di armonizzazione del legislatore, la compatibilità delle due fonti è, gioco forza, un problema di interpretazione, cui ha pure provato a fornire supporto – certamente, non risolutivo –  la giurisprudenza, a partire dal Consiglio di Stato (Sez. II, n. 1021/00, richiamante il proprio precedente, n. 1603/99 e la pronuncia dell’Adunanza generale n. 9/99); secondo cui – nella tematica qui in esame – sono attratte alle prerogative della nuova figura dirigenziale tutte le pregresse disposizioni attributive di potere agli organi collegiali, e ad altri soggetti istituzionali, ogniqualvolta esse risultino confliggenti con gli autonomi poteri di direzione, coordinamento, organizzazione del dirigente scolastico.

Di conseguenza, devono – o dovrebbero – ritenersi abrogate per implicito tutte le preesistenti disposizioni di legge, regolamentari e contrattuali attributive di competenze al Collegio dei docenti che esulino dalla progettazione e attuazione dei processi di insegnamento-apprendimento (art. 16, comma 3, DPR 275/99), dalla cura della programmazione dell’azione educativa e consequenziale valutazione della sua efficacia in rapporto agli obiettivi programmati (art. 7, comma 2, D. Lgs. 297/94), ovvero dall’elaborazione del POF-PTOF per gli aspetti pedagogico-didattici (comma 14, L. 107/15 e art. 26, comma 3, CCNL Scuola).

E l’abrogazione implicita vale – dovrebbe valere – per tutte quelle attribuzioni tuttora formalmente intestate al Consiglio d’istituto (cfr. art. 10, D. Lgs. 297/94 e art. 45, D.I. 129/18, nuovo regolamento di contabilità delle istituzioni scolastiche) non sussumibili nei (soli) poteri di indirizzo politico: approvazione del POT-PTOF e degli inerenti strumenti finanziari di attuazione e controllo (il programma annuale e il conto consuntivo).

Si è volutamente impiegata la forma condizionale perché – nella perdurante assenza di un intervento legislativo – la compatibilità delle semisecolari disposizioni, datate al 1974, con i sopravvenuti poteri dirigenziali resta comunque e sempre un problema di interpretazione, in quanto tale controvertibile e dunque intrinsecamente precaria.

Sicché, specialmente nelle classiche – e sono tante – situazioni di confine, dovrà adottarsi un canone ermeneutico pacificamente acquisito dalla dottrina e dalla giurisprudenza, qual è quello della conservazione dell’ordinamento giuridico; per cui, prima di espungervi disposizioni ravvisate antinomiche, occorre dimostrare – con un ragionamento logico-argomentativo ancorato a specifici riferimenti normativi e infine ai principi generali del diritto – che non vi è alcun modo di farle comunque coesistere.

2. Se si assume la validità di questa premessa,  può senz’altro convenirsi de plano sull’abrogazione implicita dell’articolo 7, comma 2, lettera h del Testo unico della scuola, perché non può in alcun modo essere compatibile con la sopravvenuta regolazione della materia da parte dell’articolo 25 del D. Lgs. 165/01, citato, peraltro da intendersi qui assorbito nella più ampia fattispecie introdotta dall’articolo unico, comma 83 della parimenti menzionata legge 107/15.

Trattasi, rispettivamente, della prerogativa del Collegio dei docenti di affiancare al direttore didattico o al preside, figure direttive appartenenti al personale della scuola, uno o più collaboratori tra i quali egli, primus inter pares, sceglie colui che lo sostituisce in toto in caso di sua assenza o impedimento; e del potere del dirigente scolastico di individuare, tramite apposita delega con oggetto e tempo definiti, nel limite del 10% dell’organico dell’autonomia, dei docenti che lo coadiuvano in attività di supporto organizzativo e didattico dell’istituzione scolastica, pertanto a lui legati da un rapporto fiduciario e tale da non tollerare l’interposizione di altri soggetti.

3. Per quanto invece attiene alla formazione delle classi e, ancor più, all’assegnazione delle stesse ai docenti, è ben vero che esse appaiono riconducibili alla categoria privatistica delle determinazioni per l’organizzazione degli uffici e gestione dei rapporti di lavoro assunte dagli organi preposti alla gestione con le capacità e i poteri del privato datore di lavoro; e che, seppure il provvedimento del dirigente scolastico sia un atto soggettivamente amministrativo, la sua cognizione del giudice ordinario non subisce alcuna limitazione (Tribunale diAgrigento, sentenza 2778/04).  Ma non può condividersi la conseguenza che questa loro riconfigurazione abbia fatto venir meno le competenze del Consiglio d’istituto e del Collegio dei docenti che si leggono nel Testo unico della scuola (rispettivamente: art. 10, comma 4 e art. 7, comma 2, lett. b del D. Lgs. 297/94).

Non la si può condividere perché dai relativi criteri generali e dalle relative proposte il dirigente scolastico potrà discostarsene nella sua determina (che, se non si ritiene obbligatoria la motivazione propria degli atti oggettivamente amministrativi, è pur sempre necessario, o almeno opportuno, che in essa risulti l’iter logico-argomentativo a sostegno della decisione finale, che il giudice eventualmente adito dovrà apprezzare).

Non la si può condividere poiché non è intaccato il potere decisorio del dirigente scolastico. Quindi si possono e si devono conservare le competenze dei due organi collegiali; che – l’uno soggetto esponenziale della comunità scolastica, l’altro soggetto tecnico-professionale – sono chiamati a prestare ausilio a colui che dovrà assumere la decisione finale, peraltro avendo partecipato pleno iure all’inerente esercizio e, per di più, in posizione qualificata: membro di diritto con il potere di proposta ovvero presidente dell’organo, con le più incisive prerogative connesse alla funzione, e ad ogni modo essendogli preservato il doveroso esercizio della decisione finale, della quale si assume l’esclusiva responsabilità. E a tacer del suo obbligo di rispetto delle competenze degli organi collegiali (art. 25 del D. Lgs. 165/01, ripreso dall’articolo unico, comma 78 della legge 107/15).

Pertanto la procedura che a nostro giudizio dovrebbe seguirsi può essere così sintetizzata:

a) ad inizio di anno scolastico il dirigente predispone una bozza sulla formazione delle classi ed assegnazione dei relativi docenti, tenendo conto dei preesistenti criteri deliberati dal Consiglio d’istituto, se egli non ritenga che vadano rivisti;

b) la bozza è oggetto d’informativa alla RSU d’istituto unitamente ai dirigenti territoriali delle sigle sindacali firmatarie del CCNL, cui può seguire la richiesta di confronto e il cui esito può comportare la sua correzione;

c) modificata o meno, la bozza è portata in Collegio dei docenti per l’acquisizione di eventuali proposte;

d) il dirigente scolastico emana quindi la determina che rende ragione dell’iter seguito nella sua decisione finale e la rende pubblica con le modalità, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 14, comma 7, D.P.R. 275/99 (Regolamento dell’autonomia).

4. Più complesso è il caso delle funzioni strumentali al piano dell’offerta formativa, compiutamente ed esclusivamente regolate dal comma 2, art. 33 CCNL Scuola del 29.11.07, tuttora vigente in forza del richiamo di cui all’articolo 1, comma 10 del nuovo CCNL del 19.04.18.

Esse sono identificate con delibera del Collegio dei docenti in coerenza con il predetto piano e che ne definisce criteri di attribuzione, numero e destinatari.

Trattasi di un tipico provvedimento amministrativo di un organo amministrativo, che il dirigente scolastico deve eseguire se non vi ravvisa, indicandoli e motivandoli, i canonici vizi di legittimità (incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge), in ordine al quale l’atto con cui vi dà seguito ha natura dichiarativa.

Sicché la sua qualifica di atto di gestione non dovrebbe sussistere, con il corollario che è sottratto al sistema delle relazioni sindacali d’istituto se non per la sola definizione dei compensi e qui in disparte ogni considerazione in ordine alla sua impugnabilità davanti al giudice ordinario o – come più pare – davanti al giudice amministrativo.

Al riguardo una certa dottrina (L. Paolucci, Il diritto per il dirigente scolastico, 2012, pp. 185-186) insiste nel mantenimento della competenza del Collegio dei docenti, perché le aree d’intervento delle Funzioni strumentali (tradizionalmente: gestione del POF-PTOF, sostegno al lavoro dei docenti, interventi e servizi per gli studenti, realizzazione di progetti formativi d’intesa con enti ed istituzioni esterni alla scuola)  concernono prestazioni professionali che, pur non avendo per oggetto l’insegnamento, sono sempre riferite alla dimensione didattico-educativa-pedagogica, tipica della funzione docente, comunque prevalente sugli aspetti organizzativo-gestori, che devono pertanto considerarsi marginali (cfr. L. PAOLUCCI, Il diritto per il dirigente scolastico, cit., 2012, pp. 185-186).

Il che potrebbe sortire invero effetti paradossali qualora il Collegio dei docenti, in assoluta libertà, decidesse di spalmare democraticamente su tutti i propri componenti queste funzioni strumentali alla definizione e attuazione della progettualità dell’istituzione scolastica o, non meno democraticamente, di non istituirle affatto!

Tuttavia, se pur il dirigente scolastico è privo, in questa evenienza, di strumenti di contrasto giuridicamente cogenti né tanto meno potendo sostituirsi al Collegio – e se proprio dovesse riuscirgli complicato l’esercizio delle sue competenze di management e di leadership –, può però ben surrogare, in parte o in tutto, le carenti – o mancate – funzioni strumentali con i docenti coadiuvanti sino al 10% dell’organico dell’autonomia (ante) avvalendosi del sistema della delega, qui dovendosi sottolineare che quest’ultima può essere conferita non solo per le funzioni organizzative e amministrative, ma anche per le attività di supporto didattico.

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