Un’altra pagina da scrivere sul regionalismo

Un’altra pagina da scrivere sul regionalismo

di Gian Carlo Sacchi

Se il governo giallo-verde ha consentito che si alzasse la voce sulle autonomie differenziate, arrivando fino alla stesura di bozze di intesa con le tre regioni che per prime ne avevano fatto richiesta, e poi non se n’è ha fatto nulla, quello giallo-rosso inizia già con molto fair play. Nei punti programmatici si parla di completamento del processo di autonomia differenziata, anche se è più facile lasciar perdere quello che non si aveva nemmeno iniziato che completarlo; il nuovo ministro per gli affari regionali dopo aver ribadito il solito refrain della salvaguardia del principio di coesione nazionale e di solidarietà si è riproposto di fare il giro delle regioni richiedenti, un giro lungo stando ai movimenti che si vedono in periferia, al termine del quale forse potrà essere più facile far leva sulle contraddizioni che si evidenziano nei vari territori per arrivare a confermare il divide et impera del centralismo.
La scuola in questo Paese risponde ai principi della Costituzione, ma la sua qualità è fortemente differenziata; tale differenza tuttavia non costituisce un pericolo per i suoi fondamenti, ma rappresenta le diverse situazioni territoriali, che il livello nazionale non è in grado di amministrare con efficienza, efficacia, economicità ed oggi anche equità. Molte ricerche testimoniano quanto l’autonomia differenziata sia già in atto ed il recupero delle situazioni di criticità non possa avvenire attraverso le strutture periferiche dell’amministrazione, ma dalla collaborazione dei territori, secondo principi di sussidiarietà e solidarietà. Non si tratta infatti di aumentare il potere delle regioni in modo da farne un nuovo centralismo, ma di rendere il servizio più aderente alle esigenze dei territori specificandone delle funzioni in relazione al contesto sociale ed economico, valorizzando da parte delle amministrazioni locali l’autonomia delle scuole, pur tutelata dalla Costituzione, ma che debbono poter compiere scelte sul piano dei curricoli e della gestione delle risorse umane e finanziarie. Solo così si potrà sottoporle ad una valutazione autentica e saranno di una qualche utilità le prove standardizzate a carattere nazionale, altrimenti la compilazione di tutti i rapporti cui sono sottoposte avranno solo una funzione cosmetica e si fermeranno ad un adempimento burocratico.
Potrebbe essere l’occasione da parte del Governo di porre la questione di maggiori autonomie regionali in un processo di riforma costituzionale messa in atto dalla riduzione dei parlamentari. In tal modo si placherebbe il conflitto tra regioni, aumentando il decentramento delle competenze statali, peraltro avviato dal D.Leg.vo 112/1998 e 216/2010, quest’ultimo in relazione al federalismo fiscale. Già nel 2009 fu predisposta una bozza di accordo sull’applicazione del nuovo titolo quinto della Costituzione in questo ambito, ma naufragò per opposizione del ministero e più di recente la Conferenza delle Regioni ha dichiarato di aderire all’idea di autonomia differenziata purchè sia individuata una procedura unitaria, un’occasione che il governo poteva far propria per rendere più trasparente e facile il percorso, anziché produrre tre bozze di intesa molto complicate e che hanno alimentato la diffidenza delle altre, nonché una caotica discussione nell’opinione pubblica e in coloro che con pochi slogan hanno svolto un’azione di contrapposizione.
Certo per evitare discriminazioni occorrerebbe definire i livelli essenziali delle prestazioni, peraltro previsti dalla Costituzione, che tutti si limitano ad invocare, ma di cui nessuno si occupa; ci sono precedenti nei settori della sanità e del welfare che rimangono servizi pubblici universali, dove i ministeri competenti hanno discusso con le regioni i livelli essenziali di assistenza, mentre per l’istruzione la difesa della scuola pubblica legittima la gestione statale e quindi basta quello che decide il ministero. Le funzioni sono già state stabilite dai predetti decreti e per quanto riguarda i fabbisogni standard la spesa la si può ricavare dai dati del bilancio dello stato e dalla corte dei conti; nei servizi per l’infanzia in attesa che vada a regime il decreto 65/2017 si era iniziato ad inviare questionari ai comuni. I costi standard sono già in atto nelle università, con decreto del ministero dell’istruzione ed una precisa analisi è stata compiuta nell’ambito delle scuole paritarie, che a sua volta ha dato origine ad un’apposita proposta di legge. Tali livelli per il sistema di istruzione e formazione sono stati individuati dal D.Leg.vo 226/2005.
L’applicazione dell’art. 116 della Costituzione non è certo una fuga spericolata, è ben protetta nell’ambito della Carta fondamentale, partendo dall’art. 5 dove si proclama la Repubblica una e indivisibile che promuove le autonomie locali e le esigenze di autonomia e decentramento, all’art. 117 che definisce le competenze statali, regionali e concorrenti, ma soprattutto all’art. 119 che stabilisce per regioni ed enti locali il rispetto degli equilibri di bilancio e dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento europeo. Le fonti di finanziamento, prosegue il dettato costituzionale, devono consentire di finanziare integralmente i servizi loro attribuiti attraverso la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibile al loro territorio. Lo Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per quei territori con minore capacità fiscale per abitante.
E’ centrale coniugare il principio di differenziazione con quello di leale collaborazione e quest’ultimo comporta il rafforzamento dei meccanismi di raccordo e confronto con il governo assicurato dal sistema delle Conferenze.
Non si tratta dunque di maggior potere ma di efficientamento del servizio e per capire meglio quale sia la preoccupazione nella gestione del personale scolastico delle richiamate bozze di intesa con Emilia Romagna, Lombardia e Veneto, basti vedere il documento della Conferenza delle Regioni del luglio 2019. Si tratta infatti di superare la dicotomia prodotta dal DPR 233/1998 tra la competenza regionale per la programmazione della rete scolastica e quella dell’amministrazione nell’assegnazione e distribuzione del personale. Di qui la L 128/2013 che annuncia un decreto ministeriale per definire l’ottimale dimensionamento delle istituzioni scolastiche e l’assegnazione del dirigente e del direttore dei servizi amministrativi. Le regioni chiedono di condividere la programmazione degli organici in coerenza con le esigenze dei singoli territori, per sopperire ad esempio ai disagi delle così dette “aree interne” o per far funzionare le scuole tutto il giorno e tutto l’anno, nonché i fenomeni di difficile reperimento dei docenti che costantemente ormai ritardano l’avvio dell’anno scolastico. Sono queste principalmente le richieste delle tre regioni sopra citate, con Veneto e Lombardia che vogliono il passaggio del personale e l’Emilia Romagna che ricerca un accordo con l’USR.
Il problema del personale è quello più controverso ed ha suscitato la più ostile presa di posizione, ma bisogna riflettere sul fatto che se i curricoli devono essere flessibili, almeno in parte, come prevedono le indicazioni nazionali del primo e secondo ciclo, allora anche la gestione degli organici deve poter assecondare tale tendenza, sia a livello di singolo istituto (DPR 275/1999 e percentuali di flessibilità) o regionale (L.53/2003), sia nei tanti casi di reti di scuole, prestiti di docenti, e di rapporti con realtà esterne e del mondo del lavoro. Un conto sarà la dipendenza dallo Stato: lo stato giuridico ed il contratto di lavoro nazionale, che comprende anche gli accordi sulla mobilità, ma un altro potrà essere la così detta dipendenza funzionale, già evocata in passato e poi caduta nell’oblio, dalle regioni, comprese le modalità di reclutamento, la gestione e l’incentivazione economica: il tutto ovviamente d’intesa con le autonomie scolastiche. La Corte Costituzionale nel 2004 aveva dichiarata fondata una doglianza dell’Emilia Romagna circa il mancato coinvolgimento della regione nella definizione delle dotazioni organiche e della loro distribuzione tra le scuole. La questione non ebbe seguito in quanto per dare continuità al servizio la stessa corte rilevava la mancanza di strutture regionali in grado di svolgere quella funzione. E’ chiaro che l’assegnazione del predetto personale non è “norma generale”, ma “materia concorrente” e quindi spetta alle regioni medesime di regolamentare con una propria disciplina e realizzare attraverso una propria struttura.
Un’altra questione che si potrà risolvere in termini di maggiore autonomia è quella dell’integrazione tra istruzione e formazione professionale che ancor più necessita di avvicinare i giovani alle opportunità occupazionali del territorio, assicurando il diritto effettivo degli studenti alla scelta tra i diversi sistemi, statale e regionale, magari pensando ad un unico canale, comprendendovi l’apprendistato. Il livello decentrato sarà quello più adatto a potenziare l’istruzione tecnica superiore, da porre in relazione con le autonomie universitarie del territorio, per corrispondere alla domanda sempre più diffusa di alte competenze soprattutto nel campo scientifico-tecnologico.
Diritto allo studio e edilizia scolastica potranno trovare in tale autonomia maggiori risorse con fondi dedicati in tutti i gradi della formazione.
In queste nuove intese andrà considerata l’educazione degli adulti, in quanto non si tratta soltanto di revisione dei CPIA, ma di assumere la prospettiva dell’apprendimento permanente come ce lo propone la L. 92/2012. Si costruiranno reti regionali di soggetti impegnati su diversi fronti: dal conseguimento dei titoli di studio, alla riconversione professionale, all’invecchiamento attivo, considerando non solo le competenze formali, ma anche quelle non formali ed informali per la cui identificazione e certificazione sono stati previsti anche qui i livelli essenziali delle prestazioni (D.Leg.vo 13/2013).
Autonomia, una parola che entra nel vocabolario amministrativo all’inizio degli anni novanta del secolo scorso con la riforma degli enti locali; da allora tutti gli enti di governo del territorio avrebbero dovuto costituire un “sistema” delle autonomie a livello locale. Si disse che in quell’orizzonte la scuola, pur essendo legata al sistema dell’istruzione nazionale, non era un terminale territoriale dello stato, ma il suo progetto educativo ed il curricolo di istituto dovevano garantire da un lato la crescita personale, culturale e professionale degli studenti e dall’altro il contributo allo sviluppo del territorio in cui operava e del quale era parte integrante. Ma i poteri per tutto questo si limitavano alla sola partecipazione e perlopiù delle componenti strettamente legate alla così detta comunità educante, per cui tutta la parte gestionale rimaneva fortemente condizionata dall’apparato amministrativo anche quando il contesto richiedeva un certo adattamento alla realtà e diversificazione dell’offerta.
Fin qui si è dimostrata poca sensibilità alla revisione degli organi di governo interni di una realtà veramente autonoma votata all’autodeterminazione (la stagione degli statuti è tramontata), così come a livello territoriale oltre alle reti di scopo andrebbe inserita la rappresentanza delle autonomie scolastiche all’interno dell’organizzazione regionale (delle associazioni di scuole autonome si è parlato per un po’, ma poi più nulla), fino ad arrivare ad un consiglio nazionale delle scuole autonome che le riunisca e le faccia diventare interlocutori diretti della politica senza l’intermediazione ministeriale.
Intanto che il ministro Boccia mette in calendario gli incontri con i presidenti delle tre regioni con le quali due governi precedenti avevano prefigurato un’intesa, ma altre hanno compiuto atti nella direzione di maggiore autonomia, così da arrivare ad una decina di richieste, quelle a statuto speciale si riuniscono per ribadire le loro prerogative e condividere una piattaforma comune nel confronto con lo Stato. Il giro sarà lungo, come si è detto, e speriamo che non si perda per strada, perché da deputato aveva evocato apertamente il rischio di divisione, così come il suo collega preposto ai problemi del sud, mentre Ilvo Diamanti, commentando una ricerca Demos sull’argomento, ha evidenziato che 6 elettori su 10, indipendentemente dall’appartenenza politica, considera importante concedere maggiore autonomia alle regioni, rispetto allo stato centrale verso il quale si nutre sfiducia. Il provvedimento piace molto al nord, ma anche al centro e al sud si conferma largamente positivo. Siamo pronti per scrivere una nuova pagina sul regionalismo.