Non solo “spending review”…

Non solo “spending review”…

di Giancarlo Cerini

 

Spending review: un gioco per “bocconiani”?

Quando si sente pronunciare il termine di “spending review”, proveniente dal lessico del new public management un sottile brivido si insinua tra migliaia di pubblici dipendenti, che vedono il loro posto di lavoro messo in pericolo da austere e ruvide politiche di tagli alla spesa pubblica. In sé una spending review (cioè una revisione attenta di costi, risultati, qualità dei servizi, sprechi) appare una scelta corretta e vincente nel rapporto tra cittadini e pubbliche amministrazioni. Il fatto è che oggi l’opinione pubblica sembra travolgere con un unico giudizio tranchant istituzioni politiche, amministrazione dello Stato (alias la “burocrazia”) e dunque anche i pubblici dipendenti. E’ difficile essere sereni in questi casi. Il pregiudizio verso i pubblici servizi (e dunque anche verso la scuola) andrebbe contrastato con evidenze di “buona amministrazione”, di corretto rapporto tra i costi e i benefici. Avendo l’onestà di riconoscere che la qualità della nostra scuola rispecchia situazioni storicamente determinate (territori, contesti sociali, virtù civiche, dinamismi produttivi e culturali) e che non sempre le politiche sono state in grado di rimuovere gli ostacoli che si frappongono all’equità. Va anche riconosciuto che in termini di ricchezza nazionale (e di spesa pubblica) destinata all’educazione e alla cultura il nostro Paese non brilla nelle graduatorie internazionali (ma occorre anche prendere atto che il costo per alunno è qui spesso più elevato che altrove). Tutti fenomeni studiati in un brillante rapporto pre-spending review dovuto nel 2006 al ministro Padoa Schioppa: il “Quaderno bianco sull’istruzione” che però riuscì ad ispirare solo in parte le scelte del secondo governo Prodi (2006-2008).[1]

 

Cara scuola: quanto mi costi, quanto mi rendi?

Poi arrivò la gelata del taglio lineare alla spesa per la scuola, contenuta nella legge 133/2008 (art. 64), sotto il cui segno sono stati introdotti numerose modifiche all’ordinamento scolastico italiano, attraverso un mix di scelte organizzative (il maestro unico, la riduzione degli orari, la fine della compresenza, i curricoli essenzializzati, ecc.), con una riduzione della spesa dell’ordine del 7/8% del budget annuale. E’ vero, all’orizzonte già si intravvedevano i bagliori della crisi finanziaria internazionale, ma il colpo fu “pesante” ed ancora oggi la scuola si interroga sul senso di quelle decisioni. E non è disponibile ad affrontare nuovi sacrifici, perché esige un pronto ristoro di quel torto subito. Chi “vive” la scuola percepisce un aggravamento delle proprie condizioni di lavoro (basti pensare al blocco delle retribuzioni, all’appesantimento dell’organizzazione didattica), ma chi la osserva dall’esterno si permette ben altri giudizi. Di recente autorevoli rappresentanti dell’OCSE commentando il lieve miglioramento dei risultati dei ragazzi italiani intervenuto tra le rilevazioni PISA del 2009 e quelle del 2012, hanno algidamente affermato che si tratta di un incremento netto di produttività del sistema scolastico (miglior risultati con minori spese…)[2].  E già questo paradosso (come il fatto che la regione con i migliori risultati – il Trentino – sia anche quella con i costi maggiori…), ci ricorda che al bene scuola non è possibile applicare gli inflessibili parametri delle leggi di mercato. Quanto costa alla società tenere aperta (o “chiudere”) una scuola in un quartiere difficile di una periferia degradata? L’approccio alla qualità dell’istruzione dovrà tener conto anche del suo valore “sociale” (il valore aggiunto), senza sottovalutare la rilevanza dei risultati degli allievi. Di qui il dibattito acceso che coinvolge le prospettive del sistema di valutazione nazionale[3].

 

La sfiducia verso ciò che è pubblico

Recenti indagini[4] hanno sottolineato come sia aumentata la sfiducia dell’opinione pubblica nei confronti dei servizi pubblici e quindi anche verso la scuola. E’ pur vero che nelle top ten delle istituzioni alla ricerca di “fiducia pubblica” la scuola si colloca ad un onorevole terzo posto (il 51,8% dichiara di avere molta o moltissima fiducia), subito dopo la Chiesa (54,2%) e prima del Presidente della Repubblica (49,0%).

Forse si capisce che la scuola è ancora un luogo di incontro tra persone, storie, ceti sociali, identità ed una delle poche occasione per sviluppare curiosità, talenti, competenze nei giovani, anche se forse le finalità dell’istruzione, nella società della conoscenza e dei social network si sono venute appannando. Potremmo convenire che l’istruzione è un fattore indispensabile di “umanizzazione”[5]. E’ quindi assai improbabile che ad essa si possano applicare criteri puramente mercantili. Per questo solleva non poche perplessità la proposta sviluppata da alcuni economisti (Andrea Ichino e altri)[6] di aprire una stagione di liberalizzazioni nel sistema scolastico, affidando la gestione delle scuole a gruppi, associazioni, enti, che riceverebbero voucher in proporzione alla capacità di attrarre “utenti” verso le “loro” istituzioni educative. Un modello talmente “liberista”, da mettere a repentaglio la tenuta del sistema educativo.

Questo non toglie che l’analisi dei costi, la rilevazione degli sprechi, il commisurare costi-benefici non debba ispirare una seria politica pubblica verso l’istruzione. Una onesta spending review può essere l’occasione per radiografare lo stato di salute della nostra scuola, interrogarsi sulle sue virtù ma anche sui suoi vizi, studiare i fattori di miglioramento, a patto di uscire dalla logica di generiche riduzioni di spesa. Anche le voci su cui procedere al check-up dovrebbero andare oltre i classici oggetti del desiderio per ogni Ministro del Tesoro (la numerosità delle classi, la capillarità del dimensionamento, gli orari di funzionamento, il sostegno, ecc.). Guardandosi intorno con un po’ di attenzione, non mancano le possibilità di fare economie di spesa migliorando (possibilmente) la qualità dei servizi educativi erogati.

 

1. La duplicazione degli apparati

Un primo esempio si riferisce alla duplicazione degli apparati amministrativi. A livello regionale e locale è presente una doppia filiera amministrativa (quella statale e quella degli enti locali, che convergono sullo stesso obiettivo: assicurare la buona gestione della scuola). Ci riferiamo da un lato agli Uffici Scolastici Regionali e agli ex-Provveditorati agli Studi (come articolazioni del Ministero dell’Istruzione) e dall’altro agli Assessorati regionali e provinciali all’istruzione (per non  dire di quelli comunali, con i relativi uffici). E’ tempo di ripensare ad una riunificazione delle strutture, sulla scia di quanto già propugnava la Sentenza della Corte Costituzionale 13/2003, semplificando la giungla delle strutture di governance. Certamente occorre uno  snodo strategico regionale (di tipo politico amministrativo, come nei Laender tedeschi o, da noi, in Trentino) che unifichi le competenze in materia di istruzione: un vero Dipartimento regionale per l’istruzione. Mentre a livello provinciale, una volta assodato il superamento delle Province (che dovrà portare con sé anche una diversa articolazione dell’amministrazione statale) non è difficile pensare a strutture di tipo amministrativo-gestionale per “aree vaste”, da costituire senza aggravio di spese e di apparati, funzionanti a partire dal know-how disponibile attorno ai comuni capi-comprensorio.

 

2. La durata del percorso di studi

Un secondo esempio è dato dalla durata del percorso scolastico. Non si tratta semplicemente di ridurre o contrarre il percorso (sforbiciando qua e là, con anticipi, accorpamenti, riduzioni, solo per “fare cassa”), ma di ripensare l’intero itinerario formativo mettendosi dalla parte dei ragazzi. Cosa serve ai nostri 18enni, i cui livelli di preparazione sembrano non competitivi con quelli di altri paesi e che si candidano a diventare NEET (cioè ragazzi che né studiano, né lavorano, né si formano)? Noi siamo favorevoli ad una diversa modulazione della scuola secondaria superiore, in particolare ad un percorso di 4 anni + 1 quinto anno di snodo verso l’università, il lavoro, la formazione superiore, gli stage, l’Europa, il servizio civile ecc., che consenta di aiutare i nostri 18enni a trovare una “spinta” per il loro futuro, senza dover attendere – inermi maggiorenni –  nelle rassicuranti classi quinte delle scuole superiori. Le molte risorse che si potrebbero “liberare” consentono di “inventare” un nuovo modo di essere della scuola (spazi flessibili, flipped classroom, nuove professionalità, campus integrati, ecc.) di cui è alla ricerca una scuola che sappia farsi accettare dalle nuove generazioni[7]. E gli insegnanti più “creativi” potrebbero sperimentare inediti impieghi didattici (al confine tra scuola, università, mondo del lavoro).

 

3. Il profilo “reale” della docenza

Un terzo esempio riguarda il profilo della docenza. E’ sotto gli occhi di tutti l’arretratezza del profilo giuridico dell’insegnamento, fortemente sbilanciato sull’orario frontale di lezione (diverso tra i vari livelli scolastici); mentre ciò che dovrebbe caratterizzare una rinnovata funzione docente (il tutoraggio, l’accompagnamento negli stage, l’attenzione personalizzata, la gestione dell’e-learning nelle nuove modalità social di education, la preparazione-formazione personale, gli impegni di progettazione e verifica) è lasciato in un limbo che rasenta il volontariato ed espone alla disistima sociale. Sono maturi i tempi per un rapporto diverso “tempo della prestazione-qualità dei trattamenti giuridici e economici[8], ripensando a tutto tondo i tempi giornalieri, settimanali, annuali della prestazione. Ovviamente con i connessi vantaggi retributvii. Il rinnovo del Contratto 2015 è già dietro l’angolo.

 

4. L’integrazione scolastica

Il quarto esempio richiede un po’ di cautela, trattandosi del tema delicatissimo dell’inclusione (come oggi si tende a dire). Se riconosciamo irreversibile la scelta italiana per l’integrazione scolastica dei disabili, dovremmo però favorire migliori forme di impiego e di coordinamento delle figure di sostegno. Anzi, dovremmo operare affinché i 110.000 insegnanti di sostegno (si spera finalmente stabili) diano il meglio di sé[9]. Non sarebbe scandaloso che il 4-5% di questa “forza” fosse rappresentata da figure di coordinamento, di raccordo, di studio di modelli efficaci di integrazione, da attivare “dentro” e “a fianco” della scuola, ad esempio con distacchi di personale insegnante ad hoc nei centri risorse territoriali per l’handicap. I migliori docenti di sostegno, invece di fuggire nei ruoli “normali” dopo cinque anni di permanenza in quelli “speciali”, potrebbero diventare i tutor dei colleghi che si apprestano a svolgere funzioni di sostegno. Ma non solo. Sono maturi i tempi per avviare un discorso al plurale sui “sostegni” e non sulla sola figura di sostegno, verso cui si “scarica” impropriamente tutta la tensione dell’integrazione. Servono altre figure (ad esempio “educatori professionali” con competenze per l’assistenza, la cura, l’accompagnamento, ecc.) e altri specialisti (riabilitatori, consulenti psicopedagogici, esperti in tecnologie e didattiche differenziate). Insomma, invece di 110.000 figure qualche volta “generiche” servirebbe una differenziazione di profili professionali, non tanto per spendere meno (guai!), ma per spendere meglio.

 

5- A caccia di nuove risorse

La ricerca di maggiori risorse è un problema per tutte le strutture pubbliche ed i settori dell’intervento pubblico. Ma è una questione difficile da affrontare, che impatta con le nostre diffidenze, pigrizie, resistenze verso un sistema trasparente ed equo della fiscalità generale. Una scuola autorevole, credibile, impegnata, può certamente aspirare ad una maggiore generosità della spesa pubblica (investimento, tra l’altro!) nei confronti dell’educazione. I confronti internazioni, infatti, ci penalizzano ed è tempo di una svolta virtuosa, per maggiori risorse e per una migliore qualità della scuola. Ma non esistono ricette miracolose. Intanto, si dovrebbe recuperare un gap tipico del nostro sistema: la scarsità di risorse private (non solo di quelle pubbliche) che vengono destinate alla scuola, dalle famiglie, dalle imprese, dai donatori. Si può cominciare con il fund-raising attraverso belle imprese di scuole che sappiano attrarre risorse verso l’impresa educativa. Ed agendo verso i genitori: crediamo che di fronte a proposte credibili di arricchimento dell’offerta formativa (uno strumento musicale per ogni ragazzo, un tablet, uno stage in impresa, un viaggio all’esterno, una certificazione linguistica) non mancherebbe il loro contributo, in sinergia con quelli degli enti locali e dello Stato[10].

 

Però, dall’alto, servirebbe un bel gesto….

Non possiamo passare ancora troppi anni a lamentarci della insensibilità dei nostri governanti verso le sorti della nostra scuola pubblica. Occorre fare qualche mossa del cavallo dal “basso”, nella convinzione che anche questo potrebbe essere un modo nuovo di fare politica (scolastica e non solo). Abbiamo indicato poc’anzi alcune ipotesi. Ma è evidente che se dall’alto venisse un segnale forte in controtendenza, forse anche la scuola capirebbe che è tempo di rimettersi in marcia.

A cosa ci riferiamo? Pensiamo soprattutto alla risorsa insegnante, alla necessità di recuperare nuove energie e professionalità nella scuola, a reclutare una nuova “generazione” di docenti con specifiche competenze. Non è possibile, e non è più possibile nella situazione di oggi, proporre un generico reclutamento di insegnanti, magari per assorbire le graduatorie permanenti, invece richieste mirate di professionalità non solo sono auspicabili, ma sono indispensabili. Ci sono nuove funzioni e nuove esigenze che non trovano risposta negli assetti attuali.

Ad esempio, servirebbero almeno 1.000 docenti per far fronte alle emergenze della alfabetizzazione linguistica e culturale nelle aree più esposte; almeno 1.000 operatori tecnologici per infrastrutturare sul piano digitale le scuole del primo ciclo (in particolare le medie); almeno 1.000 docenti di musica per arricchire e specializzare l’insegnamento di questa disciplina nella scuola primaria; analogamente 1.000 specialisti di lingua inglese per promuovere il curricolo verticale e fare un verifica seria dell’insegnamento di L2 nei primi livelli; poi 1.000 docenti per coltivare l’alternanza verso il mondo del lavoro e gli stage; ancora 1.000 docenti per favorire i processi di internazionalizzazione della nostra scuola (stage, scambi, certificazioni); ed infine 1.000 docenti “bravi” e capaci di sostenere i colleghi di fronte alle difficoltà di apprendimento, disturbi specifici, bisogni educativi speciali.

Fanno giusto 7.000 docenti, con alti livelli di specializzazione, che dovrebbero essere assunti o “promossi” nei prossimi anni a fronte dei 70.000 posti che si sono “chiusi” negli ultimi 10 anni. Il 10% di recupero di risorse professionali rispetto a quanto è venuto meno dal 2008 al 2013[11]. Volendo si potrebbe fare certamente di più e lo si dovrà fare. Ma già questo è un lodo ragionevole, un investimento minimo, un primo passo che darebbe il senso della svolta (come è avvenuto, del resto, anche in altri Stati europei), verso una maggiore professionalizzazione della nostra scuola, foriero di una prospettiva di rilancio non solo simbolico del “bene” istruzione nel nostro Paese.

 



[1]    G.Cerini, Quaderno bianco o libro nero sull’istruzione italiana? In www.edscuola.eu (2008): http://www.edscuola.it/archivio/riformeonline/quaderno_bianco.pdf

[2]  Una sintesi delle principali risultanze della indagine PISA 2012 per la scuola italiana è riportata in molti siti. Confronta: http://www.cidi.it/cms/doc/open/item/filename/736/ocse-pisa-conclusioni.pdf

[3]    Il 30 dicembre 2013 è stato pubblicato in rete un documento dal titolo “Una cordata della scuola, per il nostro Invalsi”, sottoscritto da 74 persone di scuole a aperto ad ulteriori adesioni.  http://www.cislscuola.it/index.php?id=2872&tx_ttnews%5Btt_news%5D=24720&cHash=67bfbffc75a97c7bac4d1b0d08c91279 . Sul tema vedi anche il fascicolo monografico “Strumenti e cultura della valutazione”, a cura di G.Cerini e M.Spinosi, “Voci della scuola”, n. 2/2013, con interventi di Sestito, Ricci, Martini, Poliandri, Infante, Castoldi, Previtali, Ambel, Comoglio, Baldascino, Cristanini, Spinosi, Cerini.

[4]    I.Diamanti, Una società senza Stato, la Repubblica, 30 dicembre 2013.

[5]    M.C.Nussbaum, Non per profitto. Perché le democrazie hanno bisogno della cultura umanistica, Il Mulino, Bologna, 2013.

[6]  Forum idee per la crescita, Liberiamo la scuola (I Corsivi), Corriere della Sera, 2013. cfr. http://www.amazon.it/Liberiamo-scuola-Corsivi-Forum-crescita-ebook/dp/B00DB3LPW0

[7]    Il numero 3/2013 di “Rivista dell’istruzione” è dedicato alla presentazione di ipotesi di riordino della durata complessiva degli studi, con interventi di Vittorio Campione, Franco De Anna, Giorgio Chiosso, Paolo Ferratini, Caterina Manco. Sullo stesso tema interviene, per riassumere le diverse ipotesi G. Cerini, Uscire da scuola a 18 anni: un dibattito borderline, in “Rivista dell’istruzione”, n. 4, luglio-agosto 2013, Maggioli. Ora in rete: cfr. http://www.edscuola.eu/wordpress/?p=34311

[8]    G. Cerini, Il mantra delle 18 ore: oltre la didattica frontale, sul web: http://www.edscuola.eu/wordpress/?p=12558

[9]    Resta poi aperto il problema sollevato nella ricerca della Fondazione Giovanni Agnelli, Gli alunni con disabilità nella scuola italiana. Bilancio e proposte, FGA, Treellle, Erickson, Trento, 2011, di organizzare in forme diverse l’azione di sostegno, trasformando un sostegno spesso generico in figure ad hoc (sostegno didattico, educatori, esperti di riabilitazione, figure di coordinamento, specialisti in trattamenti differenziati, ecc.) anche con diversità di orari e trattamento giuridico.

[10]  V. Melandri, Fundraising, in G.Cerini-M.Spinosi, Voci della scuola, X, Tecnodid, Napoli, 2011.

[11]  Già la legge 35/2012 all’art. 50 propugnava l’istituzione di un organico funzionale di istituto e di rete (proposta assai simile a quella qui avanzata, che presenta qualche vincolo in più per evitare generici ampliamenti di organico), ma poi questa ipotesi veniva nei fatti contraddetta dal tetto di spesa fissato dalla legge 133/2008 (la “madre di tutti i tagli). Si tratterebbe di andare oltre quel tetto, con proposte credibili.