Governance ed autonomia

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Governance ed autonomia. Il DDL S933. E’ davvero necessaria una riforma?

di Cinzia Olivieri

 

C’è più di un motivo per parlare della scuola partendo dalla questione della governance  e la relazione introduttiva al Ddl S933 (presentato il 9 luglio 2013 ed assegnato il 16 dicembre 2013 in VII^ Commissione Cultura Senato), d’iniziativa del ministro Giannini, offre molteplici spunti di riflessione.

 

Le emergenze del sistema scolastico e la loro soluzione

Il disegno di legge, intitolato “Norme per una nuova governance delle istituzioni scolastiche autonome”,  infatti,  sarebbe urgentemente necessitato dall’emergenza in cui versa il nostro sistema scolastico, testimoniata da: “la dispersione scolastica, il bullismo, le classi sovraffollate, gli edifici scolastici non in sicurezza, i giovani inoccupati, i risultati scolastici inferiori nei raffronti internazionali dell’OCSE, la carenza di giovani adeguatamente formati per il mercato del lavoro, l’analfabetismo di ritorno, i docenti demotivati, l’indebolimento generale del tessuto culturale del Paese”.

Ebbene non vi è dubbio che le problematiche della scuola siano molteplici e da tempo note, ed a questa elencazione non esaustiva si possono aggiungere ancora le questioni del contributo volontario e la carenza di risorse umane ed economiche, tuttavia è poco credibile ipotizzare che tutto ciò possa trovare soluzione, pure in minima parte, attraverso la modifica del governo della scuola.

 

Quali necessità di riforma e per quale scuola

Il rinnovamento si renderebbe comunque necessario altresì per adeguare ai cambiamenti costituzionali, a seguito della riforma del titolo V e della sopraggiunta autonomia, la governance della scuola statale. Tale ultima evidenziata qualificazione è ribadita a conclusione della relazione introduttiva, dove è precisato che il disegno di legge intende proprio delineare una  “nuova governance delle istituzioni scolastiche statali”.

Invero, una delle modifiche del ddlS933 rispetto ai precedenti è costituita dal reiterato richiamo, introdotto nel testo, al principio costituzionale della libertà di scelta educativa da parte delle famiglie, che sarebbe stato trascurato in particolare dalle precedenti formulazioni dell’articolo 7 (il quale per la verità è dedicato alla partecipazione di studenti e famiglie e non ne fa menzione tuttora).

In realtà non è chiaro come la libertà di scelta educativa possa essere compromessa da norme disciplinano il funzionamento degli organi collegiali, soprattutto laddove il riconoscimento della parità di cui alla L.n.62/00, come ribadito dalla CM 15 n. 163/00, è certo subordinato alla dichiarazione che nella scuola siano istituiti organi collegiali che garantiscano la partecipazione democratica – in particolare nell’elaborazione del POF e nella regolamentazione dei diritti e dei doveri delle studentesse e degli studenti secondo il D.P.R. n. 249/98, ma senza che sia prevista l’integrale applicazione del Titolo primo del Testo Unico.

 

Il disinteresse per la partecipazione. Quale autonomia per una scuola senza risorse?

Ancora una volta, a legittimare il cambiamento,  interviene il consueto richiamo alla caduta di interesse per la  partecipazione, che sarebbe stato determinato “del carattere assembleare e quasi sempre non all’altezza degli organi collegiali, a partire dalle assemblee studentesche e dai consigli di classe e di istituto, di fatto esautorati dall’eccessivo formalismo centralistico e dalla limitatezza delle risorse finanziare a disposizione”.

Premesso che un’assemblea ha per definizione carattere assembleare, questa è anche la normale caratteristica di ogni organo collegiale, in cui più persone fisiche partecipano alla formazione di deliberazioni attribuite ad un collegio (come consigli, giunte ecc.).

Se poi per “non all’altezza” si intende la scarsa informazione, non solo di genitori e studenti ma anche delle altre componenti della scuola, la questione non si supera con una modifica quantitativa della composizione dell’organo o dei compiti ad esso attribuiti, ma con una adeguata formazione.

In realtà le cause della caduta partecipativa sono state analizzate da tempo, ma sono mancati interventi per superarla. Tra queste, non solo la predetta carenza informativa ma anche il senso di inutilità di una partecipazione sempre avversata ed ostacolata. Partecipare significa essere parte di un processo, non mero spettatore.

Appare poi quanto meno inopportuno, ora che, a seguito dei tagli, la principale risorsa finanziaria per il funzionamento è fornita dalle famiglie, limitarne la partecipazione nelle decisioni relative al suo utilizzo.

Ma che senso ha l’autonomia in una scuola senza risorse? La scuola non può essere assimilata in tutto ad un ente territoriale. Basta pensare che non  ha capacità impositiva, come ribadito dalla nota prot. 593/13 (1).

La prevista autonomia statutaria inoltre è già sperimentata nella sola provincia autonoma di Trento, dove la legge provinciale 5/06 ha richiesto l’emanazione successiva di numerosi decreti attuativi.

Il modello adottato a Bolzano con la LP 12/00 e la LP 20/95, invece, è molto simile al nostro attuale.

Perché, prima di proporre una innovazione, non guardare a queste esperienze? Entrambe prevedono la Consulta dei Genitori, sebbene con funzioni e composizione diversa. Da noi invece il sistema partecipativo appare privo di un arto essenziale (2).

La governance non può essere disciplinata diversamente tra scuola e scuola. E’ una questione di interesse generale. Quale valore cogente potranno mai avere poi gli statuti dell’istituzione se già oggi non c’è alcun garante della corretta applicazione dei regolamenti interni se non gli organi della scuola stessa? Anche questo determina la caduta partecipativa. Il disinteresse non è solo di chi (non) partecipa. Da tempo, invero, l’Ufficio VIII della Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e per l’autonomia scolastica, che ha competenza sugli Organi collegiali e CNPI, è privo di dirigente.

 

Dagli “organi collegiali” alla “governance”

Sempre nella relazione introduttiva al disegno di legge S933, si legge che esso si propone  un “ammodernamento del sistema educativo, coerente con il processo autonomistico, avviato con l’articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59, che ridefinisce gli organi collegiali interni come organi di governo”. È per questo che piuttosto che di riforma degli “organi collegiali” si preferisce parlare di  nuova “governance”?

Il suddetto art. 21 non parla espressamente di “organi di governo” e per la verità lascia impregiudicati gli organi collegiali a livello di istituto, ma prevede la necessità di disciplinare l’autonomia organizzativa e didattica (e pertanto è seguito il dpr 275/99), adeguare la disciplina relativa ai requisiti dimensionali ottimali per l’attribuzione della personalità giuridica e dell’autonomia alle istituzioni scolastiche (soddisfatta dal dpr 233/98),  nonché quella in materia di contabilità (elaborata con il DI 44/01). Dunque l’ammodernamento c’è già stato esaustivamente.

Piuttosto, il summenzionato articolo contemplava la delega al Governo ad emanare, entro un anno dalla entrata in vigore della legge, un decreto legislativo di riforma degli organi collegiali territoriali. Il dlgs 233/99 però non è mai entrato in vigore, poiché, per sua stessa previsione (art. 8 comma 1), solo con l’insediamento dei nuovi organi avrebbero dovuto cessare di esistere i vecchi (come ribadito da ultimo dall’art.6 L. 463/01) né sono stati emanati i decreti attuativi. E’ seguita una lunga prorogatio con la sospensione delle elezioni delle componenti elettive, progressivamente svuotate in particolare nei consigli scolastici distrettuali e provinciali, i quali poi sono stati anche privati di risorse finanziare ed umane nonché esautorati nelle competenze. Il CNPI sopravviveva, sempre prorogato fino al 2012. Dal 2013 ha cessato la sua attività, smettendo anche di rendere i previsti pareri obbligatori, necessari per l’adozione di numerosi atti.

Di recente, tuttavia, il Consiglio di Stato ha confermato  la sentenza del Tar Lazio che – a seguito del ricorso presentato dalla FLC CGIL – aveva obbligato il MIUR ad adottare l’ordinanza, prevista dall’art. 2, comma 9, del d.lgs. n. 233/99, per regolare l’elezione e la composizione dei componenti del (solo) Consiglio superiore della pubblica istruzione. Non si sa cosa accadrà, ma tutto ciò è chiara testimonianza del disordine normativo e soprattutto dell’indifferenza istituzionale per la partecipazione. Appare adeguatamente motivata anche da questo la caduta partecipativa.

Peraltro il ddlS933 non risolve la questione anche della territorialità giacché rimette a futuro regolamento l’istituzione del Consiglio nazionale delle autonomie scolastiche (art.11), senza genitori e studenti, mentre lascia alle Regioni la possibilità di istituire delle Conferenze in merito alla cui composizione e durata potranno decidere ciascuna autonomamente.

 

La presidenza al dirigente

Il ddlS933 assegna la  presidenza del consiglio dell’autonomia al dirigente scolastico, sul presupposto che quella del genitore non fosse in linea con l’articolo 25 del Dlgs  n. 165/01, nonché con l’articolo 4 del Dlgs  n. 150/09 (e poco dopo con l’art. 40 della stessa legge). In realtà c’è in tal caso una carente motivazione giacché non sono chiare le ragioni di tale asserito contrasto. Ciò che è certo è che l’art. 25 del dlgs 165/01, non modificato dalla L 150/09,  ribadisce anch’esso che i “nuovi” autonomi poteri del dirigente sono esercitati “Nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici”. Inoltre se gli organi delle istituzioni scolastiche devono essere organizzati, come si afferma, sulla base del principio della distinzione tra funzioni didattico-educative (proprie del consiglio dei docenti), funzioni di indirizzo (del consiglio dell’autonomia) e funzioni di gestione (del dirigente), attribuendo a quest’ultimo la presidenza del consiglio, la distinzione sostanzialmente viene meno. Se si aggiunge poi che per l’esercizio di molti dei compiti pdel consiglio stesso è richiesta la “necessaria la proposta del dirigente scolastico” (art. 3), a maggior ragione l’interesse per la partecipazione verrebbe meno anche in questo caso.

 

Le associazioni dei genitori

Sorprende poi l’affermazione che le modifiche proposte siano scaturite anche “da alcune considerazioni espresse dalle associazioni nazionali dei genitori e delle rappresentanze del mondo della scuola statale e paritaria. Nel rispetto di ogni diversa opinione sembra legittimo comunque affermare che sulla partecipazione dovrebbero essere chiamati ad esprimersi ed essere consultati altresì i genitori che sono impegnati negli organi collegiali.

 

Come si ascolta il popolo della scuola?

Mentre il presidente del consiglio Renzi afferma la necessità di ascoltare il “popolo della scuola” annunciando la possibilità di un “filo diretto” e segnalare problematiche alla casella di posta, il ministro Giannini manifesta il proprio scetticismo sulla Consultazione che era stata prevista a breve dall’ex ministro Carrozza (3).

Occorrerebbe chiedere se la scuola, in conclusione, tra tanti problemi abbia davvero urgente bisogno di una nuova governance. O forse questa rappresenta solo la cosa più semplice da rinnovare? Un apparente quanto inutile rinnovo, perché è evidente che non sia questa la strada risolutiva. Basterebbe già solo riordinare le frammentate, molteplici  norme adeguandole anche terminologicamente ai cambiamenti intervenuti; collegare e formare la rappresentanza, ora isolata e non informata; ripristinare la territorialità. E soprattutto occorre rafforzare la cogenza delle disposizioni in materia di partecipazione, perché questa vuota (in particolare sotto il profilo economico) autonomia non rischi di trasformarsi in una sorta di anarchia senza controllori.

(1)  Contributo scolastico: obblighi, trasparenza,  buone pratiche  e opportunità  – Rivista dell’Istruzione n. 3 – 2011 Ed. Maggioli

(2)  La Consulta provinciale dei genitori – Rivista dell’Istruzione n. 6 – 2010 Ed. Maggioli

(3)  Tecnicadellascuola.it Renzi e Giannini: opinioni divergenti sulla scuola?;  Renzi: segnalatemi i problemi della scuola a matteo@governo.it