La controriforma del Titolo quinto?

LA CONTRORIFORMA DEL TITOLO QUINTO?

di Gian Carlo Sacchi

Tra i provvedimenti ad alta velocità del governo Renzi c’è la revisione del titolo quinto della seconda parte della Costituzione, già avvenuta una prima volta nel 2001 e suggellata da un referendum popolare confermativo, ma condotta con estrema lentezza dai governi di tutte le maggioranze politiche che praticamente può dirsi in gran parte inattuata. Una tale situazione di incertezza ha permesso alle burocrazie ministeriali di far finta di nulla, con evidenti proteste delle Regioni, viceversa ad alcune regioni di permettersi fughe in avanti con altrettante proteste statali. Questo da un lato ha intasato di ricorsi la Corte Costituzionale e dall’altro ogni tentativo della Conferenza delle Regioni veniva stoppato dal centralismo burocratico, con la politica che sui problemi della governance ha sempre manifestato estrema debolezza.

E’ andata così un po’ in tutti i settori compreso quello scolastico, il quale non avendo ancora adempiuto al decentramento delle competenze previsto dal decreto Bassanini del 1998, aveva bisogno di una più ampia azione di revisione organizzativa del sistema, cosa che la suddetta Corte ha ricordato in più occasioni, a cui però non è mai stato dato seguito.

Uno per la verità intricato capitolo della nuova legge costituzionale prevedeva le “competenze concorrenti” tra Stato e Regioni , che in diverse parti ha voluto dire conflitti di attribuzione e sovrapposizioni di interventi, mentre nella scuola si è limitata ad un puro esercizio giuridico anche per la carenza di legislazione regionale che non ha occupato, tranne in pochi casi, quello spazio prioritario che il nuovo assetto costituzionale consentiva. Ma prima del passaggio incriminato venivano altri obblighi per lo Stato: le norme generali sull’istruzione (già previste nella Costituzione del 1948 e mai realizzate), cioè provvedimenti quadro, con standard e verifiche, per consentire poi alle regioni di “concorrere” con lo Stato alla realizzazione di obiettivi unitari a livello nazionale. Diversamente, nella manovra legislativa lo Stato ha occupato tutti gli spazi. C’erano poi i “livelli essenziali delle prestazioni” che sono stati visti tra il diritto allo studio e la valutazione del sistema. Che dire ancora dell’autonomia scolastica, che era fatta salva, ma ancora monca dalle predette normative decentralizzatrici mai effettivamente realizzate.

La bozza di riforma Renzi-Boschi abolisce tutto quanto era indicato sotto la voce delle competenze concorrenti e ridistribuisce in modo diverso le materie . Viene da chiedersi se è davvero meglio rispetto a prima, pur dovendo ragionare su qualcosa di scritto e mai compiutamente realizzato e con qualcosa di nuovo e di vecchio diversamente organizzati che rimane sempre a livello di provvedimento generale-costituzionale, ancora tutto da capire nella pratica. E qui occorre confidare nella velocità del nostro premier e nella volontà politica di arrivare finalmente in fondo alla strada.

Potrebbe sembra un po’ bizantino ma la prima novità compare quando si indica che lo Stato ha legislazione esclusiva sulle seguenti materie e funzioni, mantenendo il compito delle nome generali  sull’istruzione, ma introducendo l’ordinamento scolastico tra le competenze esclusive. Qui c’è da porre una prima domanda: il collegamento delle funzioni con l’ordinamento scolastico nelle mani dello Stato potrà consentire, come è stato per la riforma Gelmini, di praticare un riordino senza tenere conto che compito dello Stato stesso è quello delle norme generali sull’istruzione ? Norme generali poi significa solo obiettivi, valutazioni, e fino a che punto l’indicazione di una struttura scolastica unica per tutto il Paese e obbligatoria per tutti gli alunni ?

Ad un primo colpo d’occhio sembrava più aperta la formulazione del 2001; si rischia di tornare indietro quando il cambiamento avvenuto in questi anni, anche per effetto di una maggiore internazionalizzazione, è andato nella direzione dell’ampliamento delle opportunità e della flessibilità dei percorsi formativi, fino a mettere in discussione il valore legale dei titoli di studio; una visione sempre più integrata dell’education, che va dall’educazione dell’infanzia fino alla longlifelearning, dovendo relazionare sistemi di governo oggi molto diversi tra di loro e legati al territorio, cosa che l’inserimento dell’ordinamento nella Costituzione sembra volersene distaccare.

Le questioni locali, nel bene e nel male, legate soprattutto al rapporto nord-sud d’Italia, devono essere sintetizzate non tanto nell’ordinamento quanto nei “livelli essenziali delle prestazioni” (LEP), che devono integrare anche per l’istruzione con quelli della sanità e dei servizi sociali. Su questo si potrebbe lavorare da subito, proprio perché ci sono già esperienze in detti  settori (1).

Per quanto riguarda le competenze delle regioni c’è un nuovo testo, dal quale emergono innanzitutto le competenze sulla pianificazione e l’organizzazione del servizio. Anche qui, come nel precedente, si fa salva l’autonomia scolastica. Nel 2001 tale affermazione veniva a suggellare “costituzionalmente” quanto introdotto nel 1997 con la predetta legge Bassanini e nel 1999 con il regolamento sull’autonomia funzionale delle unità scolastiche. Ora che anche questi sono rimasti in gran parte lettera morta, il ripeterne l’incipit sembra quasi una presa in giro, e proprio a questo proposito  che deve subentrare la volontà politica per arrivare al completamento dell’autonomia delle scuole vista più nell’ottica dell’autonomia dei sistemi di governo locale che del decentramento statale. Ed allora occorre tenere presente gli effetti sul sistema dell’education territoriale conseguenti all’abolizione delle province, alla costituzione delle unioni/fusioni dei comuni e della distribuzione delle deleghe che all’interno degli organi di governo devono  assicurare una coerente visione ed una efficace azione del sistema nel suo complesso.

Rimane un’altra affermazione sibillina che è tempo però di vedere chiarita e attuata con ciò che ne consegue in termini di assetti istituzionali e di innovazione pedagogico-didattica: la questione dell’istruzione e formazione professionale. Le ricerche sugli apprendimenti e sulla dispersione, il rapporto tra competenze generali e tecniche, gli stage e tirocini, l’assolvimento dell’obbligo di istruzione nell’apprendistato, ecc., mettono in evidenza la necessità di una politica che riunisca gli attuali segmenti: statali, regionali, aziendali, ecc., per realizzare un processo formativo ad hoc, in uno dei passaggi più delicati e decisivi per l’orientamento dei giovani in rapporto con la loro motivazione, i progetti di vita e di lavoro.

Dentro l’autonomia scolastica e la rappresentanza delle scuole autonome (statali e paritarie) e per un proficuo dialogo con il sistema delle autonomie locali occorre riprendere in mano la legge di riforma degli organi collegiali, nell’ottica delle predette norme generali e quindi valide sia per il sistema statale che per quello paritario. Non si tratta più soltanto della partecipazione, come previsto dai decreti del 1974, ma dell’autogoverno. In quest’ottica andrà affrontato il problema della valutazione delle scuole stesse e quello delle risorse finanziarie secondo una prospettiva “multilivello”. Una proposta di legge approvata alla Camera c’è già: si può ripartire di lì.

Il rapporto tra Stato, Regioni ed Enti Locali vive attualmente una sorta di confronto/scontro tra poteri che spesso, come si è detto, si intralciano ritardando o addirittura bloccando provvedimenti, non riuscendo a trovare le necessarie intese, cosa che in primis ha riguardato la stessa applicazione del vigente titolo quinto. Questa riforma propone l’attribuzione di dette funzioni alla neonata “assemblea delle autonomie”, che dovrebbe essere in grado di elaborare dal basso le norme e gli indirizzi creando così una maggiore coerenza e capacità risolutiva.

Un passaggio degno di nota è che la funzione legislativa di esclusiva competenza statale può essere delegata alle regioni o ad alcune di esse, con legge nazionale, anche per un tempo limitato.

Un’ultima considerazione, che pur non potendo essere prevista nella bozza di riforma costituzionale,  costituirà l’asse portante dell’organizzazione istituzionale e operativa, riguarda il rapporto tra decentramento e fisco.  I processi di autonomia territoriale vivono sulla connessione  con la base fiscale, che deve dare responsabilità politica a chi viene eletto localmente.

Si dovrebbe andare oltre la logica dei trasferimenti finanziari verso la periferia, ma regioni e i comuni devono esercitare poteri chiari e ben supportati da un prelievo obbligatorio, che insieme alla fiscalità generale contribuisce a finanziare il servizio; ciascuno per la propria parte pur nella gestione di poteri locali integrati.

In sostanza la riforma costituzionale ribadisce molto di ciò che già si sapeva, anche nei poteri da trasferirsi alla nuova Camera; un passo decisivo in avanti sarà fatto se si metterà mano alla governance: questa è la vera riforma che ancora dobbiamo attendere nel sistema dell’education, che forse non costa tanto e potrebbe far risparmiare, altrimenti la spending review anziché tagliare gli sprechi rischia di tagliare i servizi.

(1)   Gian Carlo Sacchi: Livelli essenziali delle prestazioni nel settore dell’istruzione; in Scienze dell’Amministrazione Scolastica,n.1/2013
Forum delle Politiche dell’Istruzione del Partito Democratico: Idee ricostruttive per la scuola 2010-2012

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