Reti di ambito: raccogliamo la sfida

Reti di ambito: raccogliamo la sfida

di Giovanni Roberi

Nel nostro Paese, le reti di scuole sono state codificate per la prima volta con il regolamento dell’autonomia, in attuazione di un ampio disegno di riorganizzazione e semplificazione della PA, facente capo alla legge 59/1997 che, nel delegare l’Esecutivo al trasferimento di parte delle competenze statali a livelli di governo più prossimi al cittadino, si prefiggeva lo scopo di dare risposte maggiormente rispondenti ai bisogni dei diversi territori.

Perché a distanza di 16 anni il legislatore ha sentito il bisogno di intervenire nuovamente sulla materia con la legge 107/20151?

Con l’art. 7 del DPR 275/1999 si volevano raggiungere i seguenti obiettivi:

  1. innescare un meccanismo di cooperazione fra le istituzioni scolastiche che le aiutasse a far fronte alle prospettive che il regolamento apriva loro. Forse non a caso l’articolo delle reti di scuole viene subito dopo la descrizione dell’autonomia didattica, organizzativa e di ricerca-sperimentazione-sviluppo;

  2. contrastare il rischio di autoreferenzialità del sistema educativo che fino a quel momento era stato gestito in modo fortemente centralizzato e che per reazione avrebbe potuto caratterizzarsi in futuro per comportamenti autarchici e di autosufficienza;

  3. raccordare le competenze dei soggetti istituzionali del territorio in modo da potenziare l’efficacia delle loro azioni. Il regolamento auspicava una collaborazione sulla base dei principi di sussidiarietà e di partenariato nella progettazione e realizzazione delle attività e per garantire a tutti i cittadini il diritto allo studio, evitando i rischi della dispersione delle risorse e della frammentazione del sistema formativo;

  4. apertura alle altre agenzie formative del territorio in un’ottica di collaborazione per la formazione a più ampio spettro, in modo da creare sinergie fra competenze professionali dei diversi partner, anche oltre le competenze istituzionali (longlife e longwide, diremmo oggi) e in modo da utilizzare meglio i locali.

Le reti e gli accordi di partnership venivano quindi intesi come due risorse o strumenti (ricordate che allora si parlava diffusamente di “cassetta degli attrezzi”?) che le scuole avrebbero potuto utilizzare liberamente al bisogno, ovvero senza chiedere un’autorizzazione preventiva, come era necessario fare – per quasi tutto – nella gestione centralizzata che aveva preceduto il regolamento dell’autonomia.

In quegli anni, si supponeva che fosse sufficiente mettere a disposizione delle scuole un’ampia gamma di strumenti di tipo organizzativo, ridurre le circolari, eliminare i lacciuoli burocratici, riconoscere la possibilità di autodeterminazione, attribuire ai capi d’istituto lo status di Dirigenti, … affinché le scuole avrebbero – prima o poi – saputo fare buon uso delle nuove opportunità.

Sappiamo che questa consequenzialità non si è verificata per parecchie delle risorse previste dal regolamento. Provo ad indicare schematicamente i motivi principali:

  1. alcune previsioni normative non sono state attuate o sono state attuate con molto ritardo (es. organico dell’autonomia, standard di qualità del servizio, certificazione delle competenze);

  2. gli indirizzi che sono stati inviati dalla politica e dall’amministrazione non sono sempre stati coerenti oppure si è trattato di segnali un po’ troppo deboli;

  3. poche istituzioni scolastiche hanno saputo giocare quel ruolo di protagoniste attive, di promotrici di innovazione e di sperimentatrici che il regolamento prefigurava.

Mi soffermo sull’ultimo punto perché è cruciale. In genere è mancata la lungimiranza ma sono anche mancate la determinazione e la forza, indiretta conseguenza della costituzione di aggregazioni autonome e soprattutto di “concezioni autoreferenziali della propria missione educativa2” che raramente hanno consentito – a partire da una visione condivisa e da alcuni valori comuni – di affrontare in modo sinergico le problematiche, di mettere in comune le risorse disponibili e di superare prospettive autocentrate a favore di approcci “di servizio” o “funzionali” al territorio e alla mission istituzionale, che privilegiassero il perseguimento dell’interesse generale e quindi le risposte da fornire. La sintesi appena fatta descrive un po’ approssimativamente il quadro generale, perché – come argomento più oltre – la situazione non è uguale nei vari territori. In ogni caso, la situazione non stupisce più di tanto, se consideriamo che ci sono istituzioni scolastiche del primo grado caratterizzate da plessi in competizione fra loro e IIS composti da aggregazioni eterogenee che continuano a viversi come entità para-autonome anche a distanza di anni dall’operazione di dimensionamento.

Dal punto di vista interistituzionale, l’elevato numero di istituzioni scolastiche non raccordate fra loro ha determinato, ai vari livelli (locale, regionale, nazionale), un’insufficiente massa critica per l’interlocuzione, sia nei confronti dell’amministrazione sia degli enti del territorio. Anche l’istituzione scolastica che si caratterizza in assoluto per il maggior numero di studenti, nel rapporto con le istituzioni di governo del sistema formativo3, se non si raccorda con le altre scuole e trova dei punti di contatto e non concorda una linea comune, può essere presa in considerazione dagli interlocutori solo come una delle espressioni di quel territorio.

Dal punto di vista gestionale, la conseguenza dell’elevato numero di istituzioni scolastiche non raccordate fra loro incrocia l’efficienza del servizio. Per esempio, ci sono funzioni amministrative che si ripetono uguali o simili in ciascuna delle 8.509 istituzioni scolastiche statali4 Molte di queste sono quelle delegate dall’amministrazione sulla base dell’art. 14 del regolamento dell’autonomia e per le quali finora è spesso mancata la messa a punto di soluzioni più funzionali. Tuttavia, anche le attività di ampliamento dell’offerta formativa, concordate a livello locale potrebbero consentire di perseguire una maggiore efficienza e di coniugarla con l’efficacia della risposta.

A quanto mi risulta, purtroppo non c’è un vero censimento sul numero di reti di scuole. Dai dati del questionario scuola elaborati dall’Invalsi5, sappiamo che in Italia un 12-14% delle istituzioni scolastiche (la varianza si riferisce al I o al II ciclo) non aderisce ad alcuna rete di scuole e una percentuale oscillante fra il 42 e il 34% aderisce al massimo a una o due reti. Non abbiamo dati sulla tipologia di queste reti (di scopo, di rappresentanza, di governance, …) ma l’esperienza diretta ci dice che sono principalmente di scopo e prevalentemente finalizzate a rispondere a bandi o destinate ad iniziative che si esauriscono in tempi brevi. Gli stessi dati Invalsi evidenziano che ci sono grandi differenze nelle varie aree del Paese. Le scuole che non aderiscono ad alcuna rete variano da un minimo del 1-4,5% nel nord-est, ad un massimo del 22-20% al sud.

Al momento dell’avvio dell’autonomia, le scuole, in grande maggioranza, non erano pronte al grande salto culturale che il regolamento rendeva possibile ma ciò che stupisce di più è che anche nei sedici anni successivi non c’è stato quel “recupero” diffuso e omogeneo sul territorio nazionale nell’utilizzo degli strumenti dell’autonomia che era legittimo attendersi.

Ciò vale in particolare per le reti di rappresentanza e di governance di cui le reti di ambito rappresentano la declinazione più recente. Oltre alle motivazioni già accennate, nel caso specifico gioca un ruolo non secondario la mancanza di fiducia reciproca. E’ difficile decidere di delegare la propria rappresentanza affidandosi ad un’altra istituzione scolastica che insiste sullo stesso territorio e che attinge al medesimo bacino di utenza, un bacino – per giunta – che va assottigliandosi a causa del calo demografico. È un problema culturale che sottende un malinteso concetto di autonomia.

Indubbiamente, le reti di rappresentanza, per quanto non escluse, non sono state previste dal regolamento dell’autonomia e in pochi territori hanno trovato terreno fertile per nascere. D’altra parte, nel frattempo, lo Stato ha mantenuto sostanzialmente inalterato il suo apparato burocratico (sostituendo le Sovrintendenze regionali con gli USR e depotenziando progressivamente i presidi provinciali), continuando a governare il sistema e a gestire il servizio, anche in ragione del fatto che il contenzioso con le Regioni impediva l’attuazione del nuovo titolo V della Costituzione6. Tuttavia il sistema di governo, soprattutto a livello territoriale, regge con sempre maggiore difficoltà per il mancato turnover di personale.

Forse queste sono queste le ragioni che hanno indotto il legislatore ad occuparsi nuovamente delle reti con la legge 107/2015, per accelerare un processo ritenuto troppo lento e per passare ad una sistematizzazione.

La prima novità degna di nota è contenuta nei commi che vanno dal 66 al 69 e riguarda la modalità di assegnazione del personale alle scuole, attraverso la costituzione di ambiti territoriali sub-provinciali. L’innovazione è senz’altro significativa in quanto conferma la tendenza al superamento della dimensione provinciale e il cui riferimento più eclatante è rappresentato dalla cosiddetta legge Del Rio “svuota Province”7. Tuttavia le avvisaglie si erano viste ben prima, per esempio con il depotenziamento dei Provveditorati e con la loro trasformazione in CSA, come strutture periferiche degli USR. Lo stesso decreto legislativo 112/19988 prevede che le Regioni possano costituire ambiti territoriali per il miglioramento dell’offerta formativa e anche nel regolamento dell’autonomia l’espressione è utilizzata due volte (sic!): una volta in riferimento al dlgs 1129 e una volta proprio in relazione all’organico10. Se poi estendiamo lo sguardo oltre il settore che ci riguarda, scopriamo che ci sono AT ottimali per il servizio idrico integrato (dal 1994), AT di tipo sociale (dal 2000), di tipo medico, di paesaggio, … . Segno che siamo all’interno di un disegno politico consolidato che aggrega zone omogenee di territorio che stanno fra il livello comunale (o anche sub-comunale nel caso di città densamente popolate) e il livello regionale e che non corrispondono alle province.

Sono però i commi 70-74 della legge 107 che ampliano notevolmente la portata dell’innovazione perché riprendono, aggiornano ed esplicitano meglio funzioni di rete già previste dal regolamento dell’autonomia, con alcune importanti novità:

  1. si stabilisce che gli uffici scolastici regionali “promuovono” le reti fra istituzioni scolastiche del medesimo ambito territoriale. In questo modo si supera il volontarismo che caratterizza l’art. 7 del DPR 275/1999 (riferito principalmente alle reti di scopo) e si passa ad un’azione di sistema che dovrebbe portare alla costituzione di reti di ambito in tutt’Italia e ad omogeneizzare la situazione sul territorio nazionale. Lo stesso verbo utilizzato implica un’azione di incentivazione e di agevolazione11 per generare un effetto che da solo si realizzerebbe con difficoltà o non si realizzerebbe ma che sta nella zona di sviluppo prossimale del sistema: lo testimoniano i territori in cui le reti di rappresentanza o di ambito sono già realtà;

  2. le reti vanno costituite con istituzioni scolastiche del medesimo ambito territoriale (notoriamente le reti di scopo non hanno questo limite);

  3. le reti di ambito riuniscono stabilmente le scuole tutte le scuole statali, mentre le scuole paritarie partecipano quando lo richiedono gli argomenti. Mi pare che si sottintenda anche che le reti siano permanenti. Se infatti le reti di ambito servono a gestire il personale docente e se i criteri vanno concordati sul territorio12, stabilità, omnicomprensività e permanenza della rete diventano condizioni indispensabili: le esigenze delle scuole possono infatti cambiare da un anno all’altro in relazione ai POF e ai piani di miglioramento. D’altra parte, credo che l’omnicomprensività sia da mettere in relazione con l’azione di impulso e di sensibilizzazione che viene richiesta dal legislatore agli uffici scolastici regionali;

  4. il comma 72 elenca alcuni adempimenti amministrativi (tra cui quelli per i quali l’art. 14 del regolamento prevedeva il trasferimento dall’amministrazione alle scuole) per ricordare alle istituzioni scolastiche che “possono” essere svolti in rete;

  5. si fissa una data per la costituzione delle reti (nel frattempo derubricata a ordinatoria da parte della nota MIUR 215113).

Tra gli aspetti rimasti sotto-traccia, vi è il fatto che la generalizzazione delle reti di ambito introduce una modifica alla governance del sistema di istruzione. Di questa innovazione non c’è evidenza nei commi presi in considerazione che non riportano termini quali governance o rappresentanza o relazioni interistituzionali o coordinamento istituzionale o simili. Estendendo la ricerca a tutta la legge, emerge che il termine governance appare una sola volta, riferito al PNSD14. La parola coordinamento appare riferita alle singole istituzioni scolastiche15 Invece nella nota MIUR 2151 i termini governance, rappresentanza e rapporti interistituzionali ricorrono rispettivamente 5, 8 e 1 volta. La nota peraltro è arrivata quasi un anno dopo dall’entrata in vigore della legge 107, segno … che ha avuto bisogno di un certo tempo di riflessione. Pare quindi che si sia colta l’occasione della costituzione degli ambiti territoriali per la gestione del personale docente per sollecitare contestualmente le scuole sulle reti e in particolare su quelle di rappresentanza e di governance. Si è così introdotto un ulteriore e rilevante elemento di novità con forti risvolti interistituzionali che – nonostante la sua portata – viene esplicitato e declinato da una nota dell’amministrazione, come un qualunque atto ordinario e senza una preventiva illustrazione in presenza dello scenario evolutivo.

Guardando al bicchiere mezzo pieno, si può osservare che si tratta di un tentativo di dotare le scuole di quella forma di rappresentatività ufficiale che troppo a lungo è mancata e che ha di fatto impedito loro di interfacciarsi unitariamente sia con l’amministrazione scolastica sia con le istituzioni del territorio e che ha portato a fenomeni di surrogazione da parte di alcune associazioni professionali o di organizzazioni sindacali. Tuttavia, se la rete di ambito non serve solo a gestire il personale e ad agevolare le scuole affinché raggiugano più efficacemente le proprie finalità istituzionali e possano conseguire economie di scala, ma ha anche una connotazione di rappresentanza e di governance, occorre che si definiscano alcuni punti:

  1. ci saranno forme di consultazione sistematiche e di interazione periodiche fra AT e i rispettivi USR e comunque, in vista di importanti scadenze o in previsione di decisioni del Direttore generale USR che abbiano dirette implicazioni sulle scuole?

  2. quale sarà il rapporto fra reti di AT e l’amministrazione? L’amministrazione parteciperà alle riunioni delle reti di AT? Sarà una partecipazione di diritto o su invito? Le reti di AT coesisteranno con gli attuali AT-USR? Ovvero: le reti di AT saranno “creature” delle scuole autonome o espressione dell’amministrazione?16 Almeno nel medio periodo, con il progredire dei pensionamenti, si prevede che il personale degli AT-USR possa lavorare per le reti?

  3. ci saranno forme di raccordo fra i coordinatori delle diverse reti a livello provinciale e regionale?

  4. ci sarà una delega esplicita di rappresentanza da parte delle scuole aderenti alla rete nei confronti del coordinatore della rete, che lo legittimi a rappresentare le posizioni e gli interessi delle scuole della rete e a prendere impegni a nome di tutti? Nei territori in cui la cultura di rete non è diffusa e dove le istituzioni scolastiche non hanno ancora consolidato relazioni fiduciarie esiste il rischio di contenziosi;

  5. le reti di AT e i rispettivi coordinatori saranno riconosciuti come interlocutori istituzionali dalle rispettive Regioni, dagli enti locali e dagli stakeholder in generale? In questo caso, i coordinatori dovranno essere periodicamente auditi in occasione delle consultazioni sui disegni di legge o in relazione alla programmazione delle attività, sulle ipotesi di dimensionamento e di razionalizzazione della rete scolastica, per l’orientamento o per i servizi destinati agli alunni con disabilità, … ;

  6. se siamo di fronte ad un’azione di sistema allora c’è bisogno di un accompagnamento da parte dell’amministrazione. Le scuole che hanno poca esperienza sulle reti hanno necessità di un supporto metodologico (come si coordina un’organizzazione non gerarchica a legami deboli? come si costruisce una cultura di rete? come si consolida la fiducia reciproca? come si gestiscono dinamiche sociali, criticità e conflitti? …) Il tutto va declinato in modo un po’ diverso per dirigenti scolastici, DSGA, docenti, ATA. La rete deve diventare risorsa e patrimonio della comunità scolastica, non essere solo un “luogo” per saltuarie consultazioni fra Dirigenti scolastici.

La legge 107 e la nota MIUR 2151 non esplicitano gli aspetti elencati, eppure si tratta di elementi rilevanti che possono determinare il successo o l’insuccesso dell’innovazione e che andrebbero condivisi fra le scuole e fra l’amministrazione e le scuole o con i coordinatori di rete, appena gli AT saranno costituiti nelle singole regioni. Altrimenti c’è il rischio che tutto si riduca ad un adempimento amministrativo: le scuole produrranno la delibera17, i Dirigenti scolastici firmeranno l’accordo di rete nei tempi definiti dall’amministrazione, ogni tanto i DS si riuniranno in conferenza di servizio e … tutto rimarrà più o meno come prima.

L’esito di questa vicenda dipenderà anche da come le scuole giocheranno la partita.

Dopo molto tempo si presenta un’opportunità troppo ghiotta per lasciarla passare come uno dei tanti adempimenti capitati fra capo e collo18. Ci sono aspetti da chiarire e non tutto ciò che viene proposto è ottimale (ci saranno mai le condizioni ottimali?), ma se è vero che l’attuale situazione non ci soddisfa, mettiamo da parte le questioni pregiudiziali, le perplessità e le lagnanze e proviamo a impegnarci per cambiare le cose raccogliendo la sfida.


1in particolare con i commi 70, 71, 72 e 74 dell’art. 1

2E. Nunziata Il sistema dell’istruzione come rete estesa governata, 2011 http://eugenio.nunziata.it/bibliografia_file/Nunziata_Sistema_istruzione_rete_governata.pdf

3utilizzo qui l’espressione “sistema formativo” contenuta nell’art. 21 comma 1 della legge 59/1997 “L’autonomia delle istituzioni scolastiche e degli istituti educativi si inserisce nel processo di realizzazione della autonomia e della riorganizzazione dell’intero sistema formativo.”

4compresi i CPIA: fonte MIUR Focus “Anticipazione sui principali dati della scuola statale” A.S. 2015/2016, settembre 2015

5Invalsi, Analisi descrittive degli indicatori RAV dal Questionario scuola a.s. 2014/15 http://www.invalsi.it/snv/docs/060616/Descrittive_Iciclo.pdf http://www.invalsi.it/snv/docs/060616/Descrittive_IIciclo.pdf

6legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione

7legge 7 aprile 2014, n. 56 Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni

8si tratta di uno dei decreti legislativi attuativi della legge Bassanini 59/1997: Art. 138 c. 1 “… sono delegate alle Regioni le seguenti funzioni amministrative: … c) la suddivisione, sulla base anche delle proposte degli enti locali interessati, del territorio regionale in ambiti funzionali al miglioramento dell’offerta formativa;

9vedere nota 7

10l’espressione è utilizzata nell’ambito delle competenze escluse per le istituzioni scolastiche (vedere art. 15 c. 1a)

11dal vocabolario Treccani online: far avanzare, far progredire; favorire dando impulso, proporre, dare l’avvio, dare l’inizio, fare gli atti necessari perché qualche cosa abbia inizio

12art. 1 c. 71 L 107/2015 “Gli accordi di rete individuano: a) i criteri e le modalità per l’utilizzo dei docenti nella rete …”

13nota MIUR 7 giugno 2016 prot. n. 2151 Costituzione reti scolastiche di cui all’art. 1 comma 70 e ss. della legge 13 luglio 2015 n. 107

14art. 1 comma 58. “Il Piano nazionale per la scuola digitale persegue i seguenti obiettivi: … c) adozione di strumenti organizzativi e tecnologici per favorire la governance, la trasparenza e la condivisione di dati, nonchè lo scambio di informazioni tra dirigenti, docenti e studenti e tra istituzioni scolastiche ed educative e articolazioni amministrative del MIUR; …”

15art. 2 “Per i fini di cui al comma 1, le istituzioni scolastiche garantiscono … e la loro organizzazione è orientata … al coordinamento con il contesto territoriale. In tale ambito, l’istituzione scolastica effettua la programmazione triennale dell’offerta formativa … e per l’apertura della comunità scolastica al territorio con il pieno coinvolgimento delle istituzioni e delle realtà locali.”

16sulla contrapposizione si può vedere: De Anna F. L’autonomia delle istituzioni scolastiche e l’ornitorinco http://www.scuolaoggi.com/insegnanti/1721-l-autonomia-delle-istituzioni-scolastiche-e-l-ornitorinco

17se si tratta di un’azione di sistema, anch’io concordo con i dubbi di Valentino sulla delibera: Valentino A. Reti di ambito: opportunità o gabbia? http://www.andisblog.it/?p=579

18Stefanel ad esempio invita a guardare il cielo, non il dito: Stefanel S. Reti di Ambito: “ma non vedete nel cielo…” http://www.edscuola.eu/wordpress/?p=78362