Il Dirigente scolastico e i reati penali contro la Pubblica Amministrazione

Il Dirigente scolastico e i reati penali contro la Pubblica Amministrazione

di Pietro Boccia

 

Introduzione

Il diritto penale è un insieme di norme che descrivono i reati, nei quali un cittadino incorre, e le pene consequenziali, che da essi derivano. Esso appartiene al diritto pubblico. La società, attraverso lo Stato, ha, come finalità, di preservarsi. Essa, impedendo, perciò, che i suoi membri si comportino in un certo modo nel compiere dei reati, salvaguarda, minacciando una sanzione afflittiva, i valori che la fondano. Ogni sanzione si distingue per il tipo di comportamento illecito che viene commesso. Un illecito amministrativo è diverso da quello civile e ambedue sono diversi da quello penale. In Italia, il sistema penale si basa su due sanzioni: una consiste nella pena, che tende a punire il fatto illecito compiuto, l’altra a prevenire le condotte illecite del reo. La seconda si fonda quindi sulla pericolosità sociale della personalità del reo.

 

I principi del diritto penale

Il diritto penale si basa su alcuni principi, vale a dire:

  1. il principio di legalità (nullum crimen sine lege), che non solo è sancito dagli artt. 1 (“Nessuno può essere punito per un fatto che non sia espressamente previsto come reato dalla legge, né con pene che non siano da essa stabilite”) e 199 (“nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza che non siano espressamente stabilite dalla legge e fuori dei casi dalla legge stessa preveduti”) del Codice penale, ma anche e soprattutto dall’art. 25, commi 2 e 3 della Costituzione, nel quale si afferma al comma 2 che un cittadino non “può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso” e al comma 3 che un cittadino non “può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge”. La Costituzione è una fonte sovraordinata e, quindi, il principio di legalità non può essere violato da legge ordinaria, pena la sua incostituzionalità. Nel principio di legalità è, poi, insita, l’esigenza di applicare dei “sotto principi”. Il primo è rappresentato dalla riserva di legge della fonte penale; il secondo dall’irretroattività della norma penale; il terzo dalla sufficiente determinatezza e dalla tassativa applicazione della norma penale e l’ultimo dal divieto di analogia in malam partem di norma non eccezionale (art. 14 disp. prel. Codice civile – “Le leggi penali e quelle che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati”–);
  2. il principio di materialità (nullum crimen sine actione), che è sancito dall’art. 25 della Costituzione. Tale principio ritiene che un reato può essere ravvisato soltanto, quando la volontà a commetterlo si manifesta in un comportamento esterno (cogitationis poenam nemo patitur);
  3. il principio di offensività (nullum crimen sine iniuria), sancito nell’art. 49, comma 2 del Codice penale, afferma che la volontà a commettere un reato debba concretarsi in una condotta esterna che leda i beni protetti dalla norma. Si possono avere, a tal proposito, reati monoffensivi (l’offesa per un solo bene giuridico, per esempio, omicidio) e reati plurioffensivi (l’offesa per più beni giuridici, per esempio, rapina);
  4. il principio di precisione, che conferisce al legislatore d’imporre una norma con precisione sia per quanto riguarda il reato sia per quanto concerne le sanzioni penali, in modo da definire l’ambito di discrezionalità dell’autorità giudiziaria e tutelare i diritti di libertà del cittadino. Tale principio si ricollega a quello di legalità sotto la specie di tassatività e determinatezza;
  5. il principio di determinatezza, che impone ai giudici la descrizione di fatti suscettibili di essere verificati ed esaminati nel processo con i criteri messi a disposizione dalla scienza e dall’esperienza;
  6. il principio di soggettività (nullum crimen sine culpa). È un principio che evidenzia il fatto che un comportamento diventa reato, nel momento in cui esso è riferibile alla volontà del soggetto agente. Non è sufficiente un nesso causale, ma è, quindi, necessario un nesso psichico tra il soggetto agente e l’evento criminoso;
  7. il principio di colpevolezza (nullum crimen sine culpa). Questo principio nasce all’interno del principio di soggettività, nel 1988, quando la corte costituzionale, con la sentenza n. 364, sostiene che la colpevolezza è il principio cardine del sistema penale italiano. Il principio di colpevolezza si desume dall’art. 27, comma 1 (“la responsabilità penale è personale”), della Costituzione italiana;
  8. il principio di frammentarietà, che consiste nel fatto che l’applicazione del diritto penale si presenta, per l’autonomia di scelta del legislatore su che cosa debba considerarsi reato, in maniera puntiforme.

 

Gli elementi fondamentali del diritto penale

I pilastri, per il diritto penale, che tende a collegare una sanzione a una condotta, riconosciuta come un episodio legalmente criminoso, sono tre (fatto, personalità e conseguenze):

  1. il fatto è l’elemento di oggettività del diritto penale;
  2. la personalità è un elemento ingegnoso e sottile del diritto penale italiano. Tale elemento, sancito come pilastro cardine della persona, nell’art. 27 della Costituzione, intende stabilire formalmente che un soggetto deve essere considerato imputabile e non colpevole finché non è condannato con sentenza definitiva;
  3. le conseguenze sono rappresentate, dopo la violazione della normativa penale, dalle sanzioni.

L’ordinamento del diritto penale prevede, in Italia, norme che delimitano, a livello spaziale e a livello personale, l’applicazione della legge penale. Esso accoglie, per quanto concerne i limiti spaziali, quattro principi (territorialità, difesa o tutela, universalità e personalità).

Il principio di territorialità stabilisce che la norma penale deve punire il cittadino che commette atti criminosi nel territorio dello Stato di riferimento. Il principio di difesa o tutela considera che la legge penale debba essere applicata a chi commette un reato contro beni o cittadini che appartengono allo Stato di riferimento. Il principio di universalità convalida la certezza che la legge penale si applica a tutti i reati, in ogni luogo e da chiunque commessi. Il principio di personalità assicura che la legge penale viene applicata, a prescindere dal locus commissi delicti, a ogni reato che è commesso da un cittadino dello Stato di riferimento. Per quanto riguarda i limiti personali, la norma penale recepisce che essi si manifestano con il principio di obbligatorietà. Tale principio assoggetta alla legge penale chiunque si trovi sul suolo del territorio italiano. Anzi, in casi specifici, sono sottoposti a essa, anche cittadini e stranieri che, commessi atti criminosi in Italia, si trovano in un paese estero.

 

Il Dirigente scolastico e i reati penali contro la pubblica amministrazione

Il Dirigente scolastico per il diritto italiano è un pubblico ufficiale; egli, pertanto, operando in una scuola pubblica o paritaria, svolge una funzione pubblica, legislativa, giudiziaria o amministrativa. La figura di pubblico ufficiale deve, comunque, essere distinta da quella di soggetto incaricato per svolgere un pubblico servizio. “Agli effetti della legge penale – recita l’art. 357 del Codice penale – sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa. Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi”. È, quindi, pubblico ufficiale, chi concorre a formare la volontà di una pubblica amministrazione ed è munito di un potere: decisionale, di certificazione, di attestazione, di coazione (Cass. pen., sez. VI, 81/148796) e di collaborazione, anche sporadica (Cass. Pen. Sez. VI n. 84/166013).

Il Dirigente scolastico, come pubblico ufficiale, può, nello svolgimento della sua funzione, incorrere nei seguenti reati penali:

peculato e malversazione. Il peculato è normato dall’art. 314 del Codice penale, che recita: “Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che, avendo, per ragione del suo ufficio o servizio, il possesso di denaro o di altra cosa mobile, appartenente alla pubblica amministrazione, se l’appropria, ovvero lo distrae a profitto proprio o di altri, è punito con la reclusione da tre a dieci anni”, con una multa e con l’interdizione perpetua dai pubblici uffici. Nel caso in cui la pena, per circostanze attenuanti, sia inferiore a tre anni, allora l’interdizione diventa temporanea. La malversazione è un reato che viene commesso, ai sensi dell’art. 315 del Codice penale, dal pubblico ufficiale o dall’incaricato di un pubblico servizio, “che si appropria o, comunque, distrae, a profitto proprio o di un terzo, denaro o qualsiasi cosa mobile, non appartenente alla pubblica amministrazione, di cui egli ha il possesso per ragione del suo ufficio o servizio”. La differenza tra il reato di peculato e quello di malversazione è che il denaro o le cose sottratte, nel secondo caso, non appartengono alla pubblica amministrazione;

concussione e corruzione. Il reato di concussione è previsto dall’art. 317 del Codice penale che recita: “Il pubblico ufficiale, che, abusando della sua qualità o delle sue funzioni, costringe o induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità, è punito con la reclusione da quattro a dodici anni” e con una multa. A tale reato è assoggettato soltanto il pubblico ufficiale e non l’incaricato al pubblico servizio. Il reato di corruzione rientra, invece, nella categoria di crimini che si fondano sul “concorso necessario”, vale a dire sulla compartecipazione di più soggetti. Nel 1997, lo studioso Robert Klitgaard nello studio International Cooperation Against Corruption ha sostenuto che “la corruzione è un reato basato sul calcolo, non sulla passione. Le persone tendono a corrompere o a essere corrotte quando i rischi sono bassi, le multe e punizioni minime, e le ricompense grandi”. Egli afferma che la propensione alla corruzione può essere schematizzata in una formula, ovvero C = M + S – R, dove C, la corruzione, è tanto più plausibile quanto più elevata è la somma di M, monopolio, più S, segretezza, meno R, responsabilità civile e penale.

La corruzione è una categoria generale di reati, che viene, nel 2012, dal ministro Severino spacchettata, introducendo l’induzione indebita, e descritta nella Legge n. 190/2012, recante “disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, e “nei seguenti articoli del Codice penale: art. 318 (corruzione per l’esercizio della funzione, reato punibile con la reclusione da uno a cinque anni e con una multa), art. 319 (corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio, reato punibile dai quattro ai otto anni di reclusione), art. 319-ter (corruzione in atti giudiziari, che è una figura criminosa introdotta dall’art. 9 della Legge n. 86/1990 e costituisce una circostanza aggravante della corruzione, disciplinata dall’art. 319), art. 320 (corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio, reato punibile con le stesse pene degli articoli precedenti), art. 321 (pene per il corruttore, reato punibile in base alla prima parte dell’art. 318), art. 322 (istigazione alla corruzione, reato punibile con le pene, previste dagli articoli 318 e 319, ridotte di un terzo);

abuso d’ufficio. L’abuso d’ufficio per un pubblico ufficiale o per l’incaricato di un pubblico servizio, nello svolgimento delle funzioni o di un servizio, è un reato previsto dall’art. 323 del Codice penale; tale articolo recita: “Il pubblico ufficiale, che, abusando dei poteri inerenti alle sue funzioni, commette, per recare ad altri danno o per procurargli un vantaggio, qualsiasi fatto non preveduto come reato da una particolare disposizione di legge, è punito con la reclusione fino a due anni” o con una multa;

rivelazione dei segreti d’ufficio. L’interesse alla segretezza d’ufficio è tutelato dall’art. 326 del Codice penale. “Il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che, violando i doveri inerenti alle funzioni o al servizio, o comunque abusando della sua qualità, rivela notizie d’ufficio, le quali debbano rimanere segrete, o ne agevola in qualsiasi modo la conoscenza” è punibile con una reclusione da sei mesi a tre anni;

omissione, ritardo e rifiuto di atti d’ufficio. L’omissione, il ritardo e il rifiuto di atti d’ufficio sono reati, previsti dall’art. 328 del Codice penale; tale articolo recita: “Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che indebitamente rifiuta, omette e ritarda un atto dell’ufficio o del servizio” è sottoposto a una pena di reclusione fino a un anno e a una multa. L’omissione si produce quando un atto d’ufficio non viene definito entro l’arco di tempo espressamente o implicitamente stabilito per il suo adempimento.

Il ritardo si ha quando l’atto viene, senza un legittimo motivo, espletato dopo il tempo stabilito. Il rifiuto di un atto d’ufficio ricorre quando un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio nega illegittimamente il rilascio di un atto, ufficialmente richiesto da un cittadino.

Il pubblico ufficiale e l’incaricato di un pubblico servizio non sono, tuttavia, punibili di reati contro la pubblica amministrazione, quando, senza alcun nesso e collegamento, operano fuori dall’ambito del loro ufficio e delle loro funzioni.

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