Riforma degli organi collegiali a Bolzano: autonomia statutaria e tutela del fondamentale ruolo delle consulte
di Cinzia Olivieri
Le proposte di riforma da Trento a livello nazionale
Sul finire del 2016 è stata annunziata nella provincia autonoma di Bolzano la possibile riforma degli organi collegiali della scuola, disciplinati storicamente dapprima dalla LP 5 settembre 1975 n. 49, successiva al DPR 416/74, e quindi dalla L.P. 28 ottobre 1995 n. 20, successiva al Dlgs 297/94, che sul piano nazionale ha riordinato in un Testo Unico non solo le norme relative agli organi collegiali ma le disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado.
All’inizio del 2017 si è aperto il confronto sul tema ed ora si è appreso dell’elaborazione di una bozza del disegno di legge provinciale riguardante le Norme per la Partecipazione nelle scuole dell’infanzia e nelle scuole e per il consiglio del sistema educativo di istruzione e formazione provinciale.
Il testo ricalca, con gli opportuni adattamenti, quello che sul piano nazionale si ripropone da quando la famosa proposta di legge Aprea e concorrenti (PDL 953) è stata approvata in testo unificato (DDL S3542) nel corso della XVI^ legislatura. Durante la XVII^ legislatura risulta assegnato alla VII^ Commissione Cultura Senato il DDL S933, di iniziativa dell’On. Giannini, ed alla corrispondente commissione della Camera la PDL A.C. 2259 di iniziativa della On. Centemero.
Anche a Bolzano la riforma appare incentrata sull’autonomia statutaria. Apparentemente in entrambi i casi essa si ispira al modello trentino, ma in realtà vi sono differenze rilevanti.
Occorre premettere che a Trento la LP 5/06 interviene a disciplinare l’intero Sistema educativo di istruzione e formazione erogato (art.8) da: scuole dell’infanzia provinciali ed equiparate; istituzioni scolastiche e formative provinciali; istituzioni scolastiche e formative paritarie. Il Titolo II individua i Soggetti del sistema educativo provinciale ed il Capo I quelli costituenti la Comunità scolastica, tra cui: gli studenti (Art. 9); gli operatori delle istituzioni scolastiche e formative (Art. 10); le famiglie (Art. 11); le Associazioni professionali (Art. 12); infine i soggetti rappresentativi del territorio (Art. 13). Il Capo II è dedicato poi alle Istituzioni scolastiche e formative provinciali, organizzate secondo principi di Autonomia didattica, organizzativa, di ricerca, sperimentazione e sviluppo (Art. 15) e nella Sezione III sono appunto individuati i suoi Organi, normati dagli artt. 21 e seguenti.
La LP Trento 5/06 dedica l’art. 17 allo Statuto delle istituzioni scolastiche e formative, documento fondamentale che stabilisce, nel rispetto della legge: a) i principi e i criteri di organizzazione dell’istituzione scolastica e formativa; b) i contenuti vincolanti e le modalità di approvazione del progetto d’istituto (ovvero PTOF); c) le funzioni, la composizione e le modalità di nomina degli organi collegiali dell’istituzione, nel rispetto di quanto previsto da questa legge e in coerenza con le norme generali dell’istruzione; d) i contenuti e le modalità di approvazione del regolamento interno che, in attuazione dello statuto, definisce, tra l’altro, gli aspetti organizzativi attinenti il funzionamento dell’istituzione e dei relativi organi, nonché del regolamento che definisce i doveri degli studenti e i comportamenti che configurano mancanze disciplinari; e) le modalità di formazione e di approvazione del bilancio e del conto consuntivo; f) la partecipazione degli studenti e dei genitori alle attività della classe e dell’istituzione, garantendo il diritto di riunione e di assemblea e favorendo le attività delle associazioni di studenti e di genitori, anche attraverso la messa a disposizione di spazi adeguati; g) la partecipazione dell’istituzione e della comunità scolastica a progetti o iniziative d’integrazione, collaborazione e scambio con altri soggetti in ambito nazionale, europeo e internazionale; h) le modalità, definite su eventuale proposta e previo parere della consulta dei genitori, del collegio dei docenti e della consulta degli studenti, con le quali le istituzioni instaurano con altri soggetti pubblici o privati operanti sul territorio forme di cooperazione e collaborazione rivolte alla migliore definizione dei contenuti e degli indirizzi da esprimere nel progetto d’istituto.
Tale Statuto (comma 2) è adottato (e modificato) dal consiglio dell’istituzione scolastica e formativa a maggioranza dei due terzi, inviato quindi alla Provincia ed è approvato definitivamente salvo che entro quarantacinque giorni questa non lo rinvii per motivi di legittimità all’istituzione per il conseguente adeguamenti, ovvero esprima osservazioni in relazione alla sua conformità agli atti provinciali di programmazione e d’indirizzo.
Tuttavia, come previsto (comma 3), a garanzia di uniformità e per l’opportuno supporto, la Provincia ha elaborato (Del. n. 1075 del 25/05/2007) uno schema tipo di statuto a disposizione delle istituzioni scolastiche e formative.
Sul piano nazionale, premesso che la L 107/15, stralciata la riforma degli organi collegiali, aveva peraltro previsto (comma 180 e 181) la delega al Governo, entro 18 mesi (termine decorso), per il riordino delle disposizioni normative in materia di sistema nazionale di istruzione e formazione attraverso la redazione di un nuovo testo unico, esaminando la più recente proposta di legge n. 2259, intitolata Norme per il governo delle istituzioni scolastiche, non vi è una specifica norma dedicata allo Statuto ma all’art. 1 comma 4 si limita a prevedere che “Gli statuti e i regolamenti delle istituzioni scolastiche disciplinano l’istituzione, la composizione e il funzionamento degli organi interni, nonché le forme e le modalità di partecipazione della comunità scolastica”.
L’uso del verbo “istituire” desta qualche perplessità. Dal momento che i nuovi organi collegiali dovrebbero essere di fatto istituiti dalla legge ed eletti/nominati dalle istituzioni, affidarne la costituzione agli statuti sembra renderla potenziale ed incerta. La restante disciplina relativa allo Statuto è desunta dal contesto dei successivi articoli.
Così (Art. 3) sappiamo che il Consiglio dell’istituzione scolastica, con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti, redige, approva e modifica lo statuto, che comprende anche le modalità di elezione, sostituzione e designazione dei propri membri.
Non solo non è previsto uno Statuto tipo ma esso (comma 4) non è soggetto ad approvazione o a convalida da parte di nessuna autorità esterna. Quindi nessun controllo né garanzia di uniformità. Fermi i criteri previsti normativamente, ogni scuola resta libera di organizzarsi a suo modo. Nel rispetto dell’autonomia organizzativa vi sono però prerogative partecipative che dovrebbero essere assicurate a tutti in egual modo.
Lo statuto disciplina la composizione del consiglio dell’istituzione scolastica, per il quale la legge (Art. 4) prevede un numero di membri compreso fra sette e undici, secondo i seguenti criteri: 1) DS e DSGA sono membri di diritto senza diritto di voto; 2) la rappresentanza dei genitori e dei docenti è paritetica; 3) nelle scuole secondarie di secondo grado è assicurata la rappresentanza degli studenti; 4) possono esservi non più di due membri esterni.
Ad esso è rimessa altresì l’attività del consiglio dei docenti e delle sue articolazioni (art. 6), anche a livello di classe (senza menzionare espressamente un consiglio di classe), individuando le modalità della partecipazione degli alunni e dei genitori alla definizione degli obiettivi didattici di ogni singola classe o di gruppi di alunni (comma 6). Dunque la già debole figura del rappresentante di classe diventa del tutto residuale e non vi è cenno dei comitati genitori.
La proposta riforma di Bolzano
Analogamente la bozza di disegno di legge di Bolzano prevede che lo Statuto disciplini “l‘istituzione, la composizione e il funzionamento degli organi del circolo di scuola dell’infanzia o della scuola, nonché le forme e le modalità di partecipazione della comunità della scuola dell’infanzia o scolastica” (Art. 3).
Il consiglio della direzione di circolo o di istituto (art. 6) ovvero il consiglio di istituto (art. 12) – la cui composizione è fissata dallo Statuto, nel rispetto dei seguenti criteri: a) la direttrice o il direttore del circolo della scuola dell’infanzia ovvero il/la dirigente della scuola è membro di diritto; b) i genitori eletti e il personale docente eletto ovvero o genitori ed i docenti nelle scuole del primo ciclo di istruzione sono rappresentati in modo paritetico mentre nelle scuole del secondo ciclo di istruzione e formazione la rappresentanza eletta dai genitori e dalle alunne e dagli alunni è paritetica a quella eletta dal personale docente; c) la segretaria o il segretario del circolo di scuola dell’infanzia ovvero della scuola è membro di diritto; d) può essere integrato da ulteriori componenti che non hanno diritto di voto – redige, approva e modifica lo statuto, comprese le modalità di elezione nonché la sostituzione dei propri componenti, con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti.
Per quanto riguarda il previsto consiglio di classe (art. 15) “Per ulteriori attività non oggetto di valutazione delle alunne o degli alunni lo statuto definisce la composizione del consiglio di classe e il diritto di voto dei componenti” (comma 4).
L’analogia è palese. Anche in tal caso non è contemplata alcuna verifica preventiva o successiva degli Statuti né uno statuto tipo, né si fa menzione dei comitati genitori/studenti e la figura del rappresentante di classe è potenziale e/o comunque totalmente svilita.
Senza entrare nel merito in questa sede di competenze specifiche degli organi, occorre però evidenziare che mentre la PDL C.2259 lascia la presidenza del consiglio ad un genitore, a Bolzano è previsto semplicemente sia presieduto da un componente, eletto nel suo seno.
La peculiarità del sistema partecipativo di Bolzano
Se sul piano nazionale il ruolo del rappresentante ha sempre stentato a definirsi mentre il comitato genitori resta una figura potenziale e la sua disciplina è ridotta al solo comma 2 dell’art. 15 del Dlgs 297/94, tanto che di solito finisce per trasformarsi in associazione, per Bolzano una siffatta riforma finirebbe per cancellare invece un sistema partecipativo organico e completo.
Infatti la LP 20/95 istituisce i seguenti organi collegiali:
a) il consiglio di classe;
b) il collegio dei docenti;
c) il comitato per la valutazione del servizio dei docenti;
d) il consiglio di circolo o di istituto;
e) il comitato dei genitori;
f) il comitato degli studenti, limitatamente alle scuole secondarie di secondo grado.
Il CAPO III è dedicato alle Assemblee degli studenti e dei genitori ed il CAPO V ai Comitati (ovvero Consulte) provinciali degli studenti e dei genitori.
Nel sistema nazionale, gli organi collegiali restano sostanzialmente scollegati, salvo la “possibilità” di costituire un comitato per collegare i rappresentanti di classe.
Il Dlgs 297/94 non ha previsto le consulte ma nel 1996 il DPR 567/96 ha istituito le sole consulte provinciali degli studenti, successivamente organizzate anche a livello nazionale, creando quindi un sistema partecipativo parallelo e disomogeneo, immutato a seguito del DPR 301/05.
La L.P. 20/95 invece mette al centro la figura del rappresentante. Ed invero i rappresentati eletti a livello di classe costituiscono il comitato genitori (art. 10) a cui partecipano anche i rappresentanti in consiglio di istituto e nella consulta provinciale. Il comitato poi non solo elegge nel suo seno il presidente ed il rappresentante nel comitato (consulta) provinciale dei genitori e concorre nell’organizzazione dell’elezione dei rappresentanti dei genitori nel consiglio di circolo o di istituto ma altresì formula proposte e pareri in merito alla programmazione ed all’organizzazione dell’attività della scuola, poi sottoposti all’organo competente, nonché in merito alla collaborazione scuola-genitori e all’aggiornamento dei genitori ed ha la facoltà di esprimersi in merito a tutte le questioni iscritte all’ordine del giorno delle sedute del consiglio di circolo o di istituto. Elabora inoltre il proprio programma di lavoro relativo ai contatti tra scuola e famiglia e all’aggiornamento dei genitori e sottopone le relative proposte al consiglio di circolo o di istituto, che delibera in merito e provvede al finanziamento.
Inoltre (art. 6) i presidenti dei comitati dei genitori e degli studenti ed i rappresentanti della scuola nelle consulte dei genitori e degli studenti partecipano a titolo consultivo alle sedute del consiglio di circolo o d’istituto e il Presidente del consiglio di circolo o di istituto, il presidente del comitato dei genitori e degli studenti possono essere invitati a partecipare alle sedute del collegio dei docenti, senza diritto di voto (art. 4).
Nulla di questo resterebbe con la riforma.
Le consulte provinciali degli studenti e dei genitori poi, che fungevano da raccordo tra la scuola (ed il sistema partecipativo a livello di istituto) ed il consiglio scolastico provinciale della LP 24/1996, sono considerate ora dall’art. 19 della bozza di disegno di legge solo quale espressione della rappresentanza di genitori e studenti nell’ambito del consiglio scolastico provinciale con il compito di “inoltrare alle assessore e agli assessori provinciali all’istruzione e formazione proposte ritenute utili per migliorare i vari aspetti riguardanti la scuola”.
Tanto non può che essere interpretato nel senso di un sostanziale svilimento della partecipazione.
L’auspicio è che resti aperto un dialogo costruttivo affinché, attraverso emendamenti del testo, si ripensi il sistema partecipativo secondo tali indicazioni rafforzando la rappresentanza, giacché dal dialogo delle componenti la scuola non può che trarne giovamento.
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