IL NUOVO TESTO UNICO DEL PUBBLICO IMPIEGO E LA SUA INCIDENZA SULLE RELAZIONI SINDACALI NELLA SCUOLA (*)
di Francesco G. NUZZACI
I. Sono in vigore dal 22 giugno 2017 i decreti legislativi nn. 74 e 75 del 25 maggio 2017, licenziati in attuazione dell’articolo 16 della legge delega n. 124 del 7 agosto 2015, per la “semplificazione della disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” e dei “connessi profili di organizzazione amministrativa”, secondo i principi e i criteri direttivi elencati nel successivo articolo 17.
Con mirati interventi di ortopedia legislativa e, in qualche caso, di più organica novellazione, essi hanno ampiamente rivisitato sia il cosiddetto Testo unico del pubblico impiego, di cui al D. Lgs. 165/01 e s.m.i., che il D. Lgs. 150/09 (“Riforma Brunetta”) nella parte non inglobata nel primo: a partire dal sistema delle relazioni sindacali, con particolare attenzione a quelle incardinate a livello di istituzione scolastica.
L’analisi è necessariamente condotta secondo le coordinate giuridiche imposte dalle norme di diritto positivo, ancorché incroci l’Intesa stipulata il 30 novembre 2016 tra i titolari del Ministero per la semplificazione e la funzione pubblica e i vertici confederali di CGIL-CISL-UIL, cui è seguito l’Accordo di settore con il MIUR del 29 dicembre 2016: con i conclamati intenti delle sigle sindacali, di puntare, con l’una, alla sostanziale “delegificazione” del pubblico impiego e ripristino della signoria del contratto; con l’altro per mandare in soffitta gli elementi più innovativi della legge 107/15, quali la titolarità sugli ambiti territoriali, la cosiddetta chiamata dei docenti per competenza, la regolazione “ex lege” del “bonus” premiale e – sullo sfondo – la decisa compressione dei poteri disciplinari del dirigente scolastico.
II. In via preliminare e generale, è incontrovertibile che la nuova versione del Testo unico, in luogo di ribaltare il sistema delle fonti per affidare al contratto la disciplina di “tutti gli aspetti organizzativi connessi ai diritti e alle garanzie dei lavoratori”, tiene fermo l’assetto normativo ridisegnato dal D. Lgs. 150/09, seguito dal D. Lgs. 141/11 di interpretazione autentica, rispetto alle cosiddette prima (D. Lgs. 29/93) e seconda (D. Lgs. 165/01) privatizzazione del pubblico impiego.
E’ ben vero che i contratti o accordi collettivi nazionali possono ora “liberamente” – nel senso che non deve essere più la legge a concederlo in modo esplicito – derogare a disposizioni di legge (non qualificate imperative), regolamento o statuto che disciplinino rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche o a categorie di essi (con apposita modifica dell’art. 2 del D. Lgs. 165/01). Ma tale cedevolezza è possibile solo “nelle materie affidate alla contrattazione collettiva, ai sensi del primo comma dell’articolo 40″, oltre che “nel rispetto dei principi stabiliti dal Decreto”.
E l’articolo 40 ha una valenza, può dirsi, essenzialmente “sottrattiva”, confermando alla fonte pubblicistica tutti gli atti di macro organizzazione e ai dirigenti, in via esclusiva, gli atti di organizzazione degli uffici e, nel rispetto del principio delle pari opportunità, le misure inerenti alla gestione del rapporto di lavoro, con le capacità e i poteri del privato datore di lavoro.
Sugli uni – gli atti di organizzazione degli uffici – e sulle altre – le misure inerenti alla gestione del rapporto di lavoro – vi è il solo generale obbligo di informativa ai sindacati, ovvero di corrispondere alle “ulteriori forme di partecipazione” se previste dai contratti.
E, tra le “ulteriori forme di partecipazione” figura l’ “esame congiunto”, di cui a breve si dirà.
La sola significativa modifica che subisce la norma base – il citato art. 40 del D. Lgs. 165/01 – concerne le modalità di determinazione della quota prevalente del salario accessorio, con l’eliminazione delle griglie prescritte dall’art. 19 del D. Lgs. 150/09 (in fatto rimaste virtuali, sia per la permanenza della moratoria contrattuale, sia per le difficoltà tecniche di applicare un rigido dispositivo uguale per tutte le diversificate amministrazioni pubbliche), che ne escludevano l’accessibilità al 25% del personale, dirigenti inclusi, per definizione “immeritevole.”
Si riconsegna pertanto qui al contratto una più libera, ma comunque “effettiva diversificazione dei trattamenti economici”, correlati non più alla sola “performance” individuale, ma anche a quella dell’intera struttura organizzativa.
Permane solo “consentita”, sempre “nei limiti previsti dalle norme di legge”, la regolazione contrattuale delle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni per la corresponsione del trattamento accessorio, alla mobilità: che così può integrare-precisare-dettagliare il contenuto della legge o, in senso lato, della fonte pubblicistica, purché non ne alteri la “ratio” o, addirittura, non si proponga “un’interpretazione alternativa”, come proveremo a chiarire in prosieguo.
E sempre dalla contrattazione permangono “escluse”, oltre alle materie attinenti all’organizzazione degli uffici (previsione già presente nella legge 421/92, della c.d. prima privatizzazione del pubblico impiego), quelle della partecipazione sindacale, del conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali, quelle concernenti le prerogative dirigenziali, di cui agli artt. 5, comma 2, 16 e 17 del Decreto: unitamente – per evidenti ragioni di ordine sistematico – alla norma speciale costituita dal successivo articolo 25, a sua volta richiamato dalla legge 107/15, che lo rinforza con altri espliciti “poteri” conferiti al dirigente per “la piena attuazione dell’autonomia scolastica” (comma 78): in particolare il potere di “definizione degli indirizzi per le attività della scuola e delle scelte di gestione e di amministrazione per il PTOF”, poi elaborato dal Collegio dei docenti ed approvato dal Consiglio d’istituto (comma 4).
Parimenti, resta ferma la prerogativa dirigenziale di ricorrere all’emanazione dell’atto unilaterale provvisorio nelle materie oggetto di contrattazione (cioè di necessario accordo tra le parti, che così gli danno forza di legge: art. 1372, c.c.) qualora non si raggiunga l’accordo, e sino a quando non si raggiunga, per la stipulazione di un contratto collettivo integrativo, dovendosi solo allegare una puntuale motivazione circa “il pregiudizio alla funzionalità dell’azione amministrativa”, poi sottoposto al vaglio dell’apposito Osservatorio paritetico da istituire presso l’ARAN. Non è stata dunque soddisfatta la pretesa dei sindacati di porre un limite alla sua durata massima, che di per sé ne avrebbe vanificato la funzione.
In fatto, però, nel mentre sembrerebbe sbarrata la porta alle pretese dei sindacati di rimettere al contratto la regolazione di “tutti gli aspetti organizzativi connessi ai diritti e alle garanzie dei lavoratori”, il Legislatore ha allargato le finestre già aperte dall’articolo 2, comma 17 della legge 135/15 sulla “Spending review” (di conversione del decreto-legge 95/15), che opportunamente aveva corretto la disfunzionale rigidità della c.d. “Riforma Brunetta”, per contro accentuando la flessibilità del sistema delle relazioni sindacali tramite l’istituto del citato “esame congiunto”, sia pure limitato ai “rapporti di lavoro” ed ora esteso all’ “organizzazione degli uffici”.
In pratica ciò significa che il Sindacato può legittimamente interloquire su tutte le materie oggetto di contrattazione sino ad arrivare alla sottoscrizione di un’Intesa.
Certamente, per l’Amministrazione non sussiste l’obbligo giuridico di corrispondere alla richiesta. E in caso di sua positiva determinazione può poi concludere l’esame congiunto con la mera “verbalizzazione delle rispettive posizioni”. Ma se si raggiunge un’intesa le parti dovranno eseguirla secondo i principi, dotati di valenza normativa, della correttezza e della buona fede.
III. Trascorrendosi dalle notazioni di carattere generale alle relazioni sindacali d’Istituto, le nuove disposizioni normative non modificano pertanto la distribuzione delle materie – oggetto di informazione preventiva, di contrattazione, di informazione successiva – figuranti nell’attuale art. 6 del CCNL del 29 novembre 2009, come già reinterpretato alla luce dei menzionati decreti legislativi 150/09 e 141/11, con il conforto di una oramai consolidata giurisprudenza, e alla cui stregua andranno altresì analizzati i nuovi istituti della legge 107/15.
Però, sia su quelle originariamente oggetto d’informazione che su quelle “decontrattualizzate”, è ora azionabile – secondo i principi – l’esame congiunto, con le formalità ridotte all’essenziale; suscettibile di sfociare – ma non necessariamente – in un’ “intesa”, che le parti – lo si ricorda – dovranno eseguire secondo i principi di correttezza e buona fede.
IV. Occorre ora domandarsi se rispettano le regole e i criteri dei quali si è accennato, unitamente ai principi di correttezza e di buona fede, i recenti accordi sottoscritti tra il Miur e quattro dei cinque sindacati rappresentativi nel comparto Scuola-Università-Ricerca su due degli istituti più “sensibili” della plurimenzionata legge 107: la titolarità dei docenti incardinata negli ambiti territoriali e la loro chiamata per competenze da parte delle istituzioni scolastiche; con il preannuncio di replica sul “bonus” premiale e – ma la cosa è decisamente più complicata – sui poteri disciplinari del dirigente scolastico.
E, non meno, occorrerà considerare il loro riverbero sui tavoli negoziali delle istituzioni scolastiche.
IV.1. Si ricorderà che con il titolo anodino di “Accordo politico sulla mobilità dei docenti” è stata ripristinata – e si è regolarmente conclusa – la mobilità “selvaggia”, anche per i nuovi assunti, sia su ambito che su singole istituzioni scolastiche, svincolati dal loro obbligo di permanenza triennale nella sede già assegnata. Si è così aggirato il divieto del comma 73 della legge 107, al di cui inequivoco tenore “dall’anno scolastico 2016-2017 la mobilità territoriale e professionale del personale docente opera tra gli ambiti territoriali”.
Può anche comprendersi, stimandola pure ragionevole o sensata, la giustificazione “politica”, di sua “validità esclusiva per il solo anno scolastico 2017-2018” – ma lo sarà davvero “per il solo anno scolastico 2017-2018? –, presumibilmente per sanarsi in qualche modo i guasti provocati lo scorso anno dall’ ”algoritmo” e per consentire alla tecnostruttura del MIUR di rendersi più efficiente. Sta però di fatto che qui la contrattazione collettiva, più che essere andata oltre “i limiti previsti dalle norme di legge”, ha sortito un effetto abrogativo della legge, senza essersi realizzata la condizione minima per potervi, sia pure in via eccezionale, derogare: di “essere tutti felici”. Perché è dubbio che lo siano i destinatari del servizio, pregiudicati nel loro diritto alla continuità didattica.
IV.2. Parrebbe invece in sofferenza il “separato accordo” parallelo a quello sulla mobilità, concernente la definizione dei criteri di individuazione dei docenti per competenze (c.d. chiamata diretta) “in un quadro di requisiti stabiliti a livello nazionale che valorizzino il Collegio dei docenti e le sue articolazioni, assicurando imparzialità e trasparenza”.
A distanza di tre mesi né il MEF né la Funzione Pubblica hanno reso la prescritta loro ratifica, ma l’Amministrazione è stata solerte nel fornire alle scuole le indicazioni per la sua anticipata applicazione.
Si consideri che i commi 79-82 della legge 107, per la copertura dei posti dell’istituzione scolastica, attribuiscono al suo dirigente il potere di proporre gli incarichi ai docenti di ruolo assegnati all’ambito territoriale di riferimento, in coerenza con il PTOF e valutando gli allegati “curricula”, esperienze e competenze professionali, eventualmente integrabili con un colloquio.
La trasparenza e la pubblicità dei criteri adottati, degli incarichi conferiti e dei “curricula” dei docenti sono assicurate attraverso la pubblicazione nel sito internet dell’istituzione scolastica.
L’incarico ha durata triennale ed è rinnovato se coerente con il PTOF.
Ora, “l’ipotesi di accordo” detta e restringe il novero dei requisiti professionali e dei titoli culturali sui quali – o parte dei quali – operare il vaglio per l’individuazione dei docenti e in più impone un’idonea motivazione delle scelte poi effettuate.
Attribuisce al Collegio dei docenti – che, è bene evidenziarlo, ha già elaborato il PTOF come necessario, e coerente, presupposto della chiamata per competenze – la facoltà di una formale deliberazione, obbligatoria ma non vincolante.
Rende residuale ed eventuale il ricorso a parametri automatici: essenzialmente il punteggio utilizzato/utilizzabile per la mobilità allargata, anche se lo suggerisce.
Conferma infine la possibilità per il dirigente scolastico, e/o adesso pure del Collegio dei docenti, di rimettere l’intera partita al direttore generale dell’USR, che procederebbe con il seguente ordine di priorità: docenti già di ruolo provenienti dalle operazioni di mobilità; docenti immessi nei ruoli da graduatorie di merito concorsuali; docenti immessi nei ruoli dalle graduatorie ad esaurimento.
Orbene, questo secondo accordo – a differenza del primo, che lo sembra invece palesemente – non può, a nostro avviso, dirsi “contra legem”, esso piuttosto assicurando un’opportuna integrazione della norma primaria: imperativa sì, ma, nel caso di specie, non autoconsistente.
Esso rende esplicitamente compartecipi gli OO.CC., e qui il Collegio dei docenti in particolare e senza intestargli la volizione finale e/o attribuirgli un diritto di veto, in ordine ai quali la legge 107 ripetutamente impone al dirigente scolastico di rispettarne le competenze e comunque di valorizzarli. E corrisponde allo spirito e a puntuali norme della trasparenza e dell’anticorruzione, allineandosi al contenuto della delibera dell’ANAC, n. 430 del 13.04.16, che per il contrasto di possibili fattori corruttivi suggeriva la consultazione degli organi collegiali, la pubblicazione sul sito della scuola dei “criteri oggettivi” nell’individuazione dei nominativi dei docenti, la determina dirigenziale motivata nell’assegnazione dell’incarico.
Sicché, ad una disamina “frigido pacatoque animo” dell’accordo stipulato, non può sostenersi che risulta alterata la “ratio” della legge o che è stata posta in essere una sua interpretazione abrogatrice.
Pertanto non vi è ragione di considerarlo “tam quam non esset”, per attenersi scrupolosamente al solo testo della legge ed instaurando una gratuita prova di forza nei confronti della propria Amministrazione. Sarebbe, quanto meno, un atteggiamento non collaborativo e di sicuro provocherebbe nell’istituzione scolastica un conflitto, “politicamente” perdente, con i sindacati e la RSU.
IV.3. Un’ “ipotesi di accordo” appare, per contro, problematica in tema di attribuzione del “bonus” premiale: quanto meno se la si volesse intendere come vincolo contrattuale, dato che l’istituto – benché importi l’(eventuale) erogazione di un “salario accessorio” – è organicamente disciplinato da norme imperative (commi 126-129 della legge 107), con un procedimento complesso che investe soggetti pubblicistici collegiali (Consiglio d’istituto, Collegio dei docenti) e individuali: dunque, tecnicamente, non nella libera disponibilità del dirigente scolastico.
Se pure, a livello di informativa, potrebbe esserci un momento di confronto con la parte “rappresentativa dei lavoratori” (sindacati provinciali delle sigle sottoscrittrici del CCNL e RSU d’Istituto), non si comprenderebbe la fase temporale in cui collocarlo né come si potrebbe dar seguito a quanto eventualmente convenuto.
IV.4. Da ultimo, il riformulato art. 55-bis del Testo unico non sembra lasciar margine alcuno per stemperare in via pattizia il potere disciplinare del dirigente scolastico.
Se il comma 1 è recessivo nel ridurre la competenza del “responsabile della struttura” – sia egli un dirigente o un funzionario – “in cui il dipendente presta servizio alla sola sanzione del rimprovero verbale”, con “l’applicazione della disciplina stabilita dal contratto collettivo”, il comma 9-quater, derogatorio, dispone che “per il personale docente e ATA presso le istituzioni scolastiche ed educative statali, il procedimento per le infrazioni per le quali è prevista l’irrogazione di sanzioni fino alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per dieci giorni è di competenza del responsabile della struttura in possesso della qualifica dirigenziale”. E il procedimento “si svolge secondo le disposizioni del presente articolo”: che è espressamente qualificato norma imperativa.
La chiarezza della lettera, che immette nell’ordinamento giuridico una “tipica ed autonoma” sanzione – per l’appunto, la sospensione dal servizio e della retribuzione sino a dieci giorni anche per il personale docente – risolve in radice quello stravagante filone giurisprudenziale che, alimentatosi di una serie di pronunce in fotocopia, ha ritenuto preclusa al dirigente scolastico la comminazione di sanzioni che andassero oltre la censura, attese la tipicità e la tassatività delle fattispecie disciplinari riferibili ai docenti, contenute negli artt. 492-508 del D. Lgs. 297/94; che, dopo la censura, contemplano la (ritenuta) non scindibile sospensione dall’insegnamento o dall’ufficio fino a un mese, che pertanto – secondo la poc’anzi riferita giurisprudenza – sarebbe interamente attratta alla competenza del dirigente dell’ufficio scolastico regionale (art. 503, decr. ult. cit.).
Il prossimo contratto dovrà dunque limitarsi ad armonizzare anche per i docenti la materia disciplinare, uniformandola ai comuni canoni “privatistici”, dettagliando, in un apposito allegato codice disciplinare, le singole fattispecie e correlandole alle sanzioni irrogabili, tra un minimo e un massimo che consideri le circostanze oggettive e il profilo soggettivo del dipendente inciso, fatte salve le fattispecie, con relative sanzioni, già compiutamente definite “ex lege”.
(*) Si offre qui al lettore che possa avere un immediato intereresse una sintesi del più ampio articolo in pubblicazione nel numero di settembre 2017 della rivista “Scienza dell’amministrazione scolastica”, Euroedizioni, Torino
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