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Sentenza TAR Lombardia 20 marzo 2018, n. 1494

N.01494/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00922/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 922 del 2017, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-in qualità di esercente la potestà genitoriale sulla minore -OMISSIS-, e -OMISSIS-in qualità di esercente la potestà genitoriale sulla minore -OMISSIS-, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Paolo Maria Zappa, con domicilio eletto presso il suo studio in Cernusco Sul Naviglio, Via Uboldo, n. 14;

contro

MINISTERO DELL’ISTRUZIONE DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliato presso gli Uffici di quest’ultima in Milano, Via Freguglia, n. 1;
ISTITUTO COMPRENSIVO VIA SAN FRANCESCO 5- 20061 Carugate, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

per l’annullamento

della sanzione disciplinare comminata dall’Istituto Comprensivo Via S. Francesco 5, con sede in Carugate, Via S. Francesco 5, a -OMISSIS- in data 13 febbraio 2017 Prot. N° 759/fp, conosciuto in data 14 febbraio 2017 in sede di consegna ai genitori ricorrenti delle valutazioni scolastiche del primo quadrimestre, provvedimento emesso dall’Equipe pedagogica in persona del Coordinatore -OMISSIS-e dal Dirigente Scolastico Dott.ssa -OMISSIS-, nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali, e dei seguenti ulteriori atti:

b) del verbale relativo al Consiglio di Classe della III A dell’Istituto Comprensivo Via S. Francesco 5, con sede in Carugate, Via S. Francesco 5 tenutosi in data 8 febbraio 2017, relativamente alla votazione di comportamento attribuita a -OMISSIS- dall’Istituto Comprensivo Via S. Francesco, n. 5, con sede in Carguata, Via S. Francesco 5 in data 08.02.2017;

c) della decisione assunta dall’ Organo di Garanzia dell’Istituto Comprensivo Via s. Francesco 5, con sede in Carugate, Via S. Francesco 5, Prot.1433, in data 10 marzo 2017 e comunicata alla scrivente difesa mezzo pec in data 11 marzo 2017.

d) di ogni altro eventuale atto e/o provvedimento, anche non conosciuto, preparatorio, presupposto, connesso e conseguenziale, comunque lesivo della posizione della figlia dei ricorrenti.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2018 il dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

I sigg.ri -OMISSIS-e -OMISSIS-sono genitori della minore -OMISSIS- la quale, nell’anno scolastico 2016-2017, ha frequentato il terzo anno della scuola secondaria di primo grado dell’istituto comprensivo di Carugate; Via S. Francesco, n. 5.

Con il ricorso in esame tali soggetti impugnano principalmente il provvedimento datato 13 febbraio 2017 con il quale è stata irrogata alla studentessa la sanzione disciplinare del richiamo scritto in ragione del contestato avvenuto utilizzo di telefono cellulare in assenza di autorizzazione del docente. Viene inoltre impugnato il verbale del Consiglio di Classe tenutosi in data 8 febbraio 2017, nella parte in cui risulta la decisione di assegnare all’alunna un voto in condotta pari a sette.

Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca.

La Sezione, con ordinanza n. 654 del 24 maggio 2017, ha accolto l’istanza cautelare.

Tenutasi la pubblica udienza in data 20 marzo 2018, la causa è stata trattenuta in decisione.

Ritiene il Collegio che il ricorso – nella parte in cui si rivolge avverso il richiamo scritto – sia fondato essendo meritevoli le censure, aventi carattere assorbente, con le quali si evidenzia che la sanzione avversata sarebbe stata applicata in assenza di contraddittorio ed in difetto di istruttoria, non avendo l’Amministrazione adeguatamente accertato se la condotta sanzionata sia effettivamente ascrivibile alla ricorrente.

Al riguardo va innanzitutto chiarito che, ai sensi del regolamento disciplina approvato con delibera del Consiglio di Istituto n. 148 del 2015, l’ammonizione scritta costituisce una vera e propria sanzione disciplinare applicabile agli studenti che abbiano utilizzato telefoni cellulari, registratori e riproduttori audio-video o attrezzature informatiche in assenza di autorizzazione del docente. Si deve pertanto ritenere che il richiamo scritto rivolto all’alunna ricorrente – con cui viene appunto stigmatizzato l’utilizzo senza autorizzazione di un telefono cellulare al fine di effettuare la registrazione di un breve filmato – costituisca una vera e propria misura sanzionatoria.

Ciò premesso, si deve ora osservare che l’art. 4, terzo comma, del d.P.R. 24 giugno 1998, n. 249 (Regolamento recante lo statuto delle studentesse e degli studenti della scuola secondaria) stabilisce espressamente che <<Nessuno può essere sottoposto a sanzioni disciplinari senza essere stato prima invitato ad esporre le proprie ragioni>>.

Una norma analoga è poi contenuta nel richiamato regolamento di disciplina approvato dall’Amministrazione scolastica resistente, laddove vengono individuate specifiche garanzie procedurali volte ad assicurare il rispetto del principio del contraddittorio.

Nel caso di specie l’Amministrazione non ha rispettato tale principio non avendo inviato all’interessata alcuna contestazione degli addebiti e non avendo, a maggior ragione, provveduto ad acquisire, nel corso del procedimento, le ragioni dell’incolpata.

A contrario non può valere la memoria del docente depositata sub doc. 3 dall’Amministrazione resistente, e ciò in quanto tale memoria è stata redatta dopo la chiusura del procedimento sanzionatorio ed in quanto da essa si evince che l’alunna è stata sentita dal docente stesso in maniera del tutto informale al di fuori del procedimento stesso.

Va poi osservato, da un punto di vista sostanziale, che la sanzione è stata applicata in quanto l’alunna è risultata essere protagonista di un breve filmato, poi postato sui social network. Come osservato in sede cautelare, l’Amministrazione ha però omesso di accertare se la ricorrente fosse consenziente all’effettuazione delle riprese ed alla successiva pubblicazione del video. Elementi questi che avrebbero dovuto e potuto essere accertati acquisendo innanzitutto, in sede procedimentale, una ricostruzione dei fatti dalla diretta interessata.

E’ pertanto opinione del Collegio che l’omessa attivazione delle garanzia partecipative non sia risolta in una violazione meramente formale, ma abbia anche determinato una insufficiente ricostruzione fattuale della vicenda, ciò che costituisce una ulteriore causa di illegittimità del provvedimento sanzionatorio avversato.

Ne consegue che, come anticipato, le censure in esame devono essere accolte.

Per quanto concerne il voto in condotta, ritiene il Collegio che sia fondata la censura con cui si deduce la violazione dell’art. 3, comma 2, del d.m. n. 5 del 2009.

Stabilisce tale disposizione che la valutazione del comportamento dello studente <<…in sede di scrutinio intermedio o finale non può riferirsi ad un singolo episodio, ma deve scaturire da un giudizio complessivo di maturazione e di crescita civile e culturale…>>.

Ciò premesso si deve osservare che – nel caso di specie – non risulta che all’alunna siano stati contestati addebiti ulteriori rispetto a quello di cui si è discusso in questa sede. Si è visto peraltro che l’accertamento della condotta che ha giustificato l’emissione della misura sanzionatoria è stata effettuato in assenza del necessario contraddittorio, con risultati non sufficientemente sicuri.

Si deve pertanto ritenere che anche la valutazione della condotta sia affetta da illegittimità in quanto basata – a quanto risulta e in mancanza di ulteriori specificazioni da parte dell’Amministrazione intimata – su un unico episodio peraltro neppure adeguatamente ricostruito.

Va per queste ragioni ribadita la fondatezza della censura.

In conclusione, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, va disposto l’annullamento degli atti impugnati.

La particolarità della vicenda fattuale induce il Collegio a disporre la compensazione delle spese di giudizio, salvo il rimborso del contributo unificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Spese compensate, salvo l’obbligo per la parte soccombente di rimborsare ai ricorrenti il contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1,2 e 5 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, manda alla Segreteria di procedere, in caso di riproduzione in qualsiasi forma, per finalità di informazione giuridica su riviste giuridiche, supporti elettronici o mediante reti di comunicazione elettronica, all’oscuramento delle generalità del minore, dei soggetti esercenti la potestà genitoriale o la tutela e di ogni altro dato idoneo ad identificare il medesimo interessato riportato sulla sentenza o provvedimento.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere, Estensore

Valentina Santina Mameli, Primo Referendario

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Stefano Celeste Cozzi Ugo Di Benedetto
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO

 

Sentenza Corte Costituzionale 7 marzo 2018, n. 71

Sentenza 71/2018 (ECLI:IT:COST:2018:71)

Giudizio GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Presidente: LATTANZI – Redattore SCIARRA

Udienza Pubblica del 07/03/2018    Decisione  del 07/03/2018

Deposito del 05/04/2018   Pubblicazione in G. U.

Norme impugnate: Art. 1, c. 85° e 627° della legge 11/12/2016, n. 232.

Massime:

Atti decisi: ric. 19/2017

SENTENZA N. 71

ANNO 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Giorgio LATTANZI; Giudici : Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 85 e 627, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), promosso dalla Regione Veneto, con ricorso notificato il 16 febbraio 2017, depositato in cancelleria il 23 febbraio 2017 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2017.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 7 marzo 2018 il Giudice relatore Silvana Sciarra;

uditi gli avvocati Luca Antonini e Andrea Manzi per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso notificato il 16 febbraio 2017 e depositato il successivo 23 febbraio (reg. ric. n. 19 del 2017), la Regione Veneto ha impugnato numerose disposizioni della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019) e, tra queste, i commi 85 e 627 dell’art. 1.

1.1.– Il comma 85 dell’art. 1 è impugnato «per violazione dell’art. 117, III comma, della Costituzione, nonché degli artt. 5 e 120 della Costituzione per violazione del principio di leale collaborazione».

Esso stabilisce che «L’INAIL, nell’ambito degli investimenti immobiliari previsti dal piano di impiego dei fondi disponibili di cui all’articolo 65 della legge 30 aprile 1969, n. 153, destina 100 milioni di euro per la realizzazione di nuove strutture scolastiche. Le regioni dichiarano la propria disponibilità ad aderire all’operazione per la costruzione di nuove strutture scolastiche, facendosi carico del canone di locazione, comunicandola formalmente alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Struttura di missione per il coordinamento e impulso nell’attuazione di interventi di riqualificazione dell’edilizia scolastica, entro il termine perentorio del 20 gennaio 2017, secondo modalità individuate e pubblicate nel sito internet istituzionale della medesima Struttura. Successivamente alla ricezione delle dichiarazioni di disponibilità delle regioni, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca e con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono individuate le regioni ammesse alla ripartizione, sono assegnate le risorse disponibili e sono stabiliti i criteri di selezione dei progetti».

Ad avviso della Regione ricorrente, tale disposizione deve essere ricondotta alla materia «edilizia scolastica», che si collocherebbe «all’incrocio» di più ambiti di competenza – relativi, in particolare, al governo del territorio, all’energia e alla protezione civile – tutti compresi nella potestà legislativa concorrente di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. (è citata, in tale senso, la sentenza della Corte costituzionale n. 62 del 2013).

Ciò premesso, la Regione Veneto deduce che il comma impugnato, da un lato, destina risorse in un ambito materiale riconducibile a tale potestà legislativa regionale, dall’altro, non prevede alcuna forma di concertazione con le Regioni, in particolare, ai fini dell’adozione dei criteri di selezione dei progetti ammessi alla ripartizione.

La Regione ricorrente cita la sentenza della Corte costituzionale n. 284 del 2016, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’«analoga fattispecie» dell’art. 1, comma 153, della legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), «nella parte in cui non prevede che […] sia adottato sentita la Conferenza Stato Regioni» il decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca che provvede alla ripartizione tra le Regioni delle risorse per la costruzione di scuole innovative, costituite da una quota parte di quelle destinate dall’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) – nell’ambito degli investimenti immobiliari previsti dal piano d’impiego dei fondi disponibili di cui all’art. 65 della legge 30 aprile 1969, n. 153 (Revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in materia di sicurezza sociale) – a un piano di interventi di messa in sicurezza e di costruzione di edifici scolastici, ai sensi dell’art. 18, comma 8, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98.

Ad avviso della ricorrente, la disposizione impugnata, invece, non prevede alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni. Da ciò la violazione «dell’art. 117, III comma e del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.».

1.2.– Il comma 627 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016 è impugnato «per violazione degli artt. 117, III comma e 119 della Costituzione, nonché degli artt. 5 e 120 della Costituzione per violazione del principio di leale collaborazione».

Esso stabilisce che «Nello stato di previsione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo è istituito il Fondo nazionale per la rievocazione storica, finalizzato alla promozione di eventi, feste e attività nonché alla valorizzazione dei beni culturali attraverso la rievocazione storica, con una dotazione di 2 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017, 2018 e 2019. L’accesso alle risorse del Fondo è consentito in via diretta alle regioni, ai comuni, alle istituzioni culturali e alle associazioni di rievocazione storica riconosciute attraverso l’iscrizione ad appositi albi tenuti presso i comuni o già operanti da almeno dieci anni, in base a criteri determinati con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge».

Ad avviso della Regione ricorrente, tale disposizione, da un lato, istituisce un fondo statale a destinazione vincolata in un ambito materiale riconducibile alle materie valorizzazione dei beni culturali e promozione e organizzazione di attività culturali, rientranti nella potestà legislativa concorrente delle Regioni; dall’altro, non prevede alcuna forma di concertazione con le Regioni ai fini dell’adozione del decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo di determinazione dei criteri di accesso alle risorse del fondo.

Tanto premesso, la Regione Veneto ritiene che, «nella misura in cui non è prevista, al riguardo, l’intesa con le Regioni», sarebbero violati l’art. 119 Cost. e il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., atteso che la giurisprudenza della Corte costituzionale sarebbe «costante nel ritenere che solo la previsione di un’intesa nell’ambito della Conferenza unificata varrebbe a rendere costituzionalmente legittimo, in virtù del processo di concertazione e condivisione, un fondo a destinazione vincolata» (sono citate le sentenze n. 273 del 2013, n. 79 del 2011, n. 16 del 2010, n. 201 del 2007, n. 219 e n. 50 del 2005).

L’assenza, ai fini dell’adozione del menzionato decreto ministeriale, «di qualsivoglia forma di leale collaborazione» renderebbe dunque evidente la violazione «degli artt. 117, III comma e 119 Cost. e del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.».

2.– Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate non fondate.

2.1.– Circa le ragioni di tale richiesta, la parte resistente nulla specificamente deduce a proposito della questione avente a oggetto il comma 85 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016.

2.2.– Quanto all’infondatezza della questione avente a oggetto il comma 627 dello stesso art. 1, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che l’istituzione e la gestione del Fondo nazionale per la rievocazione storica sarebbero state previste con la stessa «logica» posta a fondamento del Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile di cui al comma 615 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016 (a proposito del quale lo stesso Presidente del Consiglio dei ministri aveva dedotto che le «previsioni relative al Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile […] integrano misure speciali di competenza statale considerato che il legislatore statale ha costantemente garantito il proprio contributo al finanziamento del trasporto pubblico locale, essendo imprescindibile la finalità di assicurare livelli di omogeneità nella fruizione del servizio sull’intero territorio nazionale, anche mediante l’istituzione di fondi a destinazione vincolata (cfr. sentenza n. 273 del 2013)»).

2.3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri afferma conclusivamente che le «suesposte considerazioni valgono ad escludere la fondatezza anche degli altri motivi di ricorso».

3.– In prossimità dell’udienza pubblica la Regione Veneto ha depositato una memoria con la quale ribadisce e precisa i motivi dell’illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate già illustrati nel ricorso.

3.1. – Quanto all’illegittimità del comma 85 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, la Regione Veneto puntualizza che essa deriva dal fatto che tale disposizione «non prevede alcuna forma di concertazione con le Regioni […], non essendo in alcun modo sufficiente la previsione […] che [le stesse] dichiarino la propria disponibilità ad aderire all’operazione per la costruzione di strutture scolastiche, facendosi carico del canone di locazione». Le Regioni, infatti, «risultano […] estromesse dalle […] fasi successive del procedimento inerenti […]: i) alla individuazione delle Regioni ammesse alla ripartizione, ii) all’assegnazione delle risorse disponibili e iii) alla fissazione dei criteri di selezione dei progetti»; fasi per le quali non è prevista «alcuna forma di coinvolgimento della Conferenza Stato Regioni».

3.2. – Quanto all’illegittimità del comma 627 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, la Regione ricorrente precisa che «le censure dedotte nel ricorso non contestano la legittimità in sé del fondo a destinazione vincolata, quanto invece il mancato coinvolgimento delle Regioni in relazione ai criteri di accesso al Fondo […]», la cui determinazione è demandata a un decreto ministeriale «in assenza della previsione di una Intesa».

4. – In prossimità dell’udienza pubblica anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria in cui ribadisce l’infondatezza delle questioni promosse.

4.1. – Quanto a quella avente a oggetto il comma 85 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, la parte resistente, dopo avere ricordato l’intervenuta adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 ottobre 2017, recante «Attuazione dell’articolo 1, comma 85, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (legge di bilancio 2017) relativo alla realizzazione di nuove strutture scolastiche nell’ambito degli investimenti immobiliari dell’INAIL», evidenzia che, diversamente dall’art. 1, comma 153, della legge n. 107 del 2015 – dichiarato incostituzionale con la sentenza n. 284 del 2016 – l’impugnato comma 85 prevede una «preliminare adesione» delle Regioni che dichiarino la propria disponibilità ad aderire all’operazione, «presupponendo, quindi, un preventivo coinvolgimento delle medesime»; con la conseguenza che il successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri «si limita […] a recepire e ratificare tali adesioni stabilendo il riparto delle risorse e i criteri di ammissione dei progetti sulla base di principi oggettivi e uniformi su tutto il territorio nazionale». Da ciò l’esclusione della violazione del principio di leale collaborazione.

4.2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri nulla deduce invece con riguardo alla questione avente a oggetto il comma 627 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016.

Considerato in diritto

1.– Con ricorso notificato il 16 febbraio 2017 e depositato il successivo 23 febbraio, la Regione Veneto ha impugnato numerosi commi dell’art. 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019).

Delle questioni promosse, vengono qui in esame, per l’analogia delle censure prospettate, quelle che hanno a oggetto i commi 85 e 627. La decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione Veneto avverso ulteriori commi dello stesso art. 1 resta, pertanto, riservata a separate pronunce.

2.– Le disposizioni impugnate prevedono l’erogazione di risorse finanziarie in ambiti materiali che la ricorrente reputa di competenza legislativa regionale.

Ai fini dello scrutinio delle questioni promosse, è opportuno illustrare immediatamente il contenuto di tali disposizioni.

2.1.– Il comma 85 dispone la destinazione, da parte dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), nell’ambito degli investimenti immobiliari di tale ente previsti dal piano di impiego dei fondi disponibili di cui all’art. 65 della legge 30 aprile 1969, n. 153 (Revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in materia di sicurezza sociale), di 100 milioni di euro per la realizzazione di nuove strutture scolastiche (primo periodo). Il comma citato prevede altresì che le Regioni dichiarino la propria disponibilità ad aderire all’operazione – con assunzione a proprio carico del canone di locazione dei nuovi edifici scolastici – comunicandola alla Struttura di missione per il coordinamento e impulso nell’attuazione di interventi di riqualificazione dell’edilizia scolastica, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, entro il termine perentorio del 20 gennaio 2017 e secondo le modalità individuate e pubblicate nel sito internet di tale Struttura (secondo periodo). Lo stesso comma 85 stabilisce infine che, successivamente alla ricezione delle dichiarazioni di disponibilità delle Regioni, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca e con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono: individuate le Regioni ammesse alla ripartizione; assegnate le risorse disponibili; stabiliti i criteri di selezione dei progetti di nuovi edifici scolastici (terzo periodo).

Come ricordato dalla parte resistente nella propria memoria, in attuazione di quest’ultima prescrizione è stato adottato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 ottobre 2017, recante «Attuazione dell’articolo 1, comma 85, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (legge di bilancio 2017) relativo alla realizzazione di nuove strutture scolastiche nell’ambito degli investimenti immobiliari dell’INAIL».

2.2.– Il comma 627 prevede l’istituzione, nello stato di previsione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, del Fondo nazionale per la rievocazione storica, con una dotazione di 2 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017, 2018 e 2019 e con le finalità della: promozione di eventi, feste e attività; valorizzazione dei beni culturali attraverso la rievocazione storica (primo periodo). Lo stesso comma, inoltre: individua i soggetti, pubblici e privati, ammessi ad accedere, in via diretta, alle risorse del Fondo (Regioni, comuni e istituzioni culturali e associazioni di rievocazione storica riconosciute attraverso l’iscrizione in appositi albi tenuti presso i comuni o operative nel settore da almeno dieci anni); demanda a un decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, da emanare entro trenta giorni dall’entrata in vigore della legge, la determinazione dei criteri di accesso alle risorse del Fondo (secondo periodo).

In attuazione di quest’ultima prescrizione, è stato adottato il decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo 25 settembre 2017, n. 418 (Criteri di accesso al Fondo nazionale per la rievocazione storica).

2.3.– Dal contenuto dei commi impugnati risulta quindi che essi prevedono finanziamenti – nel primo caso, con fondi disponibili dell’INAIL, nel secondo con le risorse del fondo statale a ciò istituito – con puntuali vincoli di destinazione: nell’un caso per la costruzione di nuove strutture scolastiche (comma 85), nell’altro per la realizzazione di iniziative di rievocazione storica (comma 627).

3.– La Regione ricorrente, invocando gli artt. 117, terzo comma, e 5 e 120 della Costituzione, nonché, limitatamente al comma 627, l’art. 119 Cost., non contesta la legittimazione dello Stato a disporre i menzionati finanziamenti vincolati in materie che reputa di competenza legislativa regionale (in particolare, concorrente), ma il mancato coinvolgimento delle Regioni nelle decisioni relative alla gestione degli stessi. In particolare, essa contesta la mancata previsione, in violazione del principio di leale collaborazione, di forme di partecipazione regionale ai procedimenti di adozione dei decreti cui le norme impugnate fanno rinvio ai fini della determinazione dei criteri e delle modalità di ripartizione delle risorse finanziarie.

A tale proposito, prima di analizzare le specifiche censure prospettate dalla Regione Veneto, va ricordato che questa Corte ha più volte affermato la necessità di applicare il principio di leale collaborazione nei casi in cui lo Stato preveda un finanziamento, con vincolo di destinazione, che incide su materie di competenza regionale (residuale o concorrente). In particolare essa ha ribadito che, in tali casi, devono essere predisposti strumenti di coinvolgimento delle Regioni, nella forma dell’intesa o del parere, quanto alle decisioni relative ai criteri e alle modalità del riparto (o della riduzione) del trasferimento destinato a enti territoriali o, anche, direttamente a soggetti privati.

Ciò è avvenuto, principalmente, in due ipotesi.

Anzitutto, nei casi in cui la disciplina legislativa del finanziamento «si trovi all’incrocio di materie attribuite dalla Costituzione alla potestà legislativa statale e regionale, senza che sia individuabile un ambito materiale che possa considerarsi nettamente prevalente sugli altri» (sentenza n. 50 del 2008, punto 7.1. del Considerato in diritto). In tali casi di intreccio (o, se si preferisce, di interferenza o di concorso o di concorrenza) di competenze legislative, che non sia possibile comporre mediante l’applicazione del principio di prevalenza, deve trovare applicazione il principio di leale collaborazione, il quale impone che la legge statale, a salvaguardia delle competenze regionali, preveda adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni nella fase di attuazione della normativa, in particolare, di determinazione dei criteri e delle modalità di riparto (o di riduzione) delle risorse (ex plurimis, sentenze n. 27 del 2010, n. 168 del 2008, n. 50 del 2008, n. 133 del 2006, n. 51 del 2005).

La necessità di strumenti di coinvolgimento delle Regioni è stata affermata da questa Corte, in secondo luogo, nei casi in cui la disciplina del finanziamento trovi giustificazione nella cosiddetta attrazione in sussidiarietà della stessa allo Stato, ai sensi dell’art. 118, primo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 61 del 2018, n. 79 del 2011, n. 285 e n. 242 del 2005).

4.– Venendo alle specifiche censure prospettate dalla ricorrente, deve essere anzitutto esaminata quella che ha a oggetto il comma 85. Secondo la Regione Veneto, tale disposizione violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., nonché gli artt. 5 e 120 Cost., in relazione al principio di leale collaborazione, perché, nel destinare risorse finanziarie nell’ambito materiale dell’edilizia scolastica – che inciderebbe su una pluralità di materie di legislazione concorrente, quali il governo del territorio, l’energia e la protezione civile – essa non prevede alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni nell’adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri con il quale sono individuate le Regioni ammesse alla ripartizione, assegnate le risorse disponibili e stabiliti i criteri di selezione dei progetti di nuovi edifici scolastici.

La questione è fondata.

Questa Corte ha già avuto occasione di chiarire che nella disciplina dell’edilizia scolastica «si intersecano più materie, quali il “governo del territorio”, “l’energia” e la “protezione civile”, tutte rientranti nella competenza concorrente Stato-Regioni di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.» (sentenze n. 284 del 2016 e n. 62 del 2013, rispettivamente, punto 11.2. e punto 5.1. del Considerato in diritto).

Il finanziamento previsto dal comma impugnato interviene, dunque, in ambiti materiali di competenza regionale (concorrente). Ne consegue la necessità, alla luce del ricordato costante orientamento di questa Corte, che, a salvaguardia delle competenze costituzionali delle Regioni, queste siano coinvolte nel procedimento di adozione del decreto cui il comma impugnato fa rinvio per la ripartizione, su base regionale, delle risorse disponibili e per la definizione dei criteri di selezione dei progetti di nuove strutture scolastiche.

La necessità della partecipazione regionale a tali decisioni non può essere esclusa sulla base dell’argomento, prospettato nella memoria illustrativa del Presidente del Consiglio dei ministri, che il comma impugnato prevede una «preliminare adesione» delle Regioni che dichiarino la propria disponibilità ad aderire all’operazione, «presupponendo, quindi, un preventivo coinvolgimento delle medesime»; sicché il successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri «si limita […] a recepire e ratificare tali adesioni stabilendo il riparto delle risorse e i criteri di ammissione dei progetti sulla base di principi oggettivi e uniformi su tutto il territorio nazionale». La previsione di una dichiarazione di disponibilità ad aderire all’operazione non può, infatti, ovviare alla totale estromissione delle Regioni dalla decisiva fase successiva, demandata al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di assegnazione delle risorse e di fissazione dei criteri di selezione dei progetti. Né può ritenersi che venga meno l’esigenza della partecipazione regionale a tale fase, per il sol fatto che l’assegnazione delle risorse e i criteri di selezione dei progetti verrebbero stabiliti «sulla base di principi oggettivi e uniformi su tutto il territorio nazionale». È proprio con riguardo alla fissazione di tali principi che sorge la necessità, a garanzia delle competenze regionali, di fare applicazione del canone della leale collaborazione.

Quanto alla forma di collaborazione costituzionalmente richiesta nella specie, il fatto che il finanziamento disposto dal comma 85 interessi esclusivamente materie di competenza regionale concorrente, senza che venga in rilievo alcuna delle materie di legislazione esclusiva dello Stato tassativamente elencate dal secondo comma dell’art. 117 Cost., impone di assicurare il più ampio coinvolgimento delle Regioni nel menzionato processo decisionale; coinvolgimento da realizzare mediante lo strumento dell’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.

Tale forma di coinvolgimento regionale risulta, del resto, tanto più necessaria, se si tiene conto che il comma 85 demanda al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previsto dal suo terzo periodo non soltanto la ripartizione delle risorse disponibili tra le Regioni ammesse alla stessa, ma anche l’adozione dei «criteri di selezione dei progetti». Ciò comporta un’ulteriore significativa incidenza sulle competenze regionali in materia di programmazione dell’edilizia scolastica.

Il comma 85 impugnato deve, pertanto, essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri con il quale sono individuate le Regioni ammesse alla ripartizione, sono assegnate le risorse disponibili e sono stabiliti i criteri di selezione dei progetti sia adottato d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni. La particolare rilevanza sociale del servizio scolastico e, più specificamente, della realizzazione di nuove scuole che rispondano ai requisiti della sicurezza strutturale e antisismica, e l’inerenza dello stesso a diritti fondamentali dei suoi destinatari, impongono, peraltro, che sia garantita continuità nell’erogazione delle risorse finanziarie e che restino, di conseguenza, «salvi gli eventuali procedimenti di spesa in corso, anche se non esauriti» (sentenze n. 50 del 2008, n. 423 del 2004 e n. 370 del 2003, rispettivamente, punto 6., punto 8.2. e punto 7. del Considerato in diritto; nello stesso senso, sentenza n. 50 del 2008, punto 9. del Considerato in diritto).

5.– Passando alla censura concernente il comma 627, secondo la Regione Veneto tale disposizione violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., nonché gli artt. 5 e 120 Cost., in relazione al principio di leale collaborazione, perché, nell’istituire un fondo statale a destinazione vincolata nelle materie di legislazione concorrente della valorizzazione dei beni culturali e della promozione e organizzazione di attività culturali, non prevede alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni nell’adozione del decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo con il quale sono determinati i criteri di accesso al fondo.

Anche tale questione è fondata.

Il Fondo nazionale per la rievocazione storica, istituito dal comma impugnato, è finalizzato – come già si è evidenziato – alla promozione di eventi, feste e attività nonché alla valorizzazione dei beni culturali attraverso la rievocazione storica.

Gli interventi finanziati dal Fondo per la realizzazione di tali finalità attengono, dunque, alla rievocazione storica, cioè al richiamo alla memoria, alla riproposizione delle vicende e dei contesti del passato allo scopo di conservare, promuovere e valorizzare la memoria storica, quale componente del patrimonio culturale immateriale.

Il finanziamento stabilito dal comma 627 – cui possono accedere, come pure si è detto, sia enti territoriali (Regioni e Comuni) sia soggetti privati (istituzioni culturali e associazioni) – riguarda perciò la promozione di eventi, feste e attività e la valorizzazione dei beni culturali attraverso la rievocazione storica, materie queste che rientrano nella legislazione concorrente, ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost.

Ciò chiarito, la necessità dell’applicazione del principio di leale collaborazione nel procedimento di adozione del decreto con il quale il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo determina i criteri di accesso al Fondo per la rievocazione storica discende, in modo inequivocabile, dalla ricordata giurisprudenza di questa Corte sull’operatività di tale principio nei casi in cui lo Stato preveda un finanziamento che incide su materie di competenza regionale residuale o concorrente (nella sentenza n. 285 del 2005, in particolare, si è affermata la necessità del coinvolgimento delle Regioni nell’esercizio dei «poteri di tipo normativo o programmatorio» – che le disposizioni impugnate allocavano esclusivamente a livello centrale – previsti nell’ambito del finanziamento dell’attività culturale cinematografica).

Quanto alla forma di collaborazione richiesta, nella disciplina del Fondo nazionale per la rievocazione storica, lo Stato è coinvolto, ma non in relazione alle materie di legislazione esclusiva elencate dal secondo comma dell’art. 117 Cost. Ciò impone di assicurare, anche in questo caso, il più ampio coinvolgimento delle Regioni nel processo decisionale di determinazione dei criteri di accesso alle risorse del Fondo, attraverso la concertazione paritaria tra l’organo statale (il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo) e la Conferenza Stato-Regioni (sentenza n. 285 del 2005).

Il comma 627 impugnato deve, pertanto, essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo con il quale sono determinati i criteri di accesso al Fondo per la rievocazione storica sia adottato d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 85, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), nella parte in cui non prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri con il quale sono individuate le Regioni ammesse alla ripartizione, sono assegnate le risorse disponibili e sono stabiliti i criteri di selezione dei progetti sia adottato d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano;

2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 627, della legge n. 232 del 2016, nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo con il quale sono determinati i criteri di accesso al Fondo per la rievocazione storica sia adottato d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2018.

F.to:

Giorgio LATTANZI, Presidente

Silvana SCIARRA, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 aprile 2018.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Sentenza Corte Cassazione 8 gennaio 2018, n.190

CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez.6^
Sentenza 8 gennaio 2018 (Ud. 14/11/2017), n.190

Sicurezza edifici scolastici

Sentenza Consiglio di Stato 27 marzo 2017, n. 1388

N. 01388/2017REG.PROV.COLL.
N. 01748/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1748 del 2016, proposto da: Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca, Istituto comprensivo N. 20 di Bologna, in persona del legale rappresentante p.t.,, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro XXXXX, rappresentati e difesi dagli avvocati Franco Bambini, Maria Virgilio e Nazzarena Zorzella, con domicilio eletto presso lo studio Patrizio Ivo D’Andrea in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, 9; XXXXX, non costituiti in giudizio;
Comitato Bolognese Scuola e Costituzione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Nazzarena Zorzella, Maria Virgilio, Franco Bambini, con domicilio eletto presso lo studio Patrizio Ivo D’Andrea in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, 9;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna, sezione I n. 166/2016, resa tra le parti, che ha accolto il ricorso n. 155/2015 per l’annullamento: della deliberazione n. 50/2015 in data 9 febbraio 2015, con cui il Consiglio di istituto dell’Istituto comprensivo n. 20 di Bologna ha disposto di concedere l’apertura dei locali scolastici di tutti e tre i plessi dell’I.C. 20 per le benedizioni pasquali richieste dai parroci del territorio, con le modalità ivi indicate: (la benedizione pasquale dovrà avvenire in orario extra scolastico; – gli alunni dovranno essere accompagnati dai familiari, o comunque da un adulto che se ne assume l’onere della sorveglianza); nonché per l’annullamento della deliberazione n. 52/2015 in data 12 marzo 2015 (e relativo verbale) con cui il Consiglio di Istituto dell’Istituto comprensivo n. 20 di Bologna ha disposto di <<aprire i locali scolastici nelle date proposte (…)>>; della determinazione prot. n. 0001754 A/35 in data 11 marzo 2015 con cui il Dirigente scolastico ha disposto la <<concessione di un locale scolastico, ai parroci che ne hanno fatto specifica richiesta, Parrocchia SS. Trinità, S. Giuliano e S. Maria della Misericordia, per l’espletamento di attività di benedizione pasquale senza fini di lucro nelle giornate riportate in apposita convenzione nonché di tre convenzioni sottoscritte in data 13 marzo 2015 con i tre parroci richiedenti (impugnate con <<motivi aggiunti>> depositati il 19 maggio 2015).

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di XXXXX e del Comitato Bolognese Scuola e Costituzione;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2016 il Cons. Andrea Pannone e uditi per le parti gli avvocati Paolo Grasso dell’Avvocatura Generale dello Stato e Maria Virgilio;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
In primo grado era stata impugnata la deliberazione n. 50/2015 in data 9 febbraio 2015, con cui il Consiglio d’Istituto dell’Istituto comprensivo n. 20 di Bologna aveva concesso l’apertura dei suoi locali scolastici perché si svolgessero le benedizioni pasquali richieste dai parroci del territorio, raccomandando che queste fossero effettuate in orario extra-scolastico e che gli alunni venissero accompagnati dai familiari, o comunque da un adulto col compito di sorvegliarli.
I ricorrenti, “docenti e genitori dell’Istituto comprensivo n. 20, nonché … soggetti giuridici che per finalità statutaria hanno a cuore la laicità e l’aconfessionalità della scuola pubblica”, deducevano:
– violazione di legge, in particolare, degli artt. 2, 3, 7, 19 e 21 Cost; degli artt. 7 e 10 d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297 (Testo Unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado); del D.P.R. 10 ottobre 1996, n. 567 (regolamento recante la disciplina delle iniziative complementari e delle attività integrative nelle istituzioni scolastiche) e dell’art. 9, L. 25 marzo 1985, n. 121; violazione della competenza del Consiglio di Circolo; art. 6, 2° c., lett. d) ed f) del DPR 31 maggio 1974, n. 416 (ora art. 7 e 10, D.lgs. 297/94); eccesso di potere per carenza totale di motivazione;
– eccesso di potere per illogicità, perplessità e contraddittorietà, assumendo che, in quanto rito o atto di culto religioso, la benedizione pasquale cattolica non rientrerebbe né nelle varie forme di attività scolastica (artt. 7 e 10 del d.lgs. n. 297/1994) né nelle iniziative “complementari” ed “integrative” previste dal D.P.R. n. 567 del 1996. Pertanto il suo svolgimento esulerebbe dalle competenze dell’istituzione scolastica, alla quale competerebbero le sole attività suscettibili di far parte dell’offerta formativa affidatale; ciò anche in quanto la collocazione della pratica religiosa al di fuori dell’orario scolastico e senza obbligo di partecipazione degli alunni, pur apparentemente salvaguardando la libertà religiosa dei componenti della comunità scolastica, otterrebbe comunque l’effetto di accostare l’istituzione al cattolicesimo e di lederne di conseguenza l’imparzialità, la neutralità, la laicità e la aconfessionalità, oltre a condizionare in modo significativo soggetti deboli come gli studenti, senza tenere conto della necessità di evitare qualsiasi discriminazione diretta o indiretta a causa della religione (art. 43 d.lgs. 25/07/1998 n. 286, testo unico sull’immigrazione; art. 2 d.lgs. 9 luglio 2003, n. 216, attuazione della direttiva 2000/78/CE per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro) e di tutelare diritti fondamentali quali quello alla non discriminazione (artt. 2 e 3 Cost.), alla libertà religiosa (art. 19 Cost.) e di pensiero (art. 21 Cost.).
Denunciavano, inoltre, l’incompetenza del Consiglio di Istituto in quanto, se anche un atto di culto potesse costituire attività didattico/culturale, la questione sarebbe in ogni caso riconducibile alle attribuzioni del Collegio dei docenti (art. 7 D.lgs. n. 297/1994); ove, invece, si trattasse di attività ascrivibile alle iniziative “complementari” o “integrative”, sarebbe stato comunque necessario acquisire l’avviso del Collegio dei docenti (art. 4 D.P.R. n. 567/1996).
Lamentavano, poi, l’assenza di motivazione e l’illogicità e contraddittorietà, per l’incertezza delle modalità di attuazione della decisione quanto al locale scolastico interessato, al giorno e all’ora dell’evento, ed a sorveglianza degli alunni.
Successivamente, il Dirigente scolastico dell’Istituto cit. rilasciava la concessione di un locale scolastico ai parroci che l’avevano richiesto, e precisamente alle Parrocchie SS. Trinità, S. Giuliano e S. Maria della Misericordia, perché si svolgessero benedizioni pasquali senza fini di lucro nelle giornate e nei luoghi indicati in apposita convenzione, ed il Consiglio di Istituto individuava le relative date ed i locali presso le tre strutture scolastiche coinvolte.
L’Istituto infine, in data 13 marzo 2015, sottoscriveva con i tre parroci le relative convenzioni. Queste ulteriori determinazioni erano impugnate con motivi aggiunti (violazione dell’art. 96, comma 4 e 6 del T.U. D.lgs. n. 297/94 cit., e dell’art. 50 del regolamento n. 44/2001).
Con la sentenza appellata il ricorso è stato accolto, essendosi affermato, sulla premessa del “principio costituzionale della laicità o non-confessionalità dello Stato”, e della “equidistanza e imparzialità rispetto a tutte le confessioni religiose”, che “non v’è spazio per riti religiosi – riservati per loro natura alla sfera individuale dei consociati -, mentre ben possono esservi occasioni di incontro che su temi anche religiosi consentano confronti e riflessioni in ordine a questioni di rilevanza sociale, culturale e civile, idonei a favorire lo sviluppo delle capacità intellettuali e morali della popolazione, soprattutto scolastica, senza al contempo sacrificare la libertà religiosa o comprimere le relative scelte”.
Il primo Giudice ha tra l’altro affermato che “un’invalicabile linea di confine sia a tali fini costituita dalla circostanza che si tratti o meno di un atto di culto religioso”, e che nel caso in esame, al contrario, sarebbe stato «autorizzato un vero e proprio rito religioso da compiersi nei locali della scuola e alla presenza della comunità scolastica, sì che non ricorre l’ipotesi di cui all’art. 96, comma 4, del d.lgs. n. 297 del 1994, e neppure quella di cui al successivo comma 6, riferito al ben diverso ambito delle iniziative di socializzazione e stimolo della maturazione degli studenti per “… fronteggiare il rischio di coinvolgimento dei minori in attività criminose”.
Infine, con riferimento alla disposizione di cui all’art. 1, comma 1°, del D.P.R. n. 567 del 1996, invocata dall’Amministrazione, il primo giudice ha affermato, in relazione alle “iniziative complementari … negli obiettivi formativi delle scuole” ed alle “iniziative integrative … finalizzate ad offrire ai giovani occasioni extracurricolari per la crescita umana e civile e opportunità per un proficuo utilizzo del tempo libero”, che “le attività di culto religioso attengono alle pratiche di esercizio del credo confessionale di ciascun individuo e restano confinate nella sfera intima dei singoli”, aggiungendo che la scuola sarebbe sottratta alla celebrazione di riti religiosi, attinenti unicamente alla sfera individuale di ciascuno e, quindi, estranei ad un ambito pubblico che deve di per sé evitare discriminazioni. Né l’uso dei locali potrebbe ammettersi sulla base dell’art. 96, comma 4 del D.lgs. n. 297/1994 (“gli edifici e le attrezzature scolastiche possono essere utilizzati fuori dell’orario del servizio scolastico per attività che realizzino la funzione della scuola come centro di promozione culturale, sociale civile”), poiché tale norma richiede, al successivo comma 6, che si tratti “… di attività che realizzino la funzione della scuola come centro di promozione culturale, sociale e civile …”, mentre i “riti religiosi”, che attengono alle “pratiche del credo confessionale di ciascun individuo e restano confinate nella sfera intima dei singoli”, non avrebbero “rilevanza culturale”, nel senso di arricchimento del sapere dei cittadini, ciò che impedirebbe, sempre secondo il primo giudice, di ricondurre le attività di culto religioso tra le “iniziative complementari ed integrative dell’iter formativo degli studenti”, di cui all’art. 1, commi 1 e 2 del D.P.R. n. 567/1996.
Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, insieme con l’Istituto comprensivo n. 20 di Bologna, propone appello, ritenendo la sentenza censurabile per i seguenti diversi profili, così sintetizzabili.
La concessione in uso dei locali fuori dell’orario scolastico, per lo svolgimento di un atto di culto cui partecipare liberamente e facoltativamente, non sarebbe sufficiente a far venir meno la aconfessionalità della scuola, o a determinare conseguenze discriminatorie nei confronti di altre confessioni religiose, o tantomeno a determinare una lesione dei diritti di libertà di religione, ovvero di non credere in alcuna religione. Il diritto di libertà religiosa, quale aspetto della dignità umana di cui all’art. 2 Cost., fa sì che lo Stato sia tenuto a garantire il “diritto di tutti gli appartenenti alle diverse fedi o confessioni religiose di fruire delle eventuali facilitazioni disposte in via generale dalla disciplina comune … perché ciascuno possa in concreto più agevolmente esercitare il culto della propria fede religiosa” (Corte Cost. n. 334/1996), tenendo conto che nulla potrebbe impedire che una concessione analoga possa essere accordata, ove richiesta, ad appartenenti ad altre confessioni religiose. Né va condiviso, secondo l’appellante, che la benedizione pasquale, quale vero e proprio rito religioso riservato alla sfera individuale dei consociati, non possa contribuire all’arricchimento del patrimonio culturale, civile e sociale della scuola e, quindi, non possa essere compreso tra le previsioni di cui all’art. 961, c. 4 e 6. del d.lgs. n. 297/1994 e art. 1, c. 1, D.P.R. n. 567/1996.
Gli originari ricorrenti si sono costituiti in questo grado di giudizio per resistere con una prima memoria riguardante la trattazione della domanda cautelare, accolta con il decreto presidenziale 7 marzo 2016 n.763 e rinviata al merito, e poi con una seconda memoria del 19 novembre 2016, depositata in vista dell’udienza del 20 dicembre successivo, allorquando la causa, dopo la discussione, è stata trattenuta in decisione. Sostengono in sintesi che le benedizioni sono atti di culto, non aventi alcun contenuto culturale, che non potrebbero tenersi in istituti scolastici pubblici e tantomeno essere autorizzati dai competenti organi, in quanto estranee sia alla didattica che alle iniziative culturali fruite da tutti gli alunni, non essendo oltretutto attività curriculari o extra curriculari o extra scolastiche o comunque di complemento all’offerta formativa della scuola, e pur tuttavia ritenute idonee ad orientare i giovani all’adesione al cattolicesimo, con implicita violazione dell’imparzialità, laicità e aconfessionalità della scuola pubblica.

DIRITTO
1. È opportuno premettere che i provvedimenti impugnati sono stati adottati a seguito di apposite istanze, la prima delle quali era stata la lettera 27 dicembre 2014 di tre parroci rivolta al Dirigente scolastico e al Presidente del Consiglio di Istituto dell’Istituto comprensivo n. 20 di Bologna, in via Dante, n. 3 (comprendente la scuola primaria Carducci, la scuola primaria Fortuzzi e la scuola secondaria di primo grado Rolandino de’ Passeggeri), per chiedere il benestare a celebrare la benedizione pasquale per gli alunni della scuola al termine delle lezioni di uno dei giorni precedenti le vacanze pasquali, radunando gli alunni che volessero parteciparvi in un conveniente locale (salone o palestra).
L’istanza era stata accolta a maggioranza dal Consiglio d’Istituto (verbale del 9 gennaio 2015), con alcune prescrizioni (le benedizioni sarebbero state limitate, all’interno delle scuole primarie, ad orario extra scolastico e alla sola presenza del personale docente, ATA ed amministrativo, senza la presenza dei bambini; all’interno delle scuole Rolandino, ad orario extra scolastico, alla libera presenza anche dei ragazzi che intendessero parteciparvi, sotto la sorveglianza del docente di religione).
Nella successiva seduta del 9 febbraio 2015 era adottata deliberazione n. 50/2015 con la quale il consiglio d’Istituto deliberava a maggioranza, con 13 voti favorevoli, 1 astenuto e 2 contrari, di autorizzare l’apertura dei locali scolastici di tutti e tre i plessi dell’I.C. 20 per le benedizioni pasquali richieste dai parroci del territorio, a condizione che la benedizione pasquale fosse impartita in orario extra scolastico e gli alunni fossero accompagnati dai familiari, o comunque da un adulto in funzione di sorveglianza.
Dopo la presentazione di un primo ricorso al TAR e di un’istanza di autotutela, la dirigente scolastica, con propria determinazione prot. 1754 A/35 del 11 marzo 2015, concedeva un locale scolastico ai parroci che ne avevano fatto specifica richiesta, “per l’espletamento dell’attività di benedizione pasquale senza fini di lucro nelle giornate riportate in apposita convenzione”.
Con la deliberazione n. 52/2015 del 12 marzo 2015 l’Amministrazione decideva di aprire i seguenti locali scolastici: Rolandino il 21 marzo ore 13,15 in aula magna; Fortuzzi il 20 marzo ore 16,45 nell’atrio; Carducci il 21 marzo in aula magna. Dopo la stipula delle convenzioni, avvenuta il seguente 13 marzo, le benedizioni erano celebrate nelle date 20 e 21 marzo 2015, come del resto riportato dalla stampa dell’epoca (Resto del Carlino del 21 marzo 2015: “Pasqua, la scuola gioca d’anticipo. La benedizione arriva prima del TAR”; New York Times del 23 marzo 2015; ANSA del 24 marzo 2015).
Da quanto riferito dalle parti, risulta che i provvedimenti impugnati (autorizzazioni alla celebrazione delle benedizioni pasquali del marzo 2015) hanno avuto esecuzione, non essendo stati all’epoca sospesi, ma soltanto successivamente annullati con la sentenza appellata, poi sospesa in via cautelare con il decreto presidenziale 7 marzo 2016 n.763.
Nella successiva Pasqua del 2016, nel corso dell’anno scolastico 2015/2016, l’Istituto comprensivo 20 di Bologna ha nuovamente posto la questione all’o.d.g. della riunione del Consiglio di Istituto del 22 marzo 2016, ma l’Amministrazione scolastica ha deliberato di non concedere i locali per lo svolgimento della benedizione.
Quanto sinora precisato, può chiarire che l’interesse processuale delle parti ad ottenere una pronuncia del Consiglio di Stato nella controversia ha ormai carattere soltanto morale, dato che l’eventuale annullamento ora per allora degli atti qui impugnati non potrebbe avere altro risultato, se non quello implicito di costituire
anche un precedente, non essendo stata presentata alcuna altra domanda accessoria oltre quella di annullamento.
2. Com’è noto, la benedizione pasquale è un rito religioso, rivolto all’incontro tra chi svolge il ministero pastorale e le famiglie o le altre comunità, nei luoghi in cui queste risiedono, caratterizzato dalla brevità e dalla semplicità, senza necessità di particolari preparativi.
Il fine di tale rito, per chi ne condivide l’intimo significato e ne accetta la pratica, è anche quello di ricordare la presenza di Dio nei luoghi dove si vive o si lavora, sottolineandone la stretta correlazione con le persone che a tale titolo li frequentano.
Non avrebbe senso infatti la benedizione dei soli locali, senza la presenza degli appartenenti alle relative comunità di credenti, non potendo tale vicenda risolversi in una pratica di superstizione.
Tale rito dunque, per chi intende praticarlo, ha senso in quanto celebrato in un luogo determinato, mentre non avrebbe senso (o, comunque, il medesimo senso) se celebrato altrove; e ciò spiega il motivo per cui possa chiedersi che esso si svolga nelle scuole, alla presenza di chi vi acconsente e fuori dall’orario scolastico, senza che ciò possa minimamente ledere, neppure indirettamente, il pensiero o il sentimento, religioso o no, di chiunque altro che, pur appartenente alla medesima comunità, non condivida quel medesimo pensiero e che dunque, non partecipando all’evento, non possa in alcun senso sentirsi leso da esso.
Deve quindi concludersi che la “benedizione pasquale” nelle scuole non possa in alcun modo incidere sullo svolgimento della didattica e della vita scolastica in generale. E ciò non diversamente dalle diverse attività “parascolastiche” che, oltretutto, possono essere programmate o autorizzate dagli organi di autonomia delle singole scuole anche senza una formale delibera.
3. È appena il caso di rilevare che non può logicamente attribuirsi al rito delle benedizioni pasquali, con le limitazioni stabilite nelle prescrizioni annesse ai provvedimenti impugnati, un trattamento deteriore rispetto ad altre diverse attività “parascolastiche” non aventi alcun nesso con la religione, soprattutto ove si tenga conto della volontarietà e della facoltatività della partecipazione nella prima ipotesi, ma anche che nell’ordinamento non è rinvenibile alcun divieto di autorizzare lo svolgimento nell’edificio scolastico, ovviamente fuori dell’orario di lezione e con la più completa libertà di parteciparvi o meno, di attività (ivi inclusi gli atti di culto) di tipo religioso.
Ed ancora, c’è da chiedersi come sia possibile che un (minimo) impiego di tempo sottratto alle ordinarie e le attività scolastiche, sia del tutto legittimo o tollerabile se rivolto a consentire la partecipazione degli studenti ad attività “parascolastiche” diverse da quella di cui trattasi, ad esempio di natura culturale o sportiva, o anche semplicemente ricreativa, mentre si trasformi, invece, in un non consentito dispendio di tempo se relativo ad un evento di natura religiosa, oltretutto rigorosamente al di fuori dell’orario scolastico.
Va aggiunto che, per un elementare principio di non discriminazione, non può attribuirsi alla natura religiosa di un’attività, una valenza negativa tale da renderla vietata o intollerabile unicamente perché espressione di una fede religiosa, mentre, se non avesse tale carattere, sarebbe ritenuta ammissibile e legittima.
Del resto, la stessa Costituzione, all’art. 20, nello stabilire che «il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto d’una associazione od istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative (…) per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività», pone un divieto di un trattamento deteriore, sotto ogni aspetto, delle manifestazioni religiose in quanto tali.
Ovviamente, la partecipazione ad una qualsiasi manifestazione o rito religiosi (sia nella scuola che in altre sedi) non può che essere facoltativa e libera, non potendo non godere, solo perché tale, di minori spazi di libertà e di minore rispetto di quelli che sono riconosciuti a manifestazioni di altro genere, nonché tollerante nei
confronti di chi esprime sentimenti e fedi diverse, ovvero di chi non esprime o manifesta alcuna fede.
Negli atti impugnati i parametri ora indicati sono tutti rigorosamente rispettati, essendo garantita la libertà di partecipare all’evento in orario non scolastico, senz’alcuna forma di contrapposizione con altri credo religiosi o con qualsivoglia diversa ideologia.
4. Resta da verificare se i provvedimenti impugnati siano espressione di una determinata potestà, riconducibile ad una categoria rispondente al normale principio di tipicità degli atti amministrativi.
Al riguardo può richiamarsi l’art. 96, quarto comma, del D.Lgs. 16 aprile 1994, n. 297, secondo cui gli edifici scolastici possono essere utilizzati fuori dell’orario del servizio scolastico per attività che realizzino la funzione della scuola come centro di promozione culturale, sociale e civile.
Tra tali finalità può comprendersi quella rivolta alla realizzazione di un culto religioso, sempre che ne sia libera, volontaria e facoltativa la partecipazione, e ciò avvenga, come richiesto, al di fuori dell’orario del servizio scolastico e previa delibera dell’organo competente, ai sensi del precedente art.10 del D.Lgs. del 1994, n. 297 cit., ivi indicato nel Consiglio di Circolo o di Istituto.
Ed è appena il caso di ricordare che, nella prassi oggi invalsa, le competenze di tali organi scolastici sono intese in senso non certamente restrittivo, bensì estensivo o comunque elastico e flessibile, quanto alla tipologia ed alla natura delle attività “parascolastiche”, “extrascolastiche”, o comunque “complementari”, che gli stessi organi possono liberamente ed autonomamente programmare o autorizzare.
Del resto, il D.P.R. 8 marzo 1999, n. 275 (regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell’art. 21 della L. 15 marzo 1997, n. 59), all’art. 4, relativo all’autonomia didattica, dispone: «Le istituzioni scolastiche, nel rispetto della libertà di insegnamento, della libertà di scelta educativa delle famiglie e delle finalità generali del sistema (…) concretizzano gli obiettivi nazionali in percorsi formativi funzionali alla realizzazione del diritto ad apprendere e alla crescita educativa di tutti gli alunni, riconoscono e valorizzano le diversità, promuovono le potenzialità di ciascuno adottando tutte le iniziative utili al raggiungimento del successo formativo», intendendosi in tal modo evidentemente ampliare la sfera dell’autonomia di tali organi, ed ammettendo esplicitamente, con l’espressione «riconoscono e valorizzano le diversità», tutte quelle iniziative che si rivolgano, piuttosto che alla generalità unitariamente intesa degli studenti, soltanto a determinati gruppi di essi, individuati per avere specifici interessi od appartenenze, per esempio di carattere etico, religioso o culturale, in un clima di reciproca comprensione, conoscenza, accettazione e rispetto, oggi tanto più decisivo in relazione al fenomeno sempre più rilevante dell’immigrazione e della conseguente necessità di integrazione.
Per i profili sin qui esaminati, dunque, i provvedimenti impugnati appaiono legittimi, non risultando fondati non soltanto i motivi attinenti alle denunciate violazioni di legge, ma anche i motivi di ricorso riferiti all’incompetenza, al difetto di motivazione ed all’eccesso di potere.
Attesa l’evidente novità delle questioni affrontate, all’integrale riforma della sentenza appellata ed al rigetto del ricorso di primo grado ora disposti, non può che conseguire l’integrale compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sesta Sezione, accoglie l’appello indicato in epigrafe e, per l’effetto, rigetta il ricorso di primo grado.
Spese compensate del doppio grado.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere
Andrea Pannone, Consigliere, Estensore
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Daniele Ravenna, Consigliere

L’ESTENSORE
Andrea Pannone

IL PRESIDENTE
Sergio Santoro

IL SEGRETARIO

Sentenza Consiglio di Stato 23 marzo 2017, n. 2023

02023/2017REG.PROV.COLL.

00655/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 655 del 2016, proposto dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e dall’Ufficio scolastico regionale per la Toscana, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12;

contro

la signora -OMISSIS-, quale genitore titolare di responsabilità sul minore -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Tavernese, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Gorizia, n. 52;

per la riforma

della sentenza del TAR Toscana, Sez. III, 30 marzo 2015, n. 1252, resa fra le parti, con la quale è stato accolto il ricorso n. 1282 del 2015, proposto per l’annullamento del provvedimento 21 luglio 2015, n. 91, dell’Istituto-OMISSIS-;

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della appellata;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 marzo 2017 il Cons. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Federico Basilica e l’avvocato Marco Tavernese;

Designati il Presidente e il Relatore come coestensori della sentenza nella sua integralità;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

  • 1. L’appellata esercita la responsabilità genitoriale su un minore diversamente abile, riconosciuto portatore di deficit cognitivo con diagnosi di gravità, come da certificato rilasciato a suo tempo dall’ASL in base all’art. 3, comma 3, della legge n. 104 del 1992, e quindi riconosciuto titolare del relativo status.
  • 2. In base a tale certificazione, ella ha chiesto all’Istituto-OMISSIS-, ove è la scuola per l’infanzia alla quale il proprio figlio è iscritto, che gli fossero attribuite le ore di sostegno per l’anno scolastico 2015-2016.
  • 3. Il dirigente scolastico:

– ha dapprima rappresentato all’Ufficio scolastico regionale – USR per la Toscana che al minore dovevano essere attribuite venticinque ore settimanali di sostegno;

– ha acquisito le determinazioni dell’Ufficio scolastico regionale;

– ha attribuito al minore soltanto tredici ore settimanali di sostegno, con proprio atto di data 21 luglio 2015, n. 91.

  • 4. Col ricorso di primo grado n. 1282 del 2015 (proposto al TAR per la Toscana), l’interessata ha impugnato il provvedimento n. 91 del 21 luglio 2015, chiedendone l’annullamento.
  • 5. Con la sentenza indicata in epigrafe, il TAR:

– ha affermato la sussistenza della giurisdizione amministrativa e il proprio potere di decidere la controversia;

– ha annullato l’atto impugnato;

– ha ordinato alle Amministrazioni statali intimate, ovvero al Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e all’Ufficio scolastico regionale, di attribuire immediatamente al minore venticinque ore settimanali di sostegno;

– ha nominato due commissari ad acta per il caso di inadempimento;

– ha condannato le Amministrazioni al pagamento delle spese del giudizio.

  • 6. Con l’appello in esame, il MIUR e l’USR per la Toscana hanno impugnato la sentenza del TAR, deducendo che l’interessata si sarebbe invece dovuta rivolgere al giudice civile e che sussisterebbe quindi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Il MIUR e l’USR hanno in particolare sostenuto che:

– col ricorso di primo grado, l’interessata avrebbe in realtà lamentato la sussistenza di una ‘condotta discriminatoria indiretta’;

– sussisterebbe la giurisdizione del giudice civile, ai sensi dell’articolo 3 della legge 1° marzo 2006, n. 67, e dell’articolo 28 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, in considerazione dei principi enunciati dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza 25 novembre 2014, n. 25011.

L‘appellata non si è costituita nel corso del secondo grado del giudizio.

  • 7. Così sintetizzate le vicende che hanno condotto al secondo grado del giudizio, il Collegio rileva che questa controversia rientra nell’ambito di un numero considerevole di cause portate all’esame dei giudici amministrativi, che sono sorte perché i genitori hanno chiesto alle Istituzioni scolastiche, o agli Enti locali, che ai propri figli disabili siano riconosciute le ore di sostegno ritenute spettanti dal «Gruppo di lavoro operativo handicap – G.L.O.H.», ovvero le altre prestazioni previste dalla normativa a loro favore, in concreto non ricevute.

All’udienza del 23 marzo 2017, questa Sezione ha trattenuto in decisione molteplici cause aventi per oggetto analoghe domande (proposte in primo grado dai genitori), poiché la loro contestuale fissazione si è resa opportuna, in considerazione dei diversi orientamenti dei Tribunali amministrativi regionali in tema di prestazioni delle Istituzioni scolastiche (ovvero degli enti locali, in tema di assistenza) e della necessità che in materia vi siano prassi amministrative convergenti e univoci orientamenti giurisprudenziali.

  • 8. Le questioni sollevate col ricorso di primo grado e con l’atto d’appello riguardano aspetti processuali e sostanziali, strettamente connessi tra loro, e si devono decidere tenendo conto della normativa succedutasi nel tempo, relativa sia all’attribuzione delle ore di sostegno agli alunni disabili, sia alle altre prestazioni loro dovute dalle pubbliche Amministrazioni.

Si tratta di una normativa alquanto complessa, che non si ritrova in un unico testo ordinato, ma risulta da un insieme di norme contenute in molti testi separati di tipo diverso.

Vi sono anzitutto disposizioni di rango legislativo, sulle quali hanno inciso fondamentali sentenze della Corte Costituzionale.

Vi sono poi disposizioni regolamentari, nonché atti amministrativi aventi natura di atti generali; accanto ad essi, vi sono ancora circolari e atti di Autorità centrali o periferiche che non hanno uno specifico nomen iuris.

I relativi contenuti – attuati comunque in concreto dalla ‘prassi’ – riguardano sia l’organizzazione della amministrazione scolastica, sia i rapporti tra questa, gli studenti disabili ed i loro genitori.

  • 9. Per ricostruire la normativa in questione, occorre partire dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104, con la quale il legislatore – per tenere conto delle esigenze degli alunni disabili – ha imperniato il sistema scolastico anzitutto sulla figura dell’insegnante di sostegno.

Ben diversa era la normativa precedente.

  • 9.1. Prima dell’entrata in vigore della Costituzione, l’ordinamento scolastico si basava su un principio di separazione degli alunni disabili dagli altri, attuato con l’istituzione delle «scuole speciali» e delle «classi differenziali» (così il regio decreto 5 febbraio 1928, n. 577).

Tale sistema è stato mantenuto dopo l’entrata in vigore della Costituzione ed è stato recepito con la legge 31 dicembre 1962, n. 1859, e con il d.P.R. 22 dicembre 1967, n. 1518, il cui art. 30, al primo ed al terzo comma, aveva previsto che «i soggetti che presentano anomalie o anormalità somato-psichiche che non consentono la regolare frequenza nelle scuole comuni e che abbisognano di particolare trattamento e assistenza medico-didattica sono indirizzati alle scuole speciali» e che «i soggetti ipodotati intellettuali non gravi, disadattati ambientali, o soggetti con anomalie del comportamento, per i quali possa prevedersi il reinserimento nella scuola comune, sono indirizzati alle classi differenziali».

  • 9.2. La ‘logica’ della separazione – con il relativo sistema delle scuole speciali e delle classi differenziali – è stata parzialmente superata con il decreto legge 30 gennaio 1971, n. 5, convertito nella legge 30 marzo 1971, n. 118, il cui art. 28 (recante «provvedimenti per la frequenza scolastica») disponeva:

«Ai mutilati e invalidi civili che non siano autosufficienti e che frequentino la scuola dell’obbligo o i corsi di addestramento professionale finanziati dallo Stato vengono assicurati:

  1. a) il trasporto gratuito dalla propria abitazione alla sede della scuola o del corso e viceversa, a carico dei patronati scolastici o dei consorzi dei patronati scolastici o degli enti gestori dei corsi;
  2. b) l’accesso alla scuola mediante adatti accorgimenti per il superamento e la eliminazione delle barriere architettoniche che ne impediscono la frequenza;
  3. c) l’assistenza durante gli orari scolastici degli invalidi più gravi».

«L’istruzione dell’obbligo deve avvenire nelle classi normali della scuola pubblica, salvi i casi in cui i soggetti siano affetti da gravi deficienze intellettive o da menomazioni fisiche di tale gravità da impedire o rendere molto difficoltoso l’apprendimento o l’inserimento nelle predette classi normali».

«Sarà facilitata, inoltre, la frequenza degli invalidi e mutilati civili alle scuole medie superiori ed universitarie».

«Le stesse disposizioni valgono per le istituzioni prescolastiche e per i doposcuola».

Non si è trattato di un superamento completo, perché era comunque possibile conservare le classi differenziali nei casi di inserimento «difficoltoso», rimessi di fatto alla volontà delle famiglie o della Amministrazione.

  • 9.3. Incidendo su quanto disposto dal secondo comma del medesimo art. 28, per la scuola dell’obbligo il principio dell’integrazione è stato espressamente formulato dai primi quattro commi dell’art. 7 della l. 4 agosto 1977, n. 517, per i quali:

– «Al fine di agevolare l’attuazione del diritto allo studio e la piena formazione della personalità degli alunni, la programmazione educativa può comprendere attività scolastiche di integrazione anche a carattere interdisciplinare, organizzate per gruppi di alunni della stessa classe o di classi diverse, ed iniziative di sostegno, anche allo scopo di realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni»;

– «Nell’ambito della programmazione di cui al precedente comma sono previste forme di integrazione e di sostegno a favore degli alunni portatori di handicaps da realizzare mediante l’utilizzazione dei docenti, di ruolo o incaricati a tempo indeterminato, in servizio nella scuola media e in possesso di particolari titoli di specializzazione, che ne facciano richiesta, entro il limite di una unità per ciascuna classe che accolga alunni portatori di handicaps e nel numero massimo di sei ore settimanali»;

«Le classi che accolgono alunni portatori di handicaps sono costituite con un massimo di 20 alunni»;

– «In tali classi devono essere assicurati la necessaria integrazione specialistica, il servizio socio-psico-pedagogico e forme particolari di sostegno secondo le rispettive competenze dello Stato e degli enti locali preposti, nei limiti delle relative disponibilità di bilancio e sulla base del programma predisposto dal consiglio scolastico distrettuale».

  • 9.4. Per quanto riguarda invece le scuole medie superiori e quelle universitarie, ha avuto un decisivo rilievo la sentenza n. 215 del 1987 della Corte Costituzionale, la quale ha inciso sul testo del sopra riportato terzo comma dell’art. 28 della legge n. 118 del 1971 ed ha disposto la sostituzione delle parole «Sarà facilitata» con le parole «E’ assicurata», rendendo così obbligatorie in tutti i gradi dell’istruzione le misure che in precedenza riguardavano soltanto la scuola dell’obbligo.

Nel § 5 della motivazione di tale sentenza, la Corte Costituzionale ha rilevato che:

– «per valutare la condizione giuridica dei portatori di handicaps in riferimento all’istituzione scolastica occorre innanzitutto considerare, da un lato, che è ormai superata in sede scientifica la concezione di una loro radicale irrecuperabilità, dall’altro che l’inserimento e l’integrazione nella scuola ha fondamentale importanza al fine di favorire il recupero di tali soggetti. La partecipazione al processo educativo con insegnanti e compagni normodotati costituisce, infatti, un rilevante fattore di socializzazione e può contribuire in modo decisivo a stimolare le potenzialità dello svantaggio, al dispiegarsi cioè di quelle sollecitazioni psicologiche atte a migliorare i processi di apprendimento, di comunicazione e di relazione attraverso la progressiva riduzione dei condizionamenti indotti dalla minorazione»;

– «insieme alle pratiche di cura e riabilitazione ed al proficuo inserimento nella famiglia, la frequenza scolastica è dunque un essenziale fattore di recupero del portatore di handicaps e di superamento della sua emarginazione, in un complesso intreccio in cui ciascuno di tali elementi interagisce sull’altro e, se ha evoluzione positiva, può operare in funzione sinergica ai fini del complessivo sviluppo della personalità»;

– «da siffatto ordine concettuale ha indubbiamente preso le mosse il legislatore ordinario allorquando …. ha da un lato previsto l’inserimento … nella normale scuola dell’obbligo – onde evitare i possibili effetti di segregazione ed isolamento ed i connessi rischi di regressione – dall’altro ha concepito le forme di integrazione, sostegno ed assistenza ivi previste come strumenti preordinati ad agevolare non solo l’attuazione del diritto allo studio ma anche la piena formazione della personalità degli alunni handicappati»;

– «ora, è innegabile che le esigenze di apprendimento e socializzazione che rendono proficua a questo fine la frequenza scolastica non vengono meno col compimento della scuola dell’obbligo: anzi, proprio perché si tratta di complessi e delicati processi nei quali il portatore di handicaps incontra particolari difficoltà, è evidente che una loro artificiosa interruzione, facendo mancare uno dei fattori favorenti lo sviluppo della personalità, può comportare rischi di arresto di questo, quando non di regressione»;

– «altrettanto innegabile è, d’altra parte, che l’apprendimento e l’integrazione nella scuola sono, a loro volta, funzionali ad un più pieno inserimento dell’handicappato nella società e nel mondo del lavoro: e che lo stesso svolgimento di attività professionali più qualificate di quelle attingibili col mero titolo della scuola dell’obbligo – e quindi il compimento degli studi inferiori – può favorire un più ricco sviluppo delle potenzialità del giovane svantaggiato e quindi avvicinarlo alla meta della piena integrazione sociale».

  • 10. La sentenza della Corte Costituzionale n. 215 del 1987, pur riguardando solo la frequenza «alle scuole medie superiori ed universitarie», ha affermato principi di carattere generale, che hanno indotto il legislatore ordinario ad approvare la legge 5 febbraio 1992, n. 104 («Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate»), la quale – tra l’altro – ha disciplinato il diritto all’istruzione dei disabili e la loro integrazione scolastica.

Con la legge n. 104 del 1992 lo Stato italiano, quindi, prima ancora di aderire alla Convenzione di New York del 13 dicembre 2006 sui diritti delle persone disabili – entrata in vigore il 3 maggio 2008 e resa esecutiva con la legge 3 marzo 2009, n. 18 – ha così perseguito «un evidente interesse nazionale, stringente ed infrazionabile, quale è quello di garantire in tutto il territorio nazionale un livello uniforme di realizzazione di diritti costituzionali fondamentali dei soggetti portatori di handicap» (v. la sentenza della Corte Costituzionale n. 406 del 1992).

  • 11. Ciò posto, la Sezione rileva che, in materia di determinazione delle ore di sostegno spettanti agli alunni disabili, la normativa scolastica è non soltanto disorganica e complessa di per sé, ma si caratterizza anche per una singolare commistione di procedimenti aventi natura eterogenea.

In materia, infatti, rilevano da un lato i procedimenti disciplinati dalla legge n. 104 del 1992 e dalle altre leggi con essa coerenti, che tengono conto delle esigenze dei singoli alunni disabili.

Dall’altro lato, vi sono però i distinti procedimenti volti alla determinazione dei contingenti del personale di sostegno, da assegnare ai singoli Istituti scolastici: tali procedimenti sono di solito disciplinati dalle leggi sul contenimento della spesa pubblica.

Infatti, come si spiegherà in dettaglio nei successivi paragrafi da 12 a 23, le leggi, per l’attribuzione delle ore di sostegno agli alunni disabili, delineano distinte fasi procedimentali:

  1. a) in una prima fase, si considerano le esigenze del singolo alunno disabile, con la formulazione di una «proposta» da parte di un organo collegiale (il «Gruppo di lavoro operativo handicap – G.L.O.H. ») e con la determinazione delle ore di sostegno da assegnargli;
  2. b) successivamente, il dirigente scolastico raccoglie le «proposte», concernenti tutti gli alunni disabili, e le trasmette agli Uffici scolastici, con la relativa documentazione;
  3. c) gli Uffici scolastici assegnano ai singoli istituti gli insegnanti di sostegno sulla base dei relativi organici e tengono conto delle «proposte», fornendo ulteriori risorse sulla base del loro concreto contenuto;
  4. c) infine, sulla base delle complessive risorse fornite dagli Uffici scolastici, il dirigente scolastico attribuisce le ore di sostegno ai singoli alunni disabili.

Poiché tali risorse fornite non sempre coincidono con le richieste dei dirigenti scolastici (basate sulle «proposte» del G.L.O.H.), in sostanza l’oggetto del presente giudizio riguarda la questione se gli Uffici scolastici – per ragioni di contenimento della spesa – possano ‘ridurre’ le ore oggetto della richiesta del dirigente scolastico e di conseguenza se, nel caso in cui tale riduzione sia avvenuta, i genitori o i legali rappresentanti del singolo alunno possano ottenere dal giudice amministrativo una pronuncia che accerti ugualmente la spettanza delle ore di sostegno, quantificate nella misura proposta dal G.L.O.H.

La Sezione intende delineare i tratti essenziali delle fasi procedimentali sopra elencate e nel far ciò deve pertanto verificare quali siano i punti di contatto tra la normativa – esposta nei paragrafi da 12 a 20 – che determina le ore di sostegno tenendo conto delle posizioni soggettive individuali, e la normativa – esposta nei paragrafi da 21 a 23 – che determina la dotazione degli insegnanti di sostegno tenendo conto delle esigenze della finanza pubblica.

  • 12. Le fasi procedimentali di rilevazione delle esigenze dei singoli alunni disabili sono disciplinate innanzitutto dalle disposizioni di principio contenute negli articoli 12 e 13 della legge n. 104 del 1992, da leggere in connessione a quanto previsto dagli articoli precedenti e, in particolare, dall’articolo 3 che dà rilievo alle «situazioni riconosciute di gravità».

L’art. 12 (recante la rubrica «Diritto all’educazione e all’istruzione»):

– ai primi tre commi, ha attribuito alla persona disabile il diritto soggettivo all’inserimento «negli asili nido» e quello all’educazione e all’istruzione «nelle sezioni di scuola materna, nelle classi comuni delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado e nelle istituzioni universitarie» (diritto fruibile attraverso «misure di integrazione e sostegno idonee a garantire ai portatori di handicap la frequenza degli istituti d’istruzione»);

– al quarto comma ha disposto che «l’esercizio del diritto all’educazione non può essere impedito da difficoltà di apprendimento né da altre difficoltà derivanti dalle disabilità connesse all’handicap»;

– al comma quinto, ha articolato il procedimento necessario per determinare le modalità di attuazione di tale diritto all’educazione e all’istruzione, e ha disposto che – dopo l’«individuazione dell’alunno come persona handicappata» – devono esserci l’«acquisizione della documentazione risultante dalla diagnosi funzionale» e l’elaborazione del «profilo dinamico-funzionale ai fini della formulazione di un piano educativo individualizzato».

L’art. 12, comma 5, ha dunque distinto quattro fasi strettamente connesse tra loro, che ancora caratterizzano la normativa vigente.

Esse riguardano:

  1. a) l’«individuazione dell’alunno come persona handicappata»;
  2. b) l’«acquisizione della documentazione risultante dalla diagnosi funzionale – D.F. »;
  3. c) l’elaborazione del «profilo dinamico-funzionale – P.D.F. »;
  4. d) la «formulazione di un piano educativo individualizzato – P.E.I».
  • 13. Per quanto riguarda l’«individuazione dell’alunno come persona handicappata», rilevano gli articoli 3 e 4 della legge n. 104 del 1992, nonché l’art. 35, ultima parte del comma 7, della legge 27 dicembre 2002, n. 289.

Gli articoli 3 e 4 della legge n. 104 del 1992 riguardano in generale il procedimento di accertamento del deficit per ciascuna persona che ne abbia titolo, mentre l’art. 25, comma 7, della legge n. 289 del 2002 (ferme restando le regole sostanziali di cui ai citati articoli 3 e 4) riguarda in particolare il procedimento per l’accertamento del deficit, attivato quando si tratti di un alunno.

  • 13.1. L’art. 3 della legge n. 104 del 1992 (recante la rubrica «Soggetti aventi diritto») si è riferito al comma 1 alla persona con deficit in quanto tale e al comma 3 alla persona che abbia un deficit grave:

– per il comma 1, «è persona handicappata colui che presenta una minorazione fisica, psichica o sensoriale, stabilizzata o progressiva, che è causa di difficoltà di apprendimento, di relazione o di integrazione lavorativa e tale da determinare un processo di svantaggio sociale o di emarginazione»;

– per il comma 3, «qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l’autonomia personale, correlata all’età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume connotazione di gravità. Le situazioni riconosciute di gravità determinano priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici».

L’art. 4 della legge n. 104 del 1992, sull’«accertamento dell’handicap», ha attribuito la relativa competenza alle ASL, per mezzo delle commissioni mediche.

Le relative certificazioni delle ASL sono conseguente redatte, a seconda se – sulla base dei relativi accertamenti – sia riconosciuta una situazione di deficit ‘lieve’ o ‘media’ ai sensi del comma 1, ovvero una situazione ‘grave’ o ‘gravissima’ ai sensi del comma 3 dell’art. 3.

  • 13.2. Per quanto riguarda specificamente l’«individuazione dell’alunno come persona handicappata», è poi entrato in vigore l’art. 35, ultima parte del comma 7, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, attuato col regolamento di cui al D.P.C.M. 23 febbraio 2006, n. 185, recante «modalità e criteri per l’individuazione dell’alunno come soggetto in situazione di handicap».

In materia, devono essere rispettate le esigenze di organizzazione e di programmazione delle attività degli Istituti scolastici, unitamente all’esigenza di consentire da subito alla persona il particolare percorso scolastico previsto dalla legge.

Di conseguenza, il legislatore ha previsto specifiche regole – anche acceleratorie – quando si tratti di accertare la situazione di deficit di alunni e occorra prendere le misure conseguenti.

I relativi accertamenti collegiali sono disciplinati dall’art. 2 del citato D.P.C.M. n. 185 del 2006 e devono essere disposti «nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 12 e 13 della legge 5 febbraio 1992, n. 104».

  • 14. Dopo che vi è stata «l’individuazione dell’alunno come persona handicappata» (anche se sulla base del procedimento previsto dall’art. 35, comma 7, della legge n. 289 del 2002), rilevano le altre tre fasi procedimentali, già delineate dall’art. 12, comma 5, della legge n. 104 del 1992.

Si tratta delle fasi caratterizzate:

  1. a) dalla «diagnosi funzionale – D.F. »;
  2. b) dal «profilo dinamico funzionale – P.D.F».;
  3. c) dal «piano educativo individualizzato – P.E.I. ».
  • 14.1. Disposizioni ‘di raccordo’ tra la precedente fase del riconoscimento dello status di disabile e queste fasi successive sono contenute sia nell’«Atto di indirizzo e di coordinamento relativo ai compiti delle unità sanitarie locali in materia di alunni portatori di handicap», di cui al d.P.R. 24 febbraio 1994, sia nell’art. 2, comma 3, del D.P.C.M. n. 185 del 2006.

In particolare:

– l’«Atto di indirizzo e di coordinamento» ha specificato il contenuto della «diagnosi funzionale – D.F. », del «profilo dinamico funzionale – P.D.F.» e del «piano educativo individualizzato – P.E.I. »;

– l’art. 2, comma 3, del D.P.C.M. n. 185 del 2006 ha disposto che gli accertamenti disposti per «l’individuazione dell’alunno come persona handicappata» «sono propedeutici alla redazione della diagnosi funzionale dell’alunno, cui provvede l’unità multidisciplinare, prevista dall’articolo 3, comma 2 del d.P.R. 24 febbraio 1994», evidentemente perché in base a tali accertamenti le Autorità scolastiche devono elaborare da subito i successivi atti del procedimento.

  • 14.2. La «diagnosi funzionale», il «profilo dinamico-funzionale» e il «piano educativo individualizzato»:

– come sopra rilevato, trovano la loro disciplina sostanziale nell’«Atto di indirizzo e di coordinamento» di cui al d.P.R. 24 febbraio 1994 e nel regolamento di cui al D.P.C.M. n. 185 del 2006;

– riguardano tre momenti concettualmente ben distinti (anche se – in base all’art. 2, comma 2, dell’intesa Stato-Regioni di cui all’atto 20 marzo 2008 della Conferenza unificata – la «diagnosi funzionale» include ora anche il «profilo dinamico funzionale»).

  • 15. Il d.P.R. 24 febbraio 1994 disciplina in dettaglio la «diagnosi funzionale – D.F. », il «profilo dinamico funzionale – P.D.F. » (da formalizzare con la redazione di una «scheda riepilogativa», «in collaborazione con il personale insegnante e i familiari o gli esercenti la potestà parentale») e il «piano educativo individualizzato – P.E.I. ».
  • 15.1. Per ottenere la «diagnosi funzionale – D.F.» della disabilità, occorre una «richiesta documentata dei genitori o degli esercenti la potestà parentale o la tutela dell’alunno medesimo» (v. ora l’art. 2 del D.P.C.M. n. 185 del 2006) ovvero la segnalazione del capo d’istituto, cioè del dirigente scolastico, quando risulti una situazione di tale gravità da richiedere l’intervento dei servizi sociali (ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. 24 febbraio 1994).
  • 15.2. Ai sensi dell’art. 2 di tale d.P.R. del 1994, la «diagnosi funzionale – D.F. »:

– consiste nella «descrizione analitica della compromissione funzionale dello stato psicofisico dell’alunno in situazione di handicap, al momento in cui accede alla struttura sanitaria» ed è compendiata in una scheda riepilogativa;

– è redatta dalla «unità multidisciplinare» ivi descritta (che, per l’art. 19 della legge 15 luglio 2011, n. 111, è una delle commissioni mediche previste dall’art. 4 della legge n. 104 del 1992, integrata però con la presenza di un rappresentante dell’INPS);

– quanto ai tempi, va predisposta «in tempi utili rispetto all’inizio dell’anno scolastico e comunque non oltre trenta giorni dalla ricezione della richiesta» (i tempi sono quelli previsti per il «profilo dinamico funzionale», se la diagnosi funzionale include anche tale profilo).

  • 16. Ai sensi dell’art. 4 del d.P.R. 24 febbraio 1994, il «profilo dinamico funzionale – P.D.F. »:

– è redatto dalla già citata equipe multidisciplinare;

– fa seguito – come atto distinto o logicamente successivo – alla «diagnosi funzionale – D.F. », di cui precisa i contenuti;

– consiste nell’indicazione del «prevedibile livello di sviluppo che l’alunno in situazione di handicap dimostra di possedere nei tempi brevi (sei mesi) e nei tempi medi (due anni) »;

– «sulla base dei dati riportati nella diagnosi funzionale…, descrive in modo analitico i possibili livelli di risposta dell’alunno in situazione di handicap riferiti alle relazioni in atto e a quelle programmabili»;

– rappresenta il presupposto necessario per accedere alle misure di sostegno.

Quanto ai tempi, per art. 3, comma 1, del D.P.C.M. n. 185 del 2006 tale profilo va definito «entro il 30 luglio per gli effetti previsti dalla legge 20 agosto 2001, n. 333», affinché vi sia la tempestiva assunzione del personale necessario ai fini dell’ordinato avvio dell’anno scolastico, problematica sulla quale si tornerà.

  • 17. Ai sensi dell’art. 5 del d.P.R. 24 febbraio 1994, il «piano educativo individualizzato – P.E.I. »:

– «è il documento nel quale vengono descritti gli interventi integrati ed equilibrati tra di loro, predisposti per l’alunno in situazione di handicap, in un determinato periodo di tempo, ai fini della realizzazione del diritto all’educazione e all’istruzione»;

– sulla base della «diagnosi funzionale – D.F. » e del «profilo dinamico funzionale – P.D.F.», è redatto «congiuntamente dagli operatori sanitari individuati dalla USL e/o USSL e dal personale insegnante curriculare e di sostegno della scuola e, ove presente, con la partecipazione dell’insegnante operatore psico-pedagogico, in collaborazione con i genitori o gli esercenti la potestà parentale dell’alunno», soggetti i quali, riuniti, formano il «Gruppo di lavoro operativo handicap – G.L.O.H. »;

– quanto ai tempi, per l’art. 3, comma 1, del D.P.C.M. n. 185 del 2006, va redatto entro il 30 luglio di ogni anno, in conformità con quanto previsto per il profilo dinamico funzionale (risulta però che gli accordi di programma, conclusi ai sensi dell’art. 13, comma 1, della legge n. 104 del 1992, consentano la redazione del P.E.I. anche successivamente, entro il 30 novembre).

Specifiche disposizioni riguardano i casi in cui il P.E.I. è redatto nei confronti di un alunno che transita dalla scuola primaria a quella secondaria, ovvero quando vi sia il transito da una scuola ad un’altra.

  • 18. Il G.L.O.H. va distinto dagli altri «organismi» (così qualificati dal D.P.R. 28 marzo 2007, n. 75) che si pronunciano sulle disabilità.

Mentre il G.L.O.H. è competente per la redazione del P.E.I. per il singolo alunno (ai sensi dell’art. 12, comma 5, della legge n. 104 del 1992 e dell’art. 5 del D.P.R. 24 febbraio 1994), il «Gruppo di lavoro handicap di istituto – G.L.H.I. » (definito talvolta nella prassi come ‘Gruppo di lavoro e studio di istituto’) è previsto dall’art. 15, comma 2, della medesima legge n. 104 del 1992, che prevede i suoi compiti di coordinamento e di proposta: il G.L.H.I. non prende provvedimenti sul singolo alunno, ma deve creare rapporti con il territorio e proporre interventi di aggiornamento, nonché materiali e sussidi didattici.

Al livello ‘ancora superiore’, con corrispondenti funzioni di indirizzo e coordinamento, l’art. 15, comma 1, della legge n. 104 del 1992 ha istituito a livello provinciale il «Gruppo di lavoro handicap – G.L.H. » (denominato anche ‘Gruppo di lavoro interistituzionale provinciale’ – G.L.I.P.), istituito appunto a livello provinciale.

Tali organi hanno competenze non limitate alla materia degli alunni con disabilità: ad es., la circolare ministeriale 6 marzo 2013, n. 8, ha esteso le competenze del G.L.H.I. anche alle attività da svolgere in favore degli alunni con «bisogni educativi speciali – B.E.S. ».

  • 19. Per quanto riguarda le prestazioni che le Istituzioni scolastiche sono tenute a svolgere nei confronti degli alunni disabili, la legislazione vigente attribuisce al «Gruppo di lavoro operativo handicap – G.L.O.H. » il potere di ‘proporre’ le relative determinazioni.
  • 19.1. Infatti, ai sensi dell’articolo 10, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122, «in sede di formulazione del piano educativo individualizzato», il gruppo elabora «proposte relative all’individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l’indicazione del numero delle ore di sostegno, che devono essere esclusivamente finalizzate all’educazione e all’istruzione, restando a carico degli altri soggetti istituzionali la fornitura delle altre risorse professionali e materiali necessarie per l’integrazione e l’assistenza dell’alunno disabile richieste dal piano educativo individualizzato».

Va però sottolineato che talvolta l’indicazione del numero delle ore di sostegno è già contenuta nel «profilo dinamico funzionale – P.D.F. », ciò che non è precluso dalla normativa e che può indurre il G.L.O.H. a prendere atto della precedente determinazione e a indicare nel P.E.I. il ‘come’ le ore saranno utilizzate, per realizzare il ‘progetto di vita’ per il singolo alunno all’interno dell’ambiente scolastico.

  • 19.2. In base all’esame della documentazione acquisita e alle valutazioni delle commissioni mediche, ciascun alunno disabile risulta inserito in una delle quattro possibili fasce di gravità (gravissima, grave, media e lieve).

Il G.L.O.H. propone il numero delle ore di sostegno necessarie, tenendo conto di tale fascia di gravità, e nella prassi propone che l’insegnante di sostegno copra:

– per la disabilità gravissima o grave, la totalità dell’orario scolastico di un insegnante di sostegno;

– per la disabilità media, circa la metà dell’orario scolastico di un insegnante di sostegno;

– per la disabilità lieve, poco meno della metà dell’orario scolastico di un insegnante di sostegno.

Tali orari si devono quantificare tenendo conto della scuola frequentata, e quindi corrispondono a 25 ore settimanali se si tratti della scuola dell’infanzia, a 22 ore settimanali se si tratti della scuola primaria e a 18 ore settimanali se si tratti della scuola secondaria, sia essa di primo o di secondo grado.

  • 19.3. Quando si formula la proposta, e quando si attribuiscono le altre misure spettanti ai disabili, ovviamente si deve tenere conto anche dei casi in cui occorra una particolare vigilanza, per il rischio di atti autolesionistici o lesivi per i terzi, potenziale fonte di responsabilità per il personale dell’Amministrazione.
  • 20. Terminata la fase di redazione dei P.E.I. e dunque dopo aver acquisito le «proposte» formulate dal G.L.O.H. con la relativa quantificazione delle ore per i singoli alunni disabili, il dirigente scolastico deve ‘sommare’ le ore riferibili a ciascuno di essi e deve chiedere all’Ufficio scolastico provinciale, che a sua volta comunica le richieste all’Ufficio Regionale, l’assegnazione del correlato numero di ore di sostegno.

Il dirigente scolastico deve cioè chiedere, per l’Istituto di cui è responsabile, l’assegnazione degli insegnanti di sostegno in numero corrispondente a quanto necessario per la copertura delle ore da attribuire.

  • 20.1. Ricevuta la “risposta” degli Uffici scolastici, ovvero dopo che gli è stato comunicato quanti insegnanti di sostegno tali Uffici hanno assegnato all’Istituto, il dirigente scolastico può disporre delle ore di insegnamento dei singoli insegnanti di sostegno indicati dall’Ufficio scolastico, ovvero può disporre di 25 ore per insegnante se si tratta di scuola dell’infanzia, di 22 ore per insegnante se si tratta di scuola primaria e di 18 ore per insegnante se si tratta di scuola secondaria.

A questo punto, il dirigente attribuisce con propri atti formali – quelli che talvolta le famiglie impugnano davanti al TAR – le ore ai singoli alunni disabili.

  • 20.2. Il procedimento delineato può in concreto subire modificazioni, per i casi in cui sopraggiungano in corso d’anno domande di iscrizione di ulteriori alunni disabili, trasferiti da altri Istituti scolastici o provenienti da altri Stati.

In tal caso, il dirigente scolastico deve segnalare la circostanza agli Uffici scolastici e chiedere che siano emessi gli atti conseguenti per integrare l’organico di sostegno con le risorse necessarie.

Nel caso in cui l’integrazione manchi, tuttavia, il dirigente scolastico deve comunque far fronte alla nuova esigenza, redistribuendo le ore di sostegno disponibili.

  • 21. Tenuto conto di tale articolazione del procedimento, occorre a questo punto distinguere i poteri degli Uffici scolastici da quelli del G.L.O.H. e da quelli del dirigente scolastico.

E’ in quest’ambito che si ritrova la singolare commistione tra procedimenti aventi finalità eterogenee e disciplinati da disposizioni normative non coordinate tra loro.

Da un lato, come sopra segnalato, vi sono i procedimenti relativi alla determinazione dei bisogni del singoli alunni, precisati con le «proposte» ad personam del G.L.O.H. e comunicati dal dirigente scolastico.

Dall’altro lato, v’è il procedimento, di competenza degli Uffici scolastici, volto a determinare il contingente del personale di sostegno da assegnare ai singoli Istituti scolastici per soddisfare le esigenze evidenziate con le medesime «proposte» e rappresentate dal dirigente scolastico.

In altri termini, mentre fino alla fase di redazione dei P.E.I. si tiene conto delle esigenze dei singoli alunni, è poi prevista una ‘fase intermedia’ in cui gli Uffici scolastici individuano il contingente degli insegnanti di sostegno, non in base ai dati oggettivi acquisiti, bensì sulla base dei criteri statistici previsti dalla legge.

Vi è quindi la concreta possibilità – ed è soprattutto in questo caso che gli interessati propongono ricorso giurisdizionale – che il numero degli insegnanti di sostegno resi disponibili nei fatti risulti inferiore a quello che sarebbe necessario per attribuire ai singoli alunni tutte le ore determinate dalle «proposte» del gruppo G.L.O.H.

Vanno infatti qui approfondite le essenziali regole sullo status e sul reclutamento degli insegnanti di sostegno.

  • 22. Le regole essenziali sullo status degli insegnanti di sostegno sono contenute nel già richiamato art. 13 della legge n. 104 del 1992 (sulla «integrazione scolastica»), che al comma 3 ha disciplinato – per tutte le «scuole di ogni ordine e grado» – la relativa figura professionale, col richiamo alle «attività di sostegno mediante l’assegnazione di docenti specializzati».
  • 22.1. Come sopra rilevato, al termine del relativo procedimento complesso, il dirigente scolastico attribuisce ai singoli alunni disabili le ore di sostegno, dopo la formulazione del «piano educativo individualizzato» e dopo la fase nella quale gli Uffici scolastici hanno assegnato agli Istituti le relative risorse.

Le «Linee guida per l’integrazione scolastica degli alunni con disabilità», redatte dal Ministero dell’istruzione in data 4 agosto 2009, hanno individuato lo scopo della figura: l’insegnante di sostegno deve favorire la socializzazione della persona e consentirle di «avere un futuro» nella società, poiché l’Istituzione scolastica – avvalendosi di tali docenti – deve elaborare un «progetto di vita» per ogni singolo alunno disabile.

  • 22.2. La normativa vigente non prevede invece l’assegnazione ad personam dell’insegnante di sostegno, ovvero non prevede che a ciascun alunno disabile venga assegnato un ‘proprio’ insegnante di sostegno, per le ore oggetto della proposta del G.L.O.H.

Infatti, l’articolo 127 del testo unico approvato col decreto legislativo n. 297 del 1994 dispone che gli insegnanti di sostegno «fanno parte integrante dell’organico di circolo ed in esso assumono la titolarità», sicché conseguono la «contitolarità delle classi in cui operano».

  • 22.3. I compiti e lo status degli insegnanti di sostegno sono stati disciplinati dai primi tre commi dell’art. 127 del d. lgs. 16 aprile 1994, n. 127, per i quali:

– «Al fine di realizzare interventi atti a superare particolari situazioni di difficoltà di apprendimento determinate da handicap, si utilizzano docenti di sostegno il cui organico è determinato a norma dell’art. 443 del presente testo unico, ed i cui compiti devono essere coordinati, nel quadro della programmazione dell’azione educativa, con l’attività didattica generale» (comma 1);

– «I docenti di sostegno fanno parte integrante dell’organico di circolo ed in esso assumono la titolarità. Essi, dopo cinque anni di appartenenza al ruolo dei docenti di sostegno, possono chiedere il trasferimento al ruolo comune, nel limite dei posti disponibili e vacanti delle dotazioni organiche derivanti dall’applicazione dei commi 5, 7 e 8 dell’art. 133 del presente testo unico» (comma 2);

– «I docenti di sostegno assumono la contitolarità delle classi in cui operano; collaborano con i docenti del modulo organizzativo di cui all’art. 121, con i genitori e, con gli specialisti delle strutture territoriali, per programmare ed attuare progetti educativi personalizzati; partecipano alla programmazione educativa e didattica e alla elaborazione e verifica delle attività di competenza dei consigli di interclasse e dei collegi dei docenti» (comma 3)

  • 22.4. In concreto, ogni insegnante di sostegno svolge la propria attività per il numero di ore riferibile al suo status e, dunque, per le già ricordate 25, 22 o 18 ore, a seconda se egli svolga la propria attività presso la scuola dell’infanzia, quella primaria o quella secondaria.

Come già segnalato, l’insegnante di sostegno non è ‘assegnato’ ad un particolare alunno: egli è invece presente in classe unitamente all’insegnante titolare della materia, segue in via diretta l’alunno disabile che vi è presente e in generale è chiamato ad adempiere alle «ineliminabili (anche sul piano costituzionale) forme di integrazione e di sostegno» a suo favore (v. in tal senso la sentenza della Corte Costituzionale n. 52 del 2000).

  • 22.5. Ben diversa – rispetto all’insegnante di sostegno – è la figura dell’«assistente» -prevista per il settore scolastico dal medesimo art. 13, comma 3, della legge n. 104 del 1992, che sul punto ha richiamato le disposizioni già contenute nel d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 – il quale è nella prassi denominato anche ‘comunicatore’ o ‘facilitatore’ ed è posto a disposizione dell’Istituzione scolastica dagli enti locali, «per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o sensoriali».

Tale figura, a sua volta, è diversa anche da quella di coloro che svolgono il «servizio di aiuto personale» (che non rileva nel presente giudizio, perché non riguarda il settore scolastico), il quale «può essere istituto dai Comuni o dalle Unità sanitarie locali nei limiti delle proprie ordinarie risorse di bilancio», dunque del tutto facoltativamente.

Va rilevato un notevole contenzioso tra gli enti locali, per quanto riguarda lo svolgimento della attività disciplinata dall’art. 13, comma 3, della legge n. 104 del 1992 e dal d.P.R. n. 616 del 1977.

Infatti, con riferimento alle attività di assistenza da svolgere per gli alunni della scuola secondaria superiore, talvolta le Province hanno contestato che vi sia la propria competenza al riguardo, deducendo che le medesime attività debbano essere svolte dai Comuni.

Al riguardo, la Sezione ritiene decisivo il contenuto dell’art. 139 del decreto legislativo n. 112 del 1998, che ha attribuito alle Province, per l’istruzione secondaria superiore, e ai Comuni, per gli altri gradi della scuola, i compiti e le funzioni concernenti «c) i servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio».

L’art. 139 va al riguardo considerato quale legge speciale rilevante in materia scolastica, sicché risultano irrilevanti le altre disposizioni, ispirate ad altre finalità, che sono contenute nel testo unico sugli enti locali, approvato con il decreto legislativo n. 267 del 2000, e nella legge n. 328 del 2000.

Non rileva in questa sede una problematica ulteriore, ovvero la necessità che le posizioni di «assistente», formalmente corrispondenti ad una qualifica unitaria, siano ricoperte, di volta in volta, da soggetti in possesso della professionalità necessaria per interagire con la persona supplendo alla sua specifica disabilità.

La Sezione si limita a rilevare che, qualora sulla base di una previsione normativa o di una prassi la posizione di assistente fosse ricoperta da personale non qualificato, vi sarebbe un diretto vulnus ai valori costituzionali, poiché le prestazioni da rendere a favore degli alunni disabili sarebbero meramente apparenti (ad es., per un alunno privo dell’udito occorre un assistente che comprenda il linguaggio dei segni, mentre occorrono altre competenze nel caso in cui vi siano altre disabilità).

  • 23. Nel corso del tempo, sono entrate in vigore successive disposizioni di legge sui poteri degli Uffici scolastici in tema di assunzione degli insegnanti di sostegno, disposizioni che non solo ne determinano il numero complessivo, ma incidono anche in concreto – e direttamente – sulle singole posizioni degli alunni disabili.
  • 23.1. Va premesso, analogamente a quanto si è detto in tema di assistente, che non rileva in questa sede un’altra problematica a sé stante, ovvero verificare se le ore di sostegno siano coperte da insegnanti che siano effettivamente in possesso della relativa specializzazione, richiesta dall’art. 319, comma 4, del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297

Anche in questo caso, il Collegio si limita a rilevare che si tratta di una circostanza essenziale per ritener realizzati gli interessi pubblici in materia, che hanno rilievo costituzionale, sicché va considerata doverosa l’attivazione periodica dei relativi procedimenti, volta a consentire la selezione del personale specializzato.

  • 23.2. Ciò posto, vanno richiamati i primi 3 commi del medesimo art. 139 del decreto legislativo n. 297 del 1997, riguardante i «Posti di sostegno», per i quali:

«1. Per lo svolgimento delle attività di sostegno a favore degli alunni portatori di handicap nella scuola materna, elementare e media, le dotazioni organiche dei relativi ruoli provinciali comprendono posti di sostegno da istituire in ragione, di regola, di un posto ogni quattro alunni portatori di handicap»;

«2. Per la determinazione dei posti di sostegno nella scuola secondaria superiore si applicano le disposizioni contenute nell’articolo 315 comma 3»;

«3. Nella scuola elementare deroghe al rapporto medio di un docente ogni quattro alunni portatori di handicap possono essere autorizzate in organico di fatto, in presenza di handicap particolarmente gravi per i quali la diagnosi funzionale richieda interventi maggiormente individualizzati e nel caso di alunni portatori di handicap frequentanti plessi scolastici nelle zone di montagna e nelle piccole isole».

Il successivo art. 40 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (sul «Personale della scuola»), ha poi disposto misure di contenimento della spesa pubblica, con disposizioni poi attuate dal decreto ministeriale 24 luglio 1998, n. 331.

Il comma 3 dell’art. 40 ha infatti disposto che la «dotazione organica» degli insegnanti di sostegno «è fissata nella misura di un insegnante per ogni gruppo di 138 alunni complessivamente frequentanti gli istituti scolastici statali della provincia, assicurando, comunque, il graduale consolidamento, in misura non superiore all’80 per cento, della dotazione di posti di organico e di fatto esistenti nell’anno scolastico 1997-1998, fermo restando il vincolo di cui al primo periodo del comma 1»: si tratta dunque di un criterio statistico, che di per sé non consente agli Uffici scolastici di determinare un numero più corrispondente alle realtà, e cioè al riscontrato numero degli alunni disabili e alle loro specifiche situazioni di maggiore o minore gravità.

Tale disposizione, che quantifica il numero degli insegnanti di sostegno, va coordinata con il comma 1 del medesimo art. 40, il quale ha fissato inoltre un numero massimo per tutto il personale in servizio del «comparto scuola», con la riduzione degli insegnanti per l’anno 1999 del tre per cento rispetto al numero rilevato alla fine dell’anno 1997, anche con riferimento agli insegnanti di sostegno.

Tali disposizioni hanno inciso sul cd «organico di diritto», cioè sulla determinazione del numero degli insegnanti ‘di ruolo’ di sostegno, riducendo il numero degli insegnanti di sostegno inserito nel medesimo organico, così prescindendo dal riscontro delle effettive esigenze, desumibili dalle «proposte» redatte dai gruppi G.L.H.O. sul territorio nazionale.

  • 23.3. A questo punto, va richiamata la normativa concernente le ‘assunzioni in deroga’ degli insegnanti di sostegno.

Si tratta delle assunzioni ulteriori, cioè di quelle volte a soddisfare le esigenze degli alunni disabili concretamente desumibili dalle «proposte» dei gruppi G.L.H.O., che non siano state già soddisfatte con l’assegnazione agli Istituti degli insegnanti di sostegno sulla base dell’«organico di diritto».

  • 23.3.1. Il comma 1 del già citato art. 40 della legge n. 449 del 1997 ha consentito l’assunzione con contratto a tempo determinato di insegnanti di sostegno, in deroga al rapporto docenti-alunni indicato al comma 3 – e cioè ‘in più’ rispetto alle risultanze dell’organico di diritto – in presenza di «handicap particolarmente gravi», «fermo restando il vincolo di cui al primo periodo del presente comma».

La possibilità di assumere ‘in deroga’ il numero necessario degli insegnanti di sostegno era stata così limitata, in ragione del ‘tetto massimo’ del personale in servizio, previsto dal primo periodo del comma 1, e del rilievo riconosciuto unicamente alle situazioni di «handicap particolarmente gravi», e non anche a tutte le altre disabilità che non fossero risultate «particolarmente gravi».

  • 23.3.2. La concreta possibilità di disporre le assunzioni ‘in deroga’ per soddisfare le esigenze di tutti i disabili, e quindi non solo di quelli particolarmente gravi, è stata prevista dall’art. 26, comma 16, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, che ha inserito un ulteriore periodo nella prima parte del comma 1 dell’art. 40 della legge n. 449 del 1997, disponendo che «Il numero dei dipendenti del comparto scuola deve risultare alla fine dell’anno 1999 inferiore del 3 per cento rispetto a quello rilevato alla fine dell’anno 1997, ferma restando la dotazione di personale di sostegno necessaria a coprire la richiesta nazionale di integrazione scolastica».

L’ultima parte di tale periodo ha così consentito agli Uffici scolastici di superare il tetto massimo del personale, assumendo comunque tutti i docenti di sostegno necessari.

  • 23.3.2. Con l’art. 1, comma 605, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, il legislatore ha poi previsto che, «con uno o più decreti del Ministro della pubblica istruzione» si sarebbe potuto disporre «b) il perseguimento della sostituzione del criterio previsto dall’articolo 40, comma 3, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, con l’individuazione di organici corrispondenti alle effettive esigenze rilevate, tramite una stretta collaborazione tra regioni, uffici scolastici regionali, aziende sanitarie locali e istituzioni scolastiche, attraverso certificazioni idonee a definire appropriati interventi formativi».
  • 23.3.3. Tali disposizioni sono state abrogate per incompatibilità dall’articolo 2, commi 413 e 414, della legge 24 dicembre 2007, n. 244.

Il comma 413 ha fissato un numero massimo agli insegnanti di sostegno (disponendo che «il numero dei posti degli insegnanti di sostegno, a decorrere dall’anno scolastico 2008/2009, non può superare complessivamente il 25 per cento del numero delle sezioni e delle classi previste nell’organico di diritto dell’anno scolastico 2006/2007»).

Il comma 414 ha inoltre ridotto in modo progressivo la «dotazione organica di diritto relativa ai docenti di sostegno» ed ha escluso la possibilità già prevista dalla legge n. 449 del 1997 di assumere insegnanti di sostegno in deroga, sopprimendo nell’art. 40, comma 1, settimo periodo della legge n. 449 del 1997 «le parole da: ‘nonché la possibilità’ fino a: ‘particolarmente gravi’».

In particolare, il comma 414 ha eliminato la possibilità delle assunzioni in deroga, con una tecnica legislativa del tutto particolare: anziché disporre l’abrogazione dell’art. 26, comma 16, della legge n. 448 del 1998 (col ripristino del testo originario dell’art. 40, comma 1, della legge n. 449 del 1997), l’art. 2, comma 414, della legge n. 244 del 2007 – con disposizioni difficilmente comprensibili sul piano testuale – ha mantenuto ferma nel medesimo art. 40, comma 1, la frase «ferma restando la dotazione di personale di sostegno necessaria a coprire la richiesta nazionale di integrazione scolastica» ed ha modificato la parte finale del settimo periodo, sopprimendo nel citato art. 40, comma 1, settimo periodo «le parole da: ‘nonché la possibilità’ fino a: ‘particolarmente gravi’».

  • 23.3.4. Sennonché, con la sentenza n. 80 del 2010, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dei medesimi commi 413 e 414 dell’art. 2 della legge n. 244 del 2007:

– del comma 413, «nella parte in cui fissa un limite massimo al numero dei posti degli insegnanti di sostegno»;

– del comma 414, «nella parte in cui esclude la possibilità, già contemplata dalla legge 27 dicembre 1997, n. 449, di assumere insegnanti di sostegno in deroga, in presenza nelle classi di studenti con disabilità grave, una volta esperiti gli strumenti di tutela previsti dalla normativa vigente».

La sentenza n. 80 del 2010, dopo aver rimarcato che sussiste la discrezionalità del legislatore «nella individuazione delle misure necessarie a tutela dei diritti delle persone disabili», ha osservato che:

– tale discrezionalità trova un limite nel «rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati»;

– i citati commi 413 e 414 dell’art. 2 della legge n. 244 del 2007 «hanno inciso proprio sull’indicato ‘nucleo indefettibile di garanzie’» che la Corte aveva «già individuato quale limite invalicabile all’intervento normativo discrezionale del legislatore»;

– la scelta del legislatore di sopprimere la possibilità di assumere insegnanti di sostegno a tempo determinato «non trova alcuna giustificazione nel nostro ordinamento, posto che detta riserva costituisce uno degli strumenti attraverso i quali è reso effettivo il diritto fondamentale all’istruzione del disabile grave»;

– «la ratio della norma, che prevede la possibilità di stabilire ore aggiuntive di sostegno, è, infatti, quella di apprestare una specifica forma di tutela ai disabili che si trovino in condizione di particolare gravità; si tratta dunque di un intervento mirato, che trova applicazione una volta esperite tutte le possibilità previste dalla normativa vigente e che, giova precisare, non si estende a tutti i disabili a prescindere dal grado di disabilità, bensì tiene in debita considerazione la specifica tipologia di handicap da cui è affetta la persona de qua»;

– i medesimi commi 413 e 414 sono incostituzionali «nella parte in cui, stabilendo un limite massimo invalicabile relativamente al numero delle ore di insegnamento di sostegno, comportano automaticamente l’impossibilità di avvalersi, in deroga al rapporto tra studenti e docenti stabilito dalla normativa statale, di insegnanti specializzati che assicurino al disabile grave il miglioramento della sua situazione nell’ambito sociale e scolastico».

La sentenza n. 80 del 2010 ha dunque dichiarato in parte incostituzionali i commi 413 e 414 dell’art. 2 della legge n. 244 del 2007, senza formalmente incidere sull’ultima parte del comma 414, che aveva abrogato per incompatibilità l’art. 40, comma 1, della legge n. 449 del 1997 quanto alle disposizioni sulla dotazione organica degli insegnanti di sostegno.

E’ per questa ragione, come si vedrà oltre al § 29.1, che le circolari amministrative fanno tuttora riferimento alla disposizione oggetto della sentenza della Corte Costituzionale.

  • 23.4. Il quadro normativo in materia è stato poi modificato:

– per quanto riguarda la determinazione delle ore di sostegno, dall’art. 10, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010, prima richiamato al § 19;

– per quanto riguarda l’organico di diritto degli insegnanti di sostegno, dall’art. 15 del decreto legge 12 settembre 2013, n. 104, convertito nella legge 8 novembre 2013, n. 128.

  • 23.4.1. Circa la determinazione delle ore di sostegno, l’art. 10, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010, ha previsto specifiche disposizioni in tema di piano educativo individualizzato (P.E.I.), attribuendo alla competenza del G.L.O.H. il potere di elaborare le relative «proposte».
  • 23.4.2. Circa l’organico di diritto degli insegnanti di sostegno, l’art. 15 del decreto legge n. 104 del 2013, convertito nella legge n. 128 del 2013, ha inciso sul testo dell’art. 2, comma 414, della legge n. 244 del 2007, come risultante dal dispositivo della sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 2010:

– al comma 2, ha inserito al medesimo comma 414, dopo il primo periodo, la frase «La predetta percentuale è rideterminata, negli anni scolastici 2013/2014 e 2014/2015, in misura pari rispettivamente al 75 per cento e al 90 per cento ed è pari al 100 per cento a decorrere dall’anno scolastico 2015/2016»;

– al comma 3, ha disposto che «Il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca è autorizzato, a decorrere dall’anno scolastico 2013/2014, ad assumere a tempo indeterminato docenti a copertura di tutti i posti vacanti e disponibili nell’organico di diritto di cui all’articolo 2, comma 414, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, come modificato dal presente articolo».

L’art. 15, nel modificare il quadro normativo sulla riduzione del cd organico di diritto, ha consentito l’assunzione a tempo determinato dei docenti, per la copertura dei posti vacanti e disponibili, ma non ha previsto ulteriori regole per l’assunzione ‘in deroga’, ovvero per l’assegnazione degli insegnanti di sostegno in misura tale da soddisfare le esigenze concretamente prospettate dai G.L.O.H. ai dirigenti scolastici e da questi agli Uffici scolastici.

  • 24. Va ora richiamata la giurisprudenza formatasi in materia, sul quadro normativo successivo alla sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 2010 e all’entrata in vigore dell’art. 10, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010.

Il Consiglio di Stato (v. Sez. VI, 10 febbraio 2015, n. 704; Sez. VI, 23 marzo 2010, n. 2231) al riguardo ha già avuto modo di rimarcare:

«a) la qualificazione del diritto all’istruzione del disabile, e in particolare del disabile grave, quale diritto fondamentale»;

– «b) l’individuazione in questo ambito di un “nucleo indefettibile” di garanzie perché tale diritto sia realizzato, pur stante la discrezionalità del legislatore nella individuazione delle relative misure»;

«c) l’obiettivo primario … della massima tutela possibile del diritto del disabile grave all’istruzione ed all’integrazione e nella classe e nel gruppo, fino alla previsione di un’ora di sostegno per ogni ora di frequenza, ma non è di per sé illegittimo un intervento minore, purché non sia scalfito il nucleo indefettibile del diritto, se motivato dall’analisi accurata della situazione specifica nel quadro di ragioni e vincoli oggettivi»;

– «e) la possibilità di ricorrere, una volta esperiti gli strumenti di tutela previsti dalla normativa vigente, all’assunzione di insegnanti in deroga»;

– «f) dalla accertata situazione di gravità del disabile può conseguire la determinazione di un numero di ore di sostegno pari a quello delle ore di frequenza».

Inoltre, si è anche precisato (Sez. VI, 10 febbraio 2015, n. 704, cit.) che il provvedimento finale del dirigente scolastico:

– deve tenere conto della «gravità dell’handicap … così come accertato dall’apposito organo collegiale»;

– non può tenere conto soltanto delle «difficoltà connesse al numero degli alunni in situazione di handicap»;

– non può rendere «prive di effetti concreti, sul piano del sostegno, le statuizioni operate dall’organo collegiale competente a stabilire la gravità dell’handicap e a predisporre il piano individuale di intervento a sostegno del minore in una situazione di handicap riconosciuto come grave»;

non si può basare su «un vincolo derivante dalla carenza di risorse economiche che non possono, in modo assoluto, condizionare il diritto al sostegno in deroga, sino a esigere e sacrificare il diritto fondamentale allo studio e all’istruzione».

  • 25. Il Collegio ritiene di condividere e di fare proprie le affermazioni di principio, contenute nelle sopra citate sentenze della Sezione n. 704 del 2015 e n. 2231 del 2010 e di affermare ulteriori principi, per le ragioni di ordine sistematico e testuale che si espongono di seguito.
  • 26. Va premesso che il contenzioso seriale portato all’esame dei giudici amministrativi, e in particolare del Consiglio di Stato a questa udienza del 23 marzo 2017, si è creato per una pluralità di ragioni.
  • 26.1. Come rilevato al precedente paragrafo 11, il quadro della normativa del settore è di ‘qualità’ molto scarsa, non può non essere considerato notevolmente frammentario e disarmonico, e risulta di difficile lettura sia per i genitori, sia per gli operatori scolastici.

In una materia come quella in esame, che riguarda diritti fondamentali di una parte cospicua della popolazione nazionale, degli alunni, ma di riflesso anche delle loro famiglie, ciò si dovrebbe evitare, perché risulta in contrasto col principio per il quale tutte le Istituzioni repubblicane devono facilitare l’individuazione delle regole applicabili, rendere gli interessati consapevoli dei loro diritti e consentire senza indugio l’applicazione di tali regole in sede amministrativa, prima ancora che in sede giurisdizionale.

  • 26.2. Inoltre, come rilevato ai precedenti paragrafi 11 e 21, il quadro normativo sulla tutela degli alunni disabili – già di per sé complesso – si caratterizza in concreto non solo per la commistione tra procedimenti eterogenei, e per i conseguenti concreti rischi che l’azione amministrativa ne sia disarticolata, ma anche per il singolare contrasto apparente – ma superabile, come dopo si osserverà – tra le disposizioni di principio risalenti alla legge n. 104 del 1992 sulla sussistenza dei diritti dei medesimi alunni (che come ribadito dalla Corte Costituzionale hanno natura di «diritti fondamentali») e le disposizioni sull’organizzazione scolastica e sulla assegnazione degli insegnanti di sostegno (che sono invece basate sull’esigenza di contenere la spesa).
  • 26.3. Del resto, si deve constatare che non risultano meccanismi tali da rendere conoscibile e trasparente l’attività svolta in materia dagli Uffici scolastici regionali, né su impulso dei dirigenti scolastici, né mediante relazioni in qualche modo pubblicate.
  • 27. Ciò posto, dal complessivo quadro normativo sopra esposto risulta che – a base e a fondamento delle disposizioni della legge n. 104 del 1992 e delle altre leggi sulla tutela degli alunni disabili – si pongono i principi costituzionali di cui all’articolo 2 (sulla tutela dei «diritti inviolabili dell’uomo» e sui «doveri inderogabili di solidarietà … sociale»), all’articolo 3 (sul «compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli di ordine sociale che impediscono il pieno sviluppo della persona umana »), all’articolo 34, primo comma (sulla apertura della scuola «a tutti») e all’articolo 38, terzo comma (sul «diritto all’educazione» anche quando vi sia una disabilità).
  • 27.1. L’attività degli insegnanti di sostegno comporta evidenti vantaggi non solo per i disabili, in un quadro costituzionale che impone alle Istituzioni di favorire lo sviluppo della personalità, ma anche per le famiglie e per la società nel suo complesso.

Infatti, l’inserimento e l’integrazione nella scuola – con l’ausilio dall’insegnante di sostegno – anzitutto evitano la segregazione, la solitudine, l’isolamento, nonché i patimenti e i pesi che ne derivano, in termini umani ed economici potenzialmente insostenibili per le famiglie.

L’inserimento e l’integrazione nella scuola rivestono poi fondamentale importanza anche per la società nel suo complesso, perché rendono possibili il recupero e la socializzazione.

Ciò in prospettiva consente ai disabili di dare anche il loro contributo alla società, fermo restando che la disciplina degli esami deve evitare ogni discriminazione anche potenziale, evitando che vi siano barriere che possano negativamente incidere sull’avviamento al lavoro (ponendosi altrimenti serissime questioni di costituzionalità delle disposizioni che rendano più difficoltoso il conseguimento del diploma, a causa della disabilità).

Inoltre, l’inserimento e l’integrazione nella scuola in prospettiva consentono al Sistema sanitario nazionale di contenere le prestazioni che si renderebbero necessarie, in mancanza delle attività svolte in anni fondamentali dell’età evolutiva.

  • 27.2. I principi costituzionali sopra richiamati impongono di dare una lettura sistematica alle disposizioni sulla tutela degli alunni disabili e a quelle sulla organizzazione scolastica e sulle disponibilità degli insegnanti di sostegno, nel senso che le posizioni degli alunni disabili devono prevalere sulle esigenze di natura finanziaria.
  • 28. Tale prevalenza – non negata da alcuna disposizione legislativa contraria, che altrimenti avrebbe dato luogo a serissime questioni di legittimità costituzionale – si desume dalla normativa sulle ‘assunzioni in deroga’ degli insegnanti di sostegno, nonché dall’art. 10, comma 5, della legge 30 luglio 2010, n. 122, entrato in vigore dopo la dichiarazione di parziale incostituzionalità dei commi 413 e 414 dell’art. 2 della legge n. 244 del 2007.
  • 29. Quanto alle assunzioni ‘in deroga’ degli insegnanti di sostegno, gli Uffici scolastici devono senz’altro disporle, affinché i dirigenti scolastici – al termine dei relativi procedimenti e in tempo utile – attribuiscano ai singoli alunni disabili le ore di sostegno determinate dal G.L.H.O.
  • 29.1. La possibilità di assumere ‘in deroga’ gli insegnanti di sostegno, a seguito della pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 2010, in linea di principio non è stata posta in discussione dal Ministero, né in sede amministrativa, né nel corso del giudizio.

Sia pure con tempi e con numeri che non sempre soddisfano le famiglie, le assunzioni ‘in deroga’ sono disposte nella prassi, sulla base delle procedure previste dal Ministero.

La circolare del Ministero 3 luglio 2015, n. 19400, si è occupata non solo dell’organico di diritto dei posti di sostegno, ma anche della assegnazione dei posti in deroga.

Quanto all’organico di diritto, la circolare ha rilevato che esso «è determinato secondo quanto previsto dai commi 413 e 414 dell’art. 2 della legge n. 244/2007», cioè in base alle disposizioni dichiarate incostituzionali.

Quanto alla assegnazione dei posti in deroga, la circolare ha aggiunto che «Gli eventuali ulteriori posti in deroga, in applicazione della citata sentenza della Corte costituzionale, vanno autorizzati da parte del Direttore Generale dell’Ufficio scolastico regionale ai sensi dell’ articolo 35, comma 7, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, secondo le effettive esigenze rilevate ai sensi dell’ art. 1, comma 605, lettera b) della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che deve tenere in debita considerazione la specifica tipologia di handicap da cui è affetto l’alunno. I relativi posti vanno assegnati dopo aver accertato: – la effettiva presenza degli alunni nelle classi; – la regolarità della documentazione richiesta (diagnosi funzionale, il P.E.I. elaborato dal G.L.H.O., ecc.); – la accertata verifica della ricorrenza delle condizioni previste dalla citata sentenza della Corte (es. assenza di interventi di altre istituzioni o enti) ».

In base alla circolare, dapprima è utilizzata la dotazione in organico, ancorché fissata con disposizioni dichiarate incostituzionali, e – nel caso di sua insufficienza e a fronte di disabili gravi – si procede ad integrarla.

  • 29.2. Va sottolineato che la medesima circolare, nel riferirsi all’art. 35, comma 7, della legge n. 289 del 2002, ha indirettamente richiamato l’art. 4 del D.P.C.M. n. 185 del 2006, per il quale «L’autorizzazione all’attivazione di posti di sostegno in deroga al rapporto insegnanti/alunni, a norma dell’articolo 35, comma 7, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, è disposta dal dirigente preposto all’Ufficio Scolastico Regionale sulla base della certificazione attestante la particolare gravità».
  • 30. Ritiene la Sezione che le previsioni di tale circolare – pur avendo dettagliatamente ricostruito il susseguirsi delle disposizioni entrate in vigore ed il contenuto della sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 2010 – non sono tali da giustificare l’emanazione di atti degli Uffici scolastici e di atti dei dirigenti scolastici che si discostino dal contenuto dei P.E.I. e, in particolare, dalle «proposte» redatte per i singoli alunni dal G.L.O.H.

Ha infatti un rilievo decisivo l’art. 10, comma 5, della legge 30 luglio 2010, n. 122, per il quale «in sede di formulazione del piano educativo individualizzato», il gruppo elabora «proposte relative all’individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l’indicazione del numero delle ore di sostegno».

  • 30.1. Va sottolineato che tale comma 5 ha attribuito al G.L.O.H. il potere di proporre le ore da attribuire a tutti gli alunni disabili, non soltanto a quelli che siano stati riconosciuti portatori di una disabilità grave o gravissima.

Anche in presenza di disabilità lievi o medie, le «proposte» del G.L.O.H. devono avere un seguito.

  • 30.2. Va ora chiarito il significato da attribuire alla parola «proposte», contenuta nel medesimo art. 10, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010.

Ritiene la Sezione che si debba tenere conto della articolazione del procedimento, così come sopra ricostruita ai paragrafi 12 e seguenti.

  • 30.3. Va premesso che il legislatore ha doverosamente attribuito al G.L.H.O. il potere di elaborare le «proposte relative all’individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l’indicazione del numero delle ore di sostegno».

Infatti, il G.L.H.O. è in grado di valutare le effettive esigenze degli alunni disabili, in quanto è composto non solo da esponenti del mondo della scuola, ma – in considerazione dei principi costituzionali rilevanti in materia, sopra richiamati, in connessione all’art. 32 Cost. sulla tutela del diritto alla salute – anche da membri aventi le indefettibili competenze medico-psichiatriche.

  • 30.4. Ciò posto, si deve rimarcare come la legislazione vigente, neppure il comma 5 in esame, non esplicita quale sia l’Autorità competente che debba pronunciarsi sulle «proposte relative all’individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l’indicazione del numero delle ore di sostegno».

La determinazione dell’Autorità competente si può però desumere dalle disposizioni sopra riportate che scandiscono le ulteriori fasi del procedimento: è il dirigente scolastico l’autorità competente a concludere il procedimento, dopo la ‘fase procedimentale intermedia’ di acquisizione dei dati, a cura dell’Ufficio scolastico.

  • 30.5. In relazione alla ‘fase procedimentale intermedia’ nel corso della quale si deve pronunciare l’Ufficio scolastico, nessuna disposizione di legge – nemmeno l’art. 4 del D.P.C.M. n. 185 del 2006 – ha attribuito al dirigente preposto dell’Ufficio scolastico regionale il potere di ‘ridurre’, tanto meno senza una motivazione, il numero di ore di sostegno, individuate dal G.L.O.H. nelle sue «proposte» a favore dei singoli alunni disabili.

L’art. 10, comma 5, ha attribuito il nomen iuris di «proposte» agli atti del G.L.O.H. sulla determinazione delle ore, non perché altre autorità – peraltro non aventi specifiche competenze di natura medica o didattica sulle esigenze degli alunni disabili – possano esercitare un ‘potere riduttivo di merito’, ovvero ridurre le ore assegnate, ma per la semplice ragione che tali «proposte» sono atti interni al procedimento, e cioè sono redatte quando non sono ancora state rilevate le effettive esigenze e non sono stati assegnati gli insegnanti di sostegno.

Le proposte hanno invece la funzione di attivare dapprima la fase di competenza degli Uffici scolastici e poi la fase finale, di attribuzione delle ore da parte del dirigente scolastico.

  • 30.6. Poiché nessuna disposizione ha attribuito agli Uffici scolastici il potere di sottoporre a un riesame di merito quanto proposto dal G.L.O.H., l’art. 4. del D.P.C.M. n. 185 del 2006, che definisce «autorizzazione» l’atto del dirigente preposto dell’Ufficio scolastico regionale, va allora interpretato nel senso di prevedere un atto meramente ricognitivo, il quale constata che sussistono i relativi presupposti di spesa, senza poterli modificare, e giustifica l’impegno e il pagamento delle relative somme.
  • 31. Per le ragioni che precedono, ad avviso della Sezione, il procedimento si articola nel modo seguente:
  1. a) il G.L.O.H. elabora i P.E.I. all’interno dei singoli Istituti scolastici, al termine delle fasi procedimentali previste dall’art. 12, comma 5, della legge n. 104 del 1992;
  2. b) il dirigente scolastico trasmette le relative risultanze agli Uffici scolastici;
  3. c) gli Uffici scolastici, a seguito dell’acquisizione dei dati, devono attribuire ai singoli Istituti tanti insegnanti di sostegno, quanti ne sono necessari per coprire tutte le ore che sono risultate oggetto delle «proposte», salva la possibilità di esercitare un potere meramente correttivo, sulla base di riscontri oggettivi (è questo il caso, ad esempio, di errori materiali, ovvero del fatto che singoli alunni non siano più iscritti presso un dato istituto, perché trasferitisi altrove);
  4. d) il dirigente scolastico – tranne i casi in cui prenda atto della correzione di errori materiali o delle circostanze ostative, specificamente e motivatamente individuate dagli Uffici scolastici – deve attribuire a ciascun alunno disabile un numero di ore di sostegno corrispondente a quello oggetto della singola proposta del G.L.O.H, dalla quale non si può discostare;
  5. e) pertanto, i procedimenti riguardanti gli alunni disabili si devono concludere con gli atti del dirigente scolastico di attribuzione delle ore di sostegno, in conformità alle risultanze del G.L.O.H.

Va pertanto considerato condivisibile l’orientamento dei Tribunali amministrativi regionali per il quale è fondata la pretesa dei genitori a vedere attribuite ai propri figli disabili le ore di sostegno nella misura determinata dai G.L.O.H.

Di conseguenza, proprio per tale ragione i dirigenti scolastici, i quali ovviamente devono evitare di emanare atti illegittimi, devono essi stessi disporre l’attribuzione delle ore nella medesima misura, anche quando gli Uffici scolastici non abbiano assegnato le risorse indispensabili.

  1. Considerati i principi generali sulla responsabilità degli organi amministrativi e sulla leale collaborazione tra tali organi, la Sezione ritiene di dovere precisare quali ulteriori fasi procedimentali siano configurabili, qualora gli Uffici scolastici abbiano assegnato un numero di insegnanti di sostegno inferiore a quello necessario per assegnare in concreto le ore di sostegno attribuite doverosamente dal dirigente scolastico in conformità alle «proposte» del G.L.O.H.

In tal caso, il dirigente scolastico stesso:

– deve segnalare agli Uffici scolastici tale circostanza, affinché questi assegnino senza indugio gli ulteriori insegnanti di sostegno che risultino necessari, e ciò con il supporto del Ministero dell’economia e delle finanze, anch’esso tenuto a dare esecuzione agli atti del dirigente scolastico che abbiano concluso i procedimenti riguardanti i singoli alunni disabili, sulla base delle «proposte» del G.L.H.O.;

– qualora risulti la notifica di un ricorso, proposto al giudice civile o al giudice amministrativo, col quale sia lamentata la mancata fruizione delle ore di sostegno formalmente attribuite, a causa dell’insufficienza delle risorse rese disponibili dagli Uffici scolastici o dal Ministero dell’economia e delle finanze, deve trasmettere una relazione alla competente Procura della Corte dei Conti, per le valutazioni di sua competenza;

– non può che affrontare la situazione venutasi a verificare suo malgrado contra legem e redistribuire provvisoriamente le ore di sostegno, in attesa che siano rese disponibili dall’Ufficio regionale tutte le necessarie risorse.

  • 33. Alla Sezione non sfugge che – quando gli Uffici scolastici non dispongono l’assunzione in deroga del numero necessario degli insegnanti di sostegno, e si discostano ‘in senso riduttivo’ dai dati numerici acquisiti – il dirigente scolastico è di fatto talvolta costretto, con atti ‘definitivi’ o ‘provvisori’, a ‘suddividere’ – sulla base di conseguenti penose mediazioni – e non ad ‘attribuire’ le ore di sostegno, rese disponibili dagli Uffici scolastici e inferiori a quelle necessarie.

In tal caso, il dirigente scolastico, dopo avere attribuito le ore di sostegno in conformità alle «proposte» del G.L.O.H., può porre in essere le misure provvisorie che ritenga più idonee, per affrontare la situazione, in attesa che gli Uffici scolastici emanino i loro atti dovuti.

Alla Sezione non sfugge nemmeno che nei fatti – come risulta chiaramente dalla stessa esistenza del contenzioso seriale posto all’esame dei TAR e del Consiglio di Stato, per i casi di attribuzione di ore in numero inferiore a quelle indicate nelle «proposte» – solo i genitori che propongano il ricorso giurisdizionale, e ne abbiano i mezzi anche economici per farlo, possano ottenere una pronuncia che ordini all’Amministrazione scolastica di consentire la fruizione delle ore nel numero determinato dal G.L.H.O., mentre lo stesso non avviene per i genitori che di tali mezzi siano privi

Non è però questo il sistema desumibile dai principi costituzionali e dalle leggi che, prima e dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 2010, hanno attribuito agli alunni disabili il diritto di ottenere le ore di sostegno, come determinate dal G.L.O.H.

Infatti, gli Uffici scolastici (così come il dirigente scolastico ed il Ministero dell’economia e delle finanze) non possono sindacare le risultanze delle «proposte» e devono fare in modo che le ore di sostegno siano attribuite a tutti i disabili, già col ‘primo atto’ del dirigente scolastico e nei tempi fissati, assegnando ‘in deroga’ gli insegnanti di sostegno quando ciò occorra per ‘coprire’ le ore determinate nelle «proposte».

In altri termini, il sistema deve far sì che gli alunni e le loro famiglie non debbano proporre ricorsi giurisdizionali per ottenere ciò che è loro dovuto.

  • 34. Così individuati i poteri e i doveri dei vari organi dell’Amministrazione scolastica, la Sezione può a questo punto anche esaminare le questioni di giurisdizione, sollevate nel corso del giudizio – e in particolare con l’atto d’appello – con riferimento alle varie fasi nelle quali si articola il procedimento.

Si tratta di una questione di notevole rilievo pratico, poiché riguarda l’individuazione del giudice cui si deve rivolgere l’interessato, per ottenere la tutela delle proprie posizioni giuridiche.

  • 35. Qualora si contestino le valutazioni delle ASL conseguenti ai relativi accertamenti, previsti dagli articoli 3 e 4 della legge n. 104 del 1992, sopra richiamati al § 13.1., le relative controversie riguardano l’assistenza obbligatoria, e sono quindi devolute alla giurisdizione del giudice civile, ai sensi dell’articolo 442 del codice di procedura civile (su tale pacifico principio, v. Cass., Sez. Un., 23 ottobre 2014, n. 22550).

Sussiste altresì la giurisdizione del giudice civile, ai sensi del medesimo art. 442, quando si tratti di una controversia riguardante l’applicazione dell’art. 35, ultima parte del comma 7, della legge 27 dicembre 2002, n. 289.

Anche in tal caso, infatti, si tratta di questioni relative all’assistenza e allo status di portatore di handicap, perché le determinazioni delle commissioni previste dagli articoli 3 e 4 della legge n. 104 del 1992 hanno effetti equivalenti rispetto a quelle dei collegi previsti dall’art. 35, comma 7, della legge n. 289 del 2002 e dal D.P.C.M. applicativo.

  • 36. Qualora invece siano contestati una «diagnosi funzionale – D.F. », un «profilo dinamico funzionale – P.D.F. » oppure un «piano educativo individualizzato – P.E.I. », sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Si tratta in questo caso di controversie concernenti un pubblico servizio, quale l’istruzione, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera c), del codice del processo amministrativo, e sono ravvisabili posizioni di interesse legittimo, poiché i relativi atti della Amministrazione scolastica sono atti posti in essere nell’esercizio di un ampio potere tecnico-discrezionale dei competenti organi amministrativi.

  • 37. Qualora poi si contestino gli atti della Amministrazione scolastica che non abbiano dato coerente seguito alle «proposte» del G.L.O.H. e cioè gli atti interni al procedimento degli Uffici scolastici e quello – finale o provvisorio – del dirigente scolastico, di attribuzione all’alunno disabile di un numero di ore inferiore a quello oggetto della proposta individuale, sussiste ugualmente in linea di principio la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Infatti, si tratta di controversie concernenti un pubblico servizio, quale l’istruzione, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera c), del codice del processo amministrativo, con la conseguente applicazione dell’articolo 7, comma 5 (per il quale «Nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall’articolo 133, il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi»), e dell’art. 55, comma 2 (sulla tutela cautelare, quando la domanda «attenga a diritti fondamentali della persona o ad altri beni di primario rilievo costituzionale»).

  • 38. A maggiore ragione, come rilevato dalla Adunanza Plenaria di questo Consiglio con la sentenza 12 aprile 2016, n. 7, sussiste la giurisdizione amministrativa di legittimità quando la controversia sia sorta prima della elaborazione del P.E.I., cioè quando ancora non sia stato esercitato il potere di formulare la proposta sulla determinazione delle ore di sostegno da attribuire al singolo alunno disabile.
  • 39. Quando invece il dirigente scolastico abbia attribuito le ore di sostegno in conformità alla proposta del G.L.O.H., ma in concreto tali ore non siano assegnate e quindi non se ne possa fruire, l’ordinamento prevede due possibilità di tutela, a seconda della causa petendi e del petitum posti a base della relativa pretesa, nei termini ora spiegati.
  • 40. Come è stato chiarito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (con la sentenza 25 novembre 2014, n. 25011, i cui principi sono stati espressamente richiamati e ribaditi dalla sentenza 20 aprile 2017, n. 9966, nonché dall’ordinanza 28 febbraio 2017, n. 5060), sussiste la giurisdizione del giudice civile, quando l’interessato espressamente lamenti innanzi a tale giudice che l’Amministrazione scolastica abbia posto in essere «un comportamento discriminatorio a proprio danno».
  • 39.1. Si applicano in tal caso, infatti, l’art. 3 della legge 1° marzo 2006, n. 67 (che ha richiamato l’art. 44 del testo unico 25 luglio 1998, n. 286, sulla «Azione civile contro la discriminazione») e – per gli aspetti processuali – l’art. 28 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150.

Va sottolineato che il medesimo art. 3 della legge n. 67 del 2006 prevede una fattispecie tipica devoluta alla giurisdizione del giudice civile ed ha il suo ambito di applicazione esclusivamente e tassativamente quando il ricorrente deduca specificamente «la sussistenza di un comportamento discriminatorio a proprio danno», ai sensi del comma 3 (il che in concreto è quanto è stato rappresentato negli atti introduttivi dei giudizi che hanno condotto alle sentenze delle Sezioni Unite n. 25011 del 2014 e n. 9966 del 2017).

In tali casi, il ricorrente ha appunto l’onere di dedurre «in giudizio elementi di fatto, in termini gravi, precisi e concordanti, che il giudice valuta nei limiti di cui all’articolo 2729, primo comma, del codice civile».

In altri termini, la disciplina sulle «vittime di discriminazione» si applica quando, e solo quando, l’interessato si rivolge al giudice civile rappresentando gli elementi di fatto in cui la discriminazione stessa si manifesta.

39.2. Si applicano invece le consuete regole sulla giurisdizione esclusiva quando il ricorrente impugni gli atti del procedimento o contesti un comportamento 1dell’Amministrazione, lamentando puramente e semplicemente:

– la mancata corrispondenza tra il provvedimento finale del dirigente scolastico e la proposta del G.L.O.H. (ovvero lamentando che sia stata data illegittimamente prevalenza a ragioni di contenimento della spesa);

– la mancata concreta fruizione delle ore di sostegno, attribuite dal dirigente scolastico in conformità alla proposta del G.L.O.H., perché il medesimo dirigente, per la carenza delle risorse fornite dagli Uffici scolastici, ha affrontato provvisoriamente la situazione con misure di ‘redistribuzione’ delle ore di sostegno.

In tali casi la devoluzione della controversia al giudice civile non può dipendere dalla deduzione ‘difensiva’ dell’Amministrazione scolastica, la quale prospetti essa stessa che il proprio agire – l’atto del dirigente scolastico dissonante dalla proposta del G.L.O.H. ovvero la mancata assegnazione degli insegnanti di sostegno da parte degli Uffici scolastici- vada ricondotto ad una «discriminazione».

  • 39.2. Del resto, qualora una condotta di discriminazione sia specificamente dedotta e sia accertata, la legge n. 67 del 2006 consente alla vittima di richiedere a sua tutela al giudice civile l’esercizio di altrettanto specifici poteri, tra i quali anche – all’art. 3, comma 3 – quello che consente di imporre «un piano di rimozione delle discriminazioni accertate» ovvero di disporre il «risarcimento del danno, anche non patrimoniale», in ragione della gravità della condotta accertata.
  • 39.3. Quando invece il ricorrente non abbia affatto lamentato la sussistenza di una condotta discriminatoria ed abbia contestato atti e comportamenti per il loro contrasto con la legge, sussiste in materia la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

In tali casi, la tutela delle posizioni individuali ha luogo sulla base delle regole del processo amministrativo, in un sistema processuale nel quale:

– il giudice deve emanare prontamente, se del caso in sede cautelare ovvero con una sentenza resa all’esito della camera di consiglio, le misure volte ad imporre l’attribuzione delle ore di sostegno spettanti, tenendo conto che il decorso del tempo incide quanto mai negativamente sulle prospettive di recupero dell’alunno disabile, risultando in tal caso in linea di principio sufficiente a ritenere fondato il ricorso l’oggettivo contrasto tra la proposta del G.L.O.H. e le successive immotivate determinazioni dell’Amministrazione;

– la domanda di risarcimento del danno – a parte le consuete indagini sulla sussistenza di ogni altro elemento costitutivo dell’illecito – deve essere basata sulla specifica prova di quali siano state in concreto sull’alunno le conseguenze pregiudizievoli cagionate dall’illegittimità degli atti della Amministrazione scolastica.

Quanto al danno patrimoniale, vanno considerate risarcibili, ove provate, le voci di danno consistenti alle somme che la famiglia del disabile abbia dovuto pagare per lo svolgimento di attività educative all’esterno della scuola, sostitutive di quelle che si sarebbero dovute effettuare sulla base del P.E.I. e che non siano state effettuate.

Quanto al danno non patrimoniale, va constatato che sono coinvolti «diritti costituzionali fondamentali» (cfr. Corte Costituzionale, n. 406 del 1992; n. 80 del 2010).

Pertanto, in base ai principi generali:

– il danno morale e quello biologico sono risarcibili quando risulti la commissione di un reato nei confronti dell’alunno disabile, ovvero il nesso causale tra l’atto illegittimo dell’Amministrazione e l’insorgenza di una menomazione ulteriore, permanente o temporanea dell’integrità psicofisica dell’alunno disabile, suscettibile di valutazione medico-legale;

– il danno alla vita di relazione (‘esistenziale’) è risarcibile quando risulti che la mancata fruizione delle spettanti ore di sostegno abbia comportato regressioni o abbia reso irrealizzabile il «progetto di vita» delineato dal P.E.I. (come definito dalle citate «Linee guida per l’integrazione scolastica degli alunni con disabilità», redatte dal Ministero dell’istruzione in data 4 agosto 2009), che in materia rileva quale parametro di riferimento, specifico dei principi enunciati da Cass., Sez. III. 20 aprile 2016, n. 7766.

  • 39.4 Infine, si tratta di individuare il responsabile dei danni che fossero provati, identificato tanto nell’Amministrazione quanto nel suo funzionario o dipendente, a sua volta responsabile degli atti compiuti in violazione di diritti, ai sensi dell’art. 28 Cost.

Rileva a tal fine l’esame su come in concreto si sia articolato il procedimento.

Va infatti considerato responsabile il Ministero dell’Economia e delle Finanze, qualora l’illegittimità derivata di un atto del dirigente scolastico (comunque a lui non imputabile) dipenda dagli atti degli Uffici scolastici, e questi a loro volta siano conseguenti alle determinazioni del medesimo Ministero di non dar luogo alla copertura delle spese che si siano manifestate necessarie per l’assunzione degli insegnanti di sostegno.

  • 40. Tenuto conto delle argomentazioni che precedono, l’appello in esame va respinto.

Contrariamente a quanto hanno dedotto le Amministrazioni appellanti, nella specie non rilevano i principi enunciati dalla sopra richiamata sentenza delle Sezioni Unite 25 novembre 2014, n. 25011.

Quest’ultima – così come la sentenza n. 9966 del 2017 delle Sezioni Unite – ha infatti deciso un caso in cui – innanzi al giudice civile – era stata espressamente lamentata la natura discriminatoria del «comportamento» dell’Amministrazione scolastica.

La vicenda oggetto di questo processo è invece diversa.

Col ricorso di primo grado proposto al TAR per la Toscana, infatti, l’appellata non ha affatto lamentato la natura discriminatoria della condotta dell’Amministrazione scolastica, ma si è limitata a dedurre che il dirigente scolastico non ha attribuito al disabile le ore di sostegno nel numero determinato dal G.L.H.O., sicché sussiste la giurisdizione esclusiva, prevista dall’art. 133, comma 1, lettera c), del codice del processo amministrativo.

L’Amministrazione scolastica – per contestare la sussistenza della giurisdizione amministrativa – ha dedotto che i propri atti non sarebbero meramente illegittimi, perché vi sarebbe stato un comportamento addirittura discriminatorio.

Tale punto di vista non è condivisibile.

La tutela nei confronti della discriminazione, prevista a favore dei disabili dalla legge 1° marzo 2006, n.67, e più in generale dal decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 216, rappresenta all’evidenza un rimedio a favore della vittima della discriminazione stessa.

E’ pertanto logico ritenere che solo quest’ultima, con l’iniziativa processuale con cui lamenta appunto «la sussistenza di un comportamento discriminatorio a proprio danno», possa chiedere tutela al giudice civile, ai sensi dell’articolo 3 della legge n. 67 del 2006 e dell’articolo 28 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150,

Va invece escluso che tale giurisdizione si possa determinare per iniziativa di una parte diversa da quella nel cui interesse essa è stabilita, ovvero in base alla deduzione difensiva dell’Amministrazione statale, la quale – a seguito di un ricorso proposto dall’interessato in sede di giurisdizione esclusiva – deduca essa stessa, per ragioni imperscrutabili, di avere posto in essere un «comportamento discriminatorio».

In conclusione, quindi, va respinto il motivo d’appello secondo cui non sussisterebbe la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

  • 41. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del secondo grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto, (n. 655/2016 R.G.), lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del secondo grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli artt. 52, commi 1, 2, 5 e 22, comma 8, del decreto legislativo n. 196 del 2003, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2017, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente, Coestensore

Silvestro Maria Russo, Consigliere

Vincenzo Lopilato, Consigliere

Francesco Mele, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, co Estensore.

 
 
IL COESTENSORE IL PRESIDENTE, COESTENSORE
Francesco Gambato Spisani Luigi Maruotti

IL SEGRETARIO

 

Decreto Tribunale Roma 15 marzo 2017, n. 5899

Il Tribunale di Roma ha accolto inaudita altera parte, il ricorso per provvedimento d’urgenza proposto col mio ministero, dai genitori di una bambina affetta da sindrome di Down, a cui Roma Capitale aveva ridotto – senza spiegazione o motivo – le ore di A.E.C. da 30 a 19. La situazione della minore in questione è comune a moltissime famiglie in quasi tutti i Municipi.

Avv. Stefano Ricci


Tribunale di Roma
PRIMA SEZIONE
n. cronol. 5899/2017 del 15/03/2017
r.g. 15097 /2017

il gi sciogliendo la riserva sul ricorso ex art. 700 c.p.c. proposto da XXXXX e XXXXX, quali genitori della minore XXXXX, nata il XXXXX, volto ad ottenere in via urgente un provvedimento che disponga in favore della minore un immediato aumento delle ore di A. E. C. (recentemente ridotte da 30 a 19 settimanali), reputate, in ragione della disabilità grave della bambina, del tutto insufficienti a garantire un adeguato accesso al servizio scolastico, osserva:
In primo luogo va tenuto presente che secondo la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione (n. 25011 del 2014), i margini della cognizione del giudice ordinario nella materia in esame sono rinvenibili nell’ ipotesi in cui sia stato elaborato per l’interessato il Piano Educativo Individualizzato (P.E.I.) ai sensi della L.104/1992, ed in concreto non siano state assicurate all’alunno le provvidenze ritenute necessarie in quel piano. In tale ipotesi viene a cessare infatti ogni spazio discrezionale per la pubblica amministrazione “per diversamente modulare da un punto di vista quantitativo (quindi per ridurre) gli interventi in favore della salvaguardia del diritto all’istruzione dello studente disabile”, e pertanto l’omissione o le insufficienze nell’apprestamento da parte della amministrazione scolastica di quella attività doverosa si risolvono nella contrazione del diritto del disabile a godere di pari opportunità nella fruizione del servizio scolastico, realizzando pertanto una forma di discriminazione indiretta, ai sensi dell’art. 2 della l. 67 del 2006. Ed sotto questo specifico profilo, precisa la Corte, che la giurisdizione attribuita al giudice ordinario in tema di discriminazione prevale, per così dire, sulla giurisdizione attribuita in via esclusiva a giudice amministrativo, ai sensi dell’ art.1331, lett. C del codice del processo amministrativo. Ora nel caso di specie sono prodotte certificazioni che attestano come la bambina, affetta da Sindrome di Down, versi in una condizione di Handicap grave e necessiti di assistenza continua; il PEI elaborato in riferimento all’alunna in data XXXXX, ha recepito tali indicazioni e precisato che l’alunna necessita oltre che del supporto dell’insegnante di sostegno per 22 ore settimanali, altresì della presenza di un Assistente Educativo Culturale per la durata di 30 ore settimanali, recentemente ridotte tuttavia a 19. Alla richiesta di ripristino del massimo delle ore consentite, l’autorità comunale ha risposto in data 31.1.2017 limitandosi a ribadire la funzione del servizio AEC, e rimarcare che si tratta di una provvidenza destinata a “garantire il diritto allo studio”, e volta a favorire l’effettiva partecipazione dell’alunno con disabilità a tutte le attività scolastiche, ricreative e formative previste dal POF. Ebbene, deve ribadirsi nella materia in esame, così come osservato dalla pronuncia delle Sezioni Unite sopra citata, che “ il diritto all’istruzione è parte integrante del riconoscimento e della garanzia dei diritti dei disabili, per il conseguimento di quella pari dignità sociale che consente il pieno sviluppo e l’inclusione della persona umana con disabilità sottolineando peraltro che Il diritto all’istruzione dei disabili è oggetto di specifica tutela da parte sia dell’ordinamento internazionale che di quello europeo ed interno. In tale prospettiva non è quindi dubitabile che il diritto all’istruzione sia da ascrivere tra i diritti fondamentali della persona, e che le persone che presentano disabilità abbiano diritto a che lo Stato attivi misure di integrazione e sostegno atte a rendere possibile ai portatori disabili la frequenza delle scuole, a partire da quella materna. Fra queste misure, come confermato del resto dalla stessa comunicazione dell’autorità comunale, deve senz’altro individuarsi la presenza dell’ AEC, figura che garantisce una continuità nell’assistenza, che – secondo le valutazioni operate nell’ambito del PEI, risulta indispensabile per garantire l’integrazione della minore, e la sua possibilità di usufruire nella misura più ampia possibile dell’intera offerta formativa della scuola. Tale diritto, in quanto riconosciuto dalla stessa istituzione scolastica, pienamente conformato nella sua articolazione concreta (senza che vi sia ancora per la PA spazio discrezionale per modulare da un punto di vista quantitativo (quindi per ridurre) si individua nell’ipotesi in cui la redazione conclusiva da parte dei soggetti pubblici competenti del piano educativo individualizzato contenga l’indicazione delle ore di assistenza necessarie ai fini dell’educazione e dell’istruzione, in presenza di una situazione di handicap particolarmente grave. Una tale ricostruzione riceve conferma ulteriore dalla lettura della sentenza n.80 del 2010, con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dei commi 413 e 414 dell’art. 2 della legge n. 244 del 2007 (Finanziaria 2008) che avevano introdotto nell’ordinamento un limite massimo al numero dei posti degli insegnanti di sostegno ed escluso la possibilità di assumere insegnanti di sostegno in deroga, già prevista dalla l n. 449 del 1997, in presenza nelle classi di studenti con disabilità grave. Nel ritenere “irragionevole” la scelta fatta dal legislatore nella finanziaria 2008 il Giudice delle Leggi ha affermato: “Ciascun disabile è coinvolto in un processo di riabilitazione finalizzato ad un suo completo inserimento nella società ; processo all’interno del quale l’istruzione e l’integrazione scolastica rivestono un ruolo di primo piano”. Da tale sintetica disamina discende la conclusione che il ricorso cautelare, è assistito dal necessario fumus boni iuris; inoltre la natura dei diritti in esame, e l’età ancora infantile della minore, inducono a ritenere integrato anche il requisito dell’urgenza di provvedere, anche in assenza di contraddittorio, ad assicurare sin d’ora gli effetti della pronuncia di merito, fissando una ulteriore udienza per la conferma o l’eventuale revoca o modifica del provvedimento.

p.q.m.

ordina alle amministrazioni convenute di assicurare per l’alunna XXXXX un apporto di 30 ore settimanali di Assistenza Educativo Culturale, secondo le previsioni del PEI elaborato per l’anno scolastico in corso;

fissa per la conferma revoca o modifica del provvedimento l’udienza del 28 marzo 2017 ore 10.00, con termine fino a 8 giorni prima per la notifica.

Si comunichi

Roma 13.3.2017

il giudice

Decreto Tribunale di Bari 7 febbraio 2017, n. 6111

Decreto 6111/2017 del 07/02/2017
RG n. 14551/2016

TRIBUNALE DI BARI
– SEZIONE LAVORO –

Tribunale di Bari, in funzione di giudice del lavoro, nella persona del dr. Luca Ariola, ha pronunciato il seguente
DECRETO
sul ricorso ex arI. 28 della legge n. 300/1970 depositato in data 23 novembre 2016 da FLC-CGIL di Bari, CISL Scuola Bari, UIL Scuola Bari e SNALSCONFSAL Bari, in persona dei rispettivi segretari provinciali pro tempore, rappresentati e difesi dagli avv.ti [omissis] giusta procura a margine del ricorso;
ricorrenti
nei confronti di
Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca, in persona del ministro pro lempore, e l’ Istituto comprensivo statale [omissis] in persona del dirigente pro tempore, difesi ex lege dall’Avvocatura
distrettuale dello Stato;
resistenti
*****
letti gli atti e sciogliendo la riserva assunta all’udienza del 31.1.2017;
premesso che con ricorso ex art. 28 della legge n. 300 del 1970 le organizzazioni sindacali in epigrafe indicate hanno chiesto che, dichiarata la natura antisindacale del comportamento tenuto dal Dirigente scolastico dell’ Istituto comprensivo statale fosse ordinato al predetto dirigente di porre in essere tutte le attività necessarie all’apertura di un tavolo di confronto con le associazioni sindacali per la distribuzione del bonus tra docenti in servizio presso il citato Istituto;
osservato difatti che, secondo le organizzazioni ricorrenti, il dirigente avrebbe violato le prerogative sindacali escludendo totalmente le stesse dalla procedura di assegnazione e distribuzione del fondo di valorizzazione del merito del personale docente disciplinato dall’art. 1, commi da 126 a 130, della legge n. 107 del 2015;
rilevato che il Miur e l’ Istituto scolastico si sono costituiti chiedendo il rigetto del ricorso e ribadendo la legittimità dell’operato del dirigente;
evidenziato che con nota del 24.11.2016 la UIL Scuola Bari ha comunicato ai propri difensori la volontà di revocare il mandato per la proposizione del ricorso ex art. 28 sta. lav., in tal modo rendendo palese non già l’intento di rinunziare al ricorso medesimo, ma solo di far cessare l’incarico difensivo:
considerato che l’Istituto scolastico convenuto è privo di legittimazione passiva, atteso che, come ripetutamente chiarito dalla Suprema Corte, «anche dopo l’estensione della personalità giuridica, per effetto della legge delega n. 59 del 1997 e dei successivi provvedimenti di attuazione, ai circoli didattici, alle scuole medie e agli istituti di istruzione secondaria, il personale ATA e docente della scuola si trova in rapporto organico con l’Amministrazione della Pubblica Istruzione dello Stalo, a cui l’art. 15 del d.P.R. n. 275 del 1999 ha riservato le funzioni relative al reclutamento del personale, e non con i singoli istituti, che sono dotali nella materia di mera autonomia amministrativa. Ne consegue che, nelle controversie relative ai rapporti di lavoro, sussiste la legittimazione passiva del Ministero, mentre difetta la legittimazione passiva del singolo istituto» (v. Cass. 6372/11; in senso conforme v. anche Cass. 20521/08, relativa ad una lite avente ad oggetto l’applicazione della normativa sui congedi parentali e sull’assistenza a congiunto portatore di handicap, nonché Cass. 9752/05, pronunciata in un giudizio riguardante fatti illeciti ascrivibili a culpa in vigilando del personale docente);
ritenuto che analoghe considerazioni valgano in relazione alla domanda di repressione della condotta antisindacale ex art. 28 stat. lav., posto che in questa fattispecie la domanda deve intendersi diretta verso l’amministrazione scolastica (che assume la veste di datore di lavoro) e non già nei riguardi del singolo Istituto ovvero, ed a maggior ragione, del dirigente persona fisica che quest’ultimo rappresenta (v. Cass. 6460/09, alla cui motivazione in questa sede si rimanda);
osservato che l’art. 1, commi da 126 a 130, della legge n. 107 del 2015, reca una dettagliata disciplina relativa all’istituzione, ripartizione e distribuzione del fondo per la valorizzazione del merito del personale docente, nella quale peraltro si precisa che la somma assegnata a titolo di valorizzazione del merito «ha natura di retribuzione accessoria» (v. comma 128);
rilevato che questa disciplina non contempla la partecipazione delle organizzazioni sindacali nel procedimento destinato a concludersi con la distribuzione delle somme rinvenienti dal citato fondo, atteso che:
a) il fondo in questione è istituito presso il Miur e con decreto ministeriale è ripatito a livello territoriale e tra le istituzioni scolastiche in proporzione alla dotazione organica dei docenti (comma 126);
h) al comitato per la valutazione dei docenti – del quale non fanno parte componenti designati su indicazione delle organizzazioni sindacali – è assegnato, tra le altre cose, il compito di individuare i criteri per la valorizzazione dei docenti sulla scorta di taluni parametri previsti in linea generale dalla legge (v. art. 11 del d.lgs. n. 297 del 1994, come sostituito dal comma 129 dell’art. 1 cit.);
c) sulla base dei criteri individuati dal comitato per la valutazione dei docenti, il dirigente scolastico, con motivata valutazione, assegna annualmente al personale docente una somma del fondo (denominata bonus) (comma 128);
ritenuto che non possa condividersi l’assunto di parte ricorrente secondo cui l’ esclusione delle organizzazioni sindacali dalla procedura di attribuzione del bonus violerebbe le prerogative sindacali in materia di contrattazione collettiva e, di riflesso, le libertà del sindacato e la sua funzione essenziale di tutela dei diritti dei lavoratori;
osservato difatti che, se è vero che il testo unico sul pubblico impiego assegna in linea di principio alla contrattazione collettiva il compito di definire il trattamento economico accessorio collegato anche alla valutazione delle performance (v. in particolare l’art. 45, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, come sostituiti dall’art. 57 del d.lgs. n. 150 del 2009), è anche vero che questo principio di rango legislativo non implica affatto che la materia non possa essere diversamente regolamentata da una fonte normativa equipollente e successiva;
considerato difatti che – contrariamente a quanto sostenuto dal sindacato nella diffida del 21.6.2016 [v. doc. 3 del fascicolo di parte ricorrente] – nella specie la legge successiva (cioè la n. 107 del 2015) è speciale rispetto a quella anteriore avente invece carattere generale (il d.lgs. n. 165 del 2001), dal momento che quest’ultima è diretta a disciplinare tutti i rapporti di lavoro alle dipendenze della p.a. nell ‘ambito del pubblico impiego C.d. privatizzato, mentre la prima si limita a dettare specifiche disposizioni relative ad un determinato settore di tale ambito, ossia quello scolastico;
ritenuto perciò che dalle disposizioni del d.lgs. n. 165 del 2001 non possa desumersi in modo inequivoco la necessità che alla procedura di ripattizione e distribuzione del fondo di valorizzazione del merito prendano parte anche le organizzazioni sindacali, giacché la disciplina di cui alla legge n. 107 cit., in quanto speciale, ha carattere derogatorio rispetto a quella di cui al d.lgs. cit.;
ritenuto che non possa condividersi neppure la tesi di parte ricorreente secondo la quale il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali non limiterebbe affatto le attribuzioni che in questa materia la legge n. 107 cit. assegna rispettivamente al comitato di valutazione ed al dirigente scolastico, posto che l’apporto delle organizzazioni stesse si collocherebbe in un momento successivo rispetto alla determinazione dei criteri da parte del comitato ma prodromico rispetto alla fase di distribuzione demandata al dirigente, ossia precisamente nella fase di ripartizione delle risorse disponibili [v. pag. 11 del ricorso, verbale di udienza del 31.1.2017, nonché pagg. 3 e 4 delle note autorizzate depositate per via telematica];
osservato difatti che, contrariamente all’assunto di parte instante, la regolamentazione legislativa delle modalità di distribuzione delle risorse derivanti dal fondo di valorizzazione appare completa in ogni suo aspetto, perché disciplina in modo puntuale tutte le fasi attraverso le quali il bonus va attribuito ai docenti (ripartizione delle risorse a livello territoriale, individuazione dei criteri di valorizzazione dei docenti sulla scorta dei principi indicati dalla legge, distribuzione dei bonus con provvedimento motivato da patte del dirigente in base ai criteri indicati dal comitato), sicché davvero non si vede in quale fase si dovrebbe – per dir così – “innestare” la consultazione con le organizzazioni sindacali senza che ciò possa limitare o in qualche modo incidere in senso restrittivo sulle attribuzioni che la legge riserva a ciascuno dei soggetti coinvolti nella procedura;
ritenuto pertanto che la condotta del dirigente scolastico denunciata dalle parti ricorrenti non solo non sia diretta ad impedire o limitare in alcun modo l’esercizio della libertà e dell’attività sindacale, ma risulti pienamente rispettosa del dettato normativo che regola la materia in oggetto, sicché il ricorso dev’essere respinto;
considerato che la questione scrutinata nel presente giudizio è assolutamente nuova, giacché non si rinvengono precedenti specifici in termini, per cui è pienamente giustiticabile l’integrale compensazione delle spese di lite anche in caso di totale soccombenza ai sensi dell’art. 92, secondo comma, C.p.c.;
PQM
Il Tribunale di Bari, in composizione monocratica ed in funzione di giudice del lavoro, pronunciando sul ricorso ex art. 28 della legge n. 300 del 1970 depositato in data 23.11.2016 dalle organizzazioni sindacali FLC-CGIL di Bari, CISL Scuola Bari, UIL Scuola Bari e SNALS-CONFSAL Bari, in persona dei rispettivi segretari provinciali pro tempore (proc. n. 14551/2016 R.G.), ogni contraria domanda, eccezione e difesa respinte, così provvede:
dichiara il difetto di legittimazione passiva dell ‘Istituto comprensivo
statale [omissis] .
rigetta per il resto il ricorso;
compensa le spese.
Si comunichi.

Bari, 07/02/2017

IL GIUDICE
dr. Luca Ariala