L’accountability, il D.Lgs n. 150 e la gestione della performance nella scuola, come organizzazione complessa

di Pietro Boccia

L’accountability fa, nel campo della governance, riferimento all’obbligo per un soggetto di rendicontare le proprie azioni e decisioni per i risultati raggiunti. I presupposti dell’accountibility sono, perciò, la responsabilità, anzi la responsabilizzazione, i concetti di trasparenza e di conformità o osservanza. Quest’ultima ha come punto di riferimento il rispetto delle norme; la conformità, di conseguenza, da un lato, garantisce la legalità e, dall’altro, uniforma i comportamenti umani agli standard fissati dalle leggi, dai regolamenti, dalle linee guida etiche o dai codici di condotta.

La trasparenza è, invece, intesa come una possibilità di accedere alle informazioni riguardanti ogni aspetto dell’organizzazione (ad esempio, gli indicatori della gestione e la predisposizione del bilancio e degli strumenti di comunicazione, atti a rendere visibili le decisioni, le attività e i risultati). Sotto questi aspetti, l’accountability si può anche circoscrivere all’obbligo di un soggetto di chiarire e di motivare il proprio comportamento. Essa è, in ogni modo, per un’organizzazione complessa, la capacità d’identificare un utente e d’individuarne le azioni e il comportamento, che egli svolge all’interno di un sistema flessibile e articolato.

Nello svolgersi dell’accountability, tale funzione è supportata dall’audit delle tracce e dal sistema di autenticazione; è, per questo, che ogni controllo si basa sulla concezione che il soggetto è responsabile delle azioni che attiva all’interno di un’organizzazione. La gestione di una struttura complessa richiede, per mezzo del governo delle performance, un controllo, che è valutato pienamente attendibile quando vige un continuo dialogo con l’utenza. È, infatti, importante, per condividere la conoscenza e per accrescere il capitale umano, rendicontare, in maniera adeguata, non solo i risultati delle analisi compiute ma anche gli effetti di quanto viene acquisito.

Il controllo è, dunque, il primo punto di domanda in cui si manifesta la determinazione di procedere verso equilibri migliori. Una gestione che è responsabile, a livello collettivo, e che è aperta nei confronti dei diversi stakeholder (interlocutori), implica un impegno non solo per la trasparenza ma anche per la comunicazione e per ogni forma di coinvolgimento. Un processo di reporting, quando è concretamente avviato al miglioramento ed è costruito sia sul monitoraggio delle attività sia sulla comunicazione corretta dei risultati e sull’assunzione di responsabilità, non può trascurare lo scambio con le parti. In più interviene, per rendere comprensibile gli esiti della gestione, il bilancio sociale, come report complessivo; tale bilancio si fonda sui percorsi di valutazione dei risultati e prescrive il percorso verso il miglioramento, includendo la prospettiva degli stakeholder stessi. Far conoscere la propria attività agli stakeholder è, per un’assunzione di responsabilità, compito dell’accountability. In parecchi Paesi il processo descritto ha normative legislative.

In Italia, sono stati alcuni articoli del D.Lgs. n. 150 del 2009 (Attuazione della L. 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni) a introdurre il discorso delle responsabilità per quanto concerne l’efficienza, la responsabilità e la trasparenza nell’amministrazione pubblica. Il D.Lgs. n. 150 del 2009, infatti, afferma nei principi generali del titolo I (co. 1, art. 1) che alcune disposizioni, in attuazione degli articoli da 2 a 7 della L. n. 15 del 4 marzo 2009, contengono una riforma organica, per quanto concerne i dipendenti pubblici (art. 2, co. 2, del D.Lgs. n. 165 del 30 marzo 2001), della disciplina del rapporto di lavoro. Il comma in questione offre la possibilità di intervenire soprattutto sulla:

1. contrattazione collettiva;
2. valutazione delle strutture e del personale delle amministrazioni pubbliche;
3. valorizzazione del merito;
4. promozione delle pari opportunità;
5. dirigenza pubblica e responsabilità disciplinare.

Il comma 2 dello stesso articolo sostiene che le disposizioni, sancite nel D.Lgs. n. 150, devono custodire e difendere:

• un’organizzazione del lavoro più adeguata e migliore;
• il rispetto degli ambiti riservati sia alla legge sia alla contrattazione collettiva;
• gli standard elevati di qualità e di economicità per quanto concerne le funzioni e i servizi nelle amministrazioni pubbliche;
• l’incentivazione della qualità per le prestazioni di lavoro;
• il principio di selettività concorsuale nelle progressioni di carriera;
• il riconoscimento di meriti e demeriti;
• la selettività e la valorizzazione delle capacità e dei risultati in funzione degli incarichi dirigenziali;
• il consolidamento dell’autonomia, dei poteri e della responsabilità per quanto riguarda la dirigenza;
• l’incremento dell’efficienza del lavoro pubblico e il contrasto alla scarsa produttività e all’assenteismo;
• la trasparenza dell’operato all’interno delle amministrazioni pubbliche anche per garantire e tutelare la legalità.

Nelle disposizioni e principi generali, il D.Lgs. n. 150, all’art. 2, stabilisce, inoltre, che le disposizioni devono disciplinare il sistema di valutazione sia delle strutture sia dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche e, nello stesso tempo, tutelare elevati standard di qualità e di economicità del servizio, attraverso l’ottimizzazione dei risultati e della performance, a livello organizzativo e individuale; il rapporto di lavoro, all’interno di tali strutture, è, comunque, regolato dall’art. 2, co. 2, del D.Lgs. 165/2001. Nei sei commi dell’art. 3, lo stesso Decreto afferma che:

1. il rilevamento e la valutazione della performance sono diretti a rendere migliore la qualità dei servizi, che le amministrazioni pubbliche offrono, a sviluppare le competenze professionali, tramite la valorizzazione del merito e l’erogazione dei premi per i risultati ricercati e acquisiti dai singoli e dalle unità organizzative; ciò deve realizzarsi garantendo le pari opportunità di diritti e di doveri, la trasparenza dei risultati delle amministrazioni pubbliche e delle risorse che vengono adottate per il loro conseguimento;
2. tutte le amministrazioni pubbliche devono stimare e valutare la performance per quanto concerne l’intera amministrazione, le unità organizzative o aree di responsabilità, nelle quali si suddivide, e i singoli dipendenti;
3. ogni amministrazione pubblica deve servirsi di modalità e di strumenti di comunicazione, adatti a garantire la massima trasparenza delle informazioni, riguardanti le stime e le valutazioni della performance;
4. l’amministrazione pubblica ha il compito di adottare metodi e strumenti efficaci per stimare, valutare e gratificare la performance sia a livello individuale che organizzativo, rispettando i parametri intrinsecamente connessi a soddisfare l’interesse del destinatario dei servizi e degli interventi;
5. il rispetto delle disposizioni è fondamentale per erogare i premi, legati al merito e alla perfomance;
6. nell’applicazione delle disposizioni, tenendo conto di quanto prevede l’art. 13 del Decreto n. 165, sulla finanza pubblica non devono pesare nuovi o maggiori oneri. Le amministrazioni interessate devono, perciò, impiegare le risorse umane, finanziarie e strumentali, che risultano disponibili a legislazione corrente.

Per quanto concerne il ciclo di gestione della performance, il D.Lgs. n. 150 del 2009, afferma poi, nei commi 1 e 2 dell’art. 4, che le amministrazioni pubbliche, per realizzare i principi generali (art. 3) devono incrementare, coerentemente con i contenuti e con il ciclo della programmazione finanziaria e del bilancio, il ciclo di gestione della performance, che si suddivide in alcune fasi: nella prima fase bisogna definire e assegnare gli obiettivi che si vogliono conseguire, i valori di risultato che ci si aspetta e i rispettivi indicatori; durante la seconda è necessario operare collegamenti fra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse; alla terza fase occorre fare monitoraggio in corso di esercizio e attivare eventuali interventi correttivi; nella quarta si deve misurare e valutare la performance, a livello individuale e organizzativo; alla quinta fase s’impiegano i sistemi premianti, in base ai criteri di valorizzazione del merito; alla sesta è indispensabile rendicontare, infine, i risultati sia agli organi d’indirizzo politico amministrativo e ai vertici delle amministrazioni sia ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, ai fruitori e ai destinatari dei servizi. All’art. 5, il D.Lgs. n. 150/2009 stabilisce che gli obiettivi devono essere programmati con cadenza triennale e, poi, definiti, prima che cominci il rispettivo esercizio, dagli organi d’indirizzo politico-amministrativo; devono, altresì, essere ascoltati i vertici dell’amministrazione, che, a loro volta, hanno l’impegno di consultare i dirigenti o i responsabili delle unità organizzative. Gli obiettivi devono essere definiti coerentemente a quelli di bilancio, specificati nei documenti programmatici (L. n. 468 del 5 agosto 1978 e successive modificazioni); il loro conseguimento costituisce, infine, la condizione per erogare gli incentivi, previsti dalla negoziazione aggiuntiva. Gli obiettivi da perseguire devono essere:

1. visibili e inerenti ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche e alle strategie dell’amministrazione pubblica;
2. peculiari e calcolabili in termini di concretezza e di chiarezza;
3. capaci di determinare un significativo avanzamento della qualità dei servizi che vengono erogati e degli interventi compiuti;
4. riferibili a una durata determinata che, di norma, corrisponde a un anno;
5. comparati a quei valori di riferimento, che derivano sia da standard designati, a livello nazionale e internazionale, sia da confronti con amministrazioni omologhe;
6. comparabili con le tendenze della produttività dell’amministrazione e aventi, come riferimento, quando è possibile, almeno il triennio antecedente;
7. collegati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili.

L’art. 6 attesta che gli organi d’indirizzo politico-amministrativo, coadiuvati dai dirigenti, controllano, nel periodo di riferimento, l’andamento delle performance, in rapporto agli obiettivi, descritti all’articolo 5, e prospettano, quando è necessario, provvedimenti correttivi in corso di esercizio. Essi si possono avvalere anche dei risultati dei sistemi di controllo gestionale, che, presenti, operano all’interno dell’amministrazione. Le amministrazioni pubbliche misurano e verificano annualmente, si sostiene nell’art. 7 del D.Lgs. n. 150, la performance individuale e organizzativa. Esse, a tale scopo, impiegano, con appropriato provvedimento, il “Sistema di misurazione e valutazione della performance”. Questo ha il compito di individuare le attività, secondo le direttive scelte dalla Commissione, e di attivare:

1. le fasi, i tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del processo di misurazione e di valutazione della performance;
2. le procedure di conciliazione che si riferiscono all’applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance;
3. le modalità di raccordo e d’integrazione con i sistemi di controllo esistenti;
4. le regole di raccordo e d’integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio.

Il “Sistema di misurazione e valutazione della performance” concerne:

1. il completamento delle politiche avviate sulla soddisfazione finale dei bisogni della collettività;
2. l’attuazione di piani e di programmi, in altre parole la misurazione dell’effettivo grado di realizzarli, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti e del livello atteso di assorbimento delle risorse;
3. la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità d’interazione;
4. la modernizzazione e il miglioramento qualitativo sia dell’organizzazione sia delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e di programmi;
5. lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, con i soggetti interessati, con gli utenti e con i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e di collaborazione;
6. l’efficienza nell’impiego delle risorse, con particolare riferimento sia al contenimento e alla riduzione dei costi sia all’ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi;
7. la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati;
8. il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo delle pari opportunità.

Il D.Lgs. n. 150 ha, per far funzionare tale sistema, previsto anche alcune istituzioni. La prima funzione è svolta dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, che, come prevede l’art. 13, lavora in collaborazione con la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica, con il Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, e, talvolta, in collegamento con altri enti o istituzioni pubbliche. Essa ha il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio indipendente delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione e di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale, informando annualmente il Ministro per l’attuazione del programma di Governo sull’attività svolta. I protocolli di collaborazione, per realizzare le attività, vengono determinati con il raccordo tra la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, l’Anci, l’Upi e la Commissione. Questa è un organo collegiale, costituito da cinque componenti, ritenuti esperti e selezionati tra soggetti di elevata professionalità. Possono essere scelti anche gli estranei all’amministrazione. Le nomine, tenendo conto del principio delle pari opportunità di genere, vengono fatte con Decreto del Presidente della Repubblica e con una preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, con la condivisione del Ministro per l’attuazione del programma di Governo e il parere favorevole delle Commissioni parlamentari competenti, espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti. I componenti della Commissione non possono essere scelti tra persone che rivestono incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali; possono essere nominati per un periodo di sei anni ed essere confermati una sola volta. La struttura operativa della Commissione è diretta da un Segretario generale, nominato con deliberazione della Commissione medesima tra soggetti aventi specifica professionalità ed esperienza gestionale-organizzativa nell’ambito del lavoro pubblico. Nei limiti delle disponibilità di bilancio, la Commissione può avvalersi di non più di dieci esperti di elevata professionalità ed esperienza sui temi della misurazione e della valutazione della performance e della prevenzione e della lotta alla corruzione, con contratti di diritto privato di collaborazione autonoma.

La Commissione indirizza, coordina e sovrintende all’esercizio delle funzioni di valutazione da parte degli Organismi indipendenti e delle altre Agenzie di valutazione. Essa, a tale fine:

1. promuove i sistemi e le metodologie che hanno come obiettivo il miglioramento della performance delle amministrazioni pubbliche;
2. assicura la trasparenza dei risultati conseguiti;
3. confronta le performance, rispetto agli standard e alle esperienze nazionali e internazionali;
4. incoraggia, nella pubblica amministrazione, la cultura della trasparenza anche attraverso strumenti di prevenzione e di lotta alla corruzione;
5. sostiene la cultura delle pari opportunità con relativi criteri e prassi applicative.

La Commissione, inoltre, nel rispetto dell’esercizio e delle responsabilità autonome di valutazione di ogni amministrazione:

1. dà un supporto tecnico e metodologico all’attuazione delle varie fasi del ciclo gestionale della performance;
2. delimita la struttura e le modalità di redazione del Piano e della Relazione, di cui all’articolo 10 del D.Lgs. n. 150;
3. accerta la corretta predisposizione del Piano e della Relazione sulla Performance delle amministrazioni centrali e, a campione, analizza quelli degli Enti territoriali, formulando osservazioni e specifici rilievi;
4. circoscrive i parametri e i modelli di riferimento del sistema di misurazione e valutazione della performance, in termini di efficienza e produttività;
5. approva le linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità;
6. sceglie le linee guida per la definizione degli strumenti per la qualità dei servizi pubblici;
7. definisce i requisiti per la nomina dei componenti dell’Organismo indipendente di valutazione, di cui all’articolo 14 del D.Lgs. n. 150;
8. sostiene e promuove le analisi comparate della performance delle amministrazioni pubbliche, in conformità a indicatori di andamento della gestione, e la loro diffusione attraverso la pubblicazione nei siti istituzionali e altre modalità e iniziative, ritenute utili;
9. compila la graduatoria di performance delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali di cui all’articolo 40, co. 3-quater, del D.Lgs. n. 165 del 2001; a tale fi ne svolge adeguata attività istruttoria e può richiedere alle amministrazioni dati, informazioni e chiarimenti;
10. favorisce le iniziative di confronto con i cittadini, le imprese e le relative associazioni rappresentative, con le organizzazioni sindacali e le associazioni professionali, con le associazioni rappresentative delle amministrazioni pubbliche, con gli organismi di valutazione, di cui all’articolo 14, e con quelli di controllo interno ed esterno alle amministrazioni pubbliche;
11. stabilisce e definisce un programma di sostegno a progetti innovativi e sperimentali, concernenti il miglioramento della performance attraverso le funzioni di misurazione, valutazione e controllo;
12. programma una relazione annuale sulla performance delle amministrazioni centrali e ne garantisce la diffusione attraverso la pubblicazione sul proprio sito istituzionale e altre modalità e iniziative ritenute utili;
13. sviluppa e intrattiene rapporti di collaborazione con analoghe strutture a livello europeo e internazionale;
14. realizza e gestisce, in collaborazione con il CNIPA (ora Agenzia per l’Italia digitale) il portale della trasparenza che contiene i piani e le relazioni di performance delle amministrazioni pubbliche.

La Commissione si occupa anche del coordinamento, del supporto operativo e del monitoraggio delle attività e delle iniziative per garantire trasparenza, dettandone ed elaborandone le linee guida e la legalità, congiunta allo sviluppo, della cultura all’integrità. Viene, infatti, istituita, al suo interno, una “Sezione per l’integrità nelle amministrazioni pubbliche”, allo scopo d’incoraggiare la diffusione della legalità e della trasparenza e, nello stesso tempo, di favorire la cultura dell’integrità. I risultati che la Commissione realizza devono essere sempre pubblici; questa, dopo un quinquennio dalla nascita costitutiva, viene sottoposta, per legge, a un valutatore indipendente, affinché siano esaminati i risultati che ha raggiunto e vengano valutate rigorosamente l’efficacia delle sue attività e l’adeguatezza o meno della sua struttura di gestione. I risultati della valutazione e le eventuali raccomandazioni, che il valutatore evidenzia, vengono inviati al Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e pubblicate sul sito istituzionale della Commissione stessa. La seconda funzione del “Sistema di misurazione e valutazione della performance” è condotta dagli “Organismi indipendenti di valutazione della performance”. Ogni amministrazione, separatamente o in forma associata e con l’esclusione di oneri per la finanza pubblica, si dota, in base all’art. 14 del D.Lgs. n. 150, di un “Organismo indipendente di valutazione della performance”, che sostituisce i servizi di controllo all’interno delle organizzazioni ed esercita:

1. il monitoraggio sul funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e dell’integrità dei controlli interni, elaborando una relazione annuale sullo stato dello stesso;
2. la comunicazione tempestiva delle criticità che riscontra ai competenti organi interni di governo e dell’amministrazione, alla Corte dei conti, all’Ispettorato per la funzione pubblica e alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche;
3. la validazione della relazione sulla performance, assicurandone la visibilità con la pubblicazione sul sito istituzionale dell’amministrazione;
4. la garanzia sulla correttezza sia dei processi di misurazione e di valutazione sia dell’impiego dei premi, rispettando il principio che valorizza il merito e la professionalità;
5. la proposta all’organo d’indirizzo politico-amministrativo per la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e l’attribuzione a essi dei premi;
6. l’applicazione corretta delle linee guida, delle metodologie e degli strumenti, che la Commissione predispone;
7. la promozione e la certificazione dell’assolvimento degli obblighi che si riferiscono alla trasparenza e all’integrità;
8. l’accertamento dei risultati e delle buone pratiche di promozione delle pari opportunità.

L’Organismo indipendente di valutazione viene nominato, dopo aver ascoltato la Commissione, dall’organo d’indirizzo politico-amministrativo per un periodo di tre anni. L’incarico per ogni componente può essere rinnovato una sola volta. Esso realizza annualmente, avendo come riferimento dei modelli forniti dalla Commissione, indagini sui dipendenti, rivolte a indicare, da un lato, il livello di organizzazione e lo stadio di approvazione del sistema di valutazione e, dall’altro, il grado di valutazione, rilevato attraverso il personale, nei confronti dei gerarchicamente superiori. Tali indagini e rilevazioni vengono, infine, comunicate alla Commissione. La condizione, per premiare il merito, è la validazione della relazione. L’Organismo indipendente di valutazione é composto da un organo collegiale costituito da tre componenti, forniti dei requisiti che la Commissione stabilisce. Devono, comunque, essere dotati di elevata professionalità ed esperienza, maturata nel campo del management, della valutazione della performance e della valutazione del personale delle amministrazioni pubbliche. I componenti dell’Organismo indipendente di valutazione non possono essere scelti tra chi riveste incarichi pubblici, che sono elettivi, o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali. Presso tale Organismo, senza oneri per la finanza pubblica, si costituisce una struttura tecnica permanente per la misurazione della performance, il cui responsabile deve avere una specifica professionalità ed esperienza nell’ambito della valutazione quantitativa della performance nelle amministrazioni pubbliche. Per costituire e mantenere in vita tale Organismo si provvede con le risorse destinate ai servizi di controllo interno. La terza funzione è, invece, svolta dai dirigenti di ogni amministrazione, come previsto dagli articoli 16 e 17, co. 1, lettera e-bis, del D.Lgs. 30 marzo 2001.

L’art. 16 del D.Lgs. n. 165, modificato dall’art. 38 del D.Lgs. n. 150, sostiene che i dirigenti degli uffici dirigenziali generali esercitano, fra gli altri, i seguenti compiti e poteri, vale a dire:

• fanno proposte ed esprimono pareri al Ministro, nelle materie di competenza;
• “propongono (è scritto nell’art. 38 del D.Lgs. n. 150) le risorse e i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell’ufficio cui (i dirigenti) sono preposti anche al fi ne dell’elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale”;
• vigilano sull’attuazione dei piani, dei programmi e delle direttive generali, che vengono circoscritti dal Ministro, e, nello stesso tempo, conferiscono ai dirigenti gli incarichi e la responsabilità di specifici progetti e gestioni;
• delimitano e definiscono, poi, gli obiettivi che i dirigenti devono raggiungere, assegnando le conseguenti risorse umane, finanziarie e materiali;
• possono servirsi di tutti gli atti concernenti l’organizzazione degli uffici di livello dirigenziale non generale;
• adottano gli atti e i provvedimenti amministrativi, esercitando i poteri di spesa e quelli di acquisizione delle entrate che fanno parte della competenza dei propri uffici, tranne quelli affidati ai dirigenti;
• adottano i provvedimenti previsti in caso di contratti secretati o che esigono particolari misure di sicurezza (art. 17, co. 2,

D.Lgs. 163/2006, cosiddetto Codice dei contratti);

• svolgono funzioni dirigenziali, di coordinamento e di controllo sulle attività dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti amministrativi;
• possiedono, resistendo alle liti, il potere di conciliare e di transigere, rispettando quanto disposto dall’articolo 12, co. 1, della L. 3 aprile 1979, n.103;
• fanno esplicita richiesta di pareri agli organi di consultazione dell’amministrazione e rispondono sugli atti di competenza, ai rilievi degli organi di controllo;
• affrontano e svolgono le attività sia organizzative sia gestionali del personale e gestiscono i rapporti sindacali e di lavoro;
• deliberano sui ricorsi gerarchici contro non solo gli atti ma anche i provvedimenti amministrativi non definitivi dei dirigenti;
• provvedono a rapportarsi e a relazionarsi con gli uffici dell’Unione europea e con gli organismi internazionali nelle materie di competenza, quando i rapporti non siano esplicitamente assegnati a un apposito ufficio o organo;
• concorrono alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell’ufficio cui sono preposti;
• forniscono le informazioni richieste dal soggetto competente per l’individuazione delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio di corruzione e formulano specifiche proposte volte alla prevenzione del rischio medesimo;
• provvedono al monitoraggio delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio di corruzione svolte nell’ufficio cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva.

I dirigenti degli uffici dirigenziali generali comunicano, poi, al Ministro sull’attività da essi svolta correntemente e in tutti i casi in cui il Ministro lo richieda o lo ritenga utile. L’esercizio di suddetti compiti e poteri può, anche, essere attribuito ai dirigenti nominati su strutture organizzative comuni a diverse amministrazioni pubbliche. Tutti gli atti e i provvedimenti approvati dai dirigenti nominati al vertice dell’amministrazione e dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali non sono suscettibili di ricorso gerarchico.

All’art. 17 del D.Lgs. n. 165 del 2001 si afferma che i dirigenti devono, tra l’altro, esercitare i seguenti compiti e poteri:

• elaborare proposte ed esprimere pareri ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali;
• curare l’attuazione dei progetti e delle gestioni a essi conferiti dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, impiegando i relativi atti e provvedimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate;
• svolgere tutti gli altri compiti a essi demandati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, compiendo “la valutazione del personale”, che è affidata ai propri uffici, e rispettando il principio del merito, “ai fini della progressione economica tra le aree e della corresponsione d’indennità e premi incentivanti”;
• dirigere, coordinare e controllare le attività degli uffici che da essi discendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso d’inerzia;
• gestire il personale e le risorse sia finanziarie sia strumentali affidate ai propri uffici.

I dirigenti, in base all’art. 39 del D.Lgs. n. 150, possono delegare una parte delle competenze, previste dall’art. 17 del D.Lgs. n. 165/2001, ai vice-presidenti. Per quanto concerne la contabilità pubblica, essa, secondo il D.Lgs. n. 150 del 2009, si può scandire nelle seguenti aree:

• la prima area riguarda la gestione finanziaria, attinente ai flussi di ricchezza in entrata e in uscita che gli enti pubblici mettono in pratica;
• la seconda area concerne la disciplina dei beni pubblici e quella della gestione patrimoniale;
• la terza area si riferisce all’attività contrattuale pubblica;
• la quarta area esamina il sistema dei controlli, interni ed esterni, sulle gestioni;
• la quinta area è inerente alla responsabilità amministrativa e contabile dei pubblici dipendenti.

La Costituzione italiana comprende diversi principi in materia di contabilità e di gestione finanziaria della cosa pubblica. Essa afferma, in particolare all’articolo 81, che è obbligatorio il principio di annualità del bilancio (co. 1). L’esercizio provvisorio è possibile, ma soltanto quando non è approvato il bilancio entro il termine dell’esercizio precedente (co. 2). La Costituzione contiene, poi, il divieto di stabilire nuove entrate tributarie o nuove spese con la legge di approvazione del bilancio; questa è di tipo puramente formale (co. 3). Prevede, infine, l’obbligo di copertura finanziaria di ogni spesa prevista dalla legge (co. 4). Si desume da ciò la centralità del bilancio di previsione nelle attività finanziarie dello Stato e delle diverse organizzazioni pubbliche. Un tale bilancio ha, comunque, funzioni diverse, vale a dire:

1. funzione giuridica, perché vincola le amministrazioni pubbliche a spendere soltanto somme di denaro che sono programmate e previste;
2. funzione politico-economica, in quanto permette al Governo di progettare e di pianificare le attività e i servizi pubblici al fi ne di perseguire alcuni obiettivi in ambito economico-sociale;
3. funzione informativa, giacché permette di conoscere, in maniera preventiva, le disponibilità finanziarie delle pubbliche amministrazioni e, quindi, di fissare l’entità del presumibile disavanzo di bilancio.

Si può, dunque, affermare che la gestione del bilancio dello Stato è tradizionalmente una gestione finanziaria (flussi monetari in entrata e in uscita). Il processo attraverso il quale si attuano i flussi delle entrate e delle uscite è, come prevede l’ordinamento contabile (accertamento-riscossione-versamento per le entrate e impegno liquidazione-ordinazione-pagamento per le spese), rilevato in ogni sua fase, ricorrendo al criterio della rilevazione semplice. È da tener presente che l’art. 81 della Costituzione è stato modificato (vedi par. 9 del cap. 1 della Parte Quarta) dalla Legge costituzionale n. 1/2012, introducendo il principio del pareggio di bilancio e della sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni. Tale modifica si è resa necessaria per consolidare l’impegno italiano a risanare le finanze pubbliche, in attuazione dei vincoli posti dal “Patto Europlus” nel marzo 2011 e nel “Six Pack” nell’ottobre 2011 dal Consiglio ECOFIN (riaffermati nel “Fiscal Compact” nel gennaio 2012).

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Articolo tratto per gentile concessione dell’editore MAGGIOLI da: P. Boccia, Manuale di preparazione al concorso per DIRIGENTE SCOLASTICO, Rimini 2016,