Contrattazione di istituto: quando il dirigente scolastico risponde di condotta antisindacale

Avv. Gianfranco Nunziata (Foro di Salerno)

Le violazioni procedurali, i ritardi informativi e gli accordi non validamente formati alla luce del CCNL 2019-2021 e della più recente giurisprudenza di merito

Abstract — La contrattazione integrativa di istituto è il banco di prova più concreto delle relazioni sindacali nella scuola. Omettere o ritardare l’informativa preventiva, non convocare tempestivamente la delegazione trattante, adottare atti unilaterali su materie riservate al tavolo negoziale, o pubblicare un contratto integrativo privo di valida sottoscrizione maggioritaria della RSU: sono queste le fattispecie che la giurisprudenza più recente — con decisioni del 2025 e del 2026 — ha ricondotto alla condotta antisindacale sanzionabile ex art. 28 dello Statuto dei lavoratori. Il quadro normativo di riferimento è oggi delineato dal CCNL Comparto Istruzione e Ricerca 2019-2021 (sottoscritto il 18 gennaio 2024) e dal CCNL Area Dirigenza Istruzione e Ricerca 2019-2021 (sottoscritto il 7 agosto 2024), che ridisegnano in modo organico gli obblighi procedurali del dirigente scolastico nelle relazioni con RSU e organizzazioni sindacali. Il presente contributo ricostruisce le fattispecie tipiche, i relativi presupposti e i rimedi giudiziali disponibili.

Il quadro di partenza: una nozione “teleologica” di antisindacalità

Parlare di condotta antisindacale del dirigente scolastico richiede anzitutto di chiarire cosa si intende, sul piano giuridico, per “comportamento antisindacale”. L’art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300 — lo Statuto dei lavoratori — sanziona i comportamenti del datore di lavoro diretti a impedire o limitare l’esercizio della libertà e dell’attività sindacale nonché del diritto di sciopero. Ma la norma non fornisce un catalogo tassativo di condotte vietate: la sua struttura è, per definizione, teleologica.

Ciò significa che non è la forma dell’atto a determinare l’antisindacalità, bensì la sua idoneità concreta a ledere gli interessi collettivi di cui sono portatrici le organizzazioni sindacali. La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha da tempo consolidato questo orientamento, precisando che l’elemento soggettivo — il dolo, l’intento persecutorio — è irrilevante: è sufficiente che il comportamento produca oggettivamente un effetto di compressione delle prerogative sindacali.

Applicato alla scuola, questo principio ha una portata pratica decisiva: un dirigente scolastico può rispondere di condotta antisindacale anche quando non abbia avuto alcuna intenzione di ostacolare il sindacato, ma si sia semplicemente comportato in modo negligente, disorganizzato o unilaterale nella gestione della contrattazione di istituto.

Il CCNL 2019-2021: un sistema di relazioni sindacali più strutturato

Il CCNL Comparto Istruzione e Ricerca per il triennio 2019-2021, siglato il 18 gennaio 2024, ridisegna in modo articolato il sistema delle relazioni sindacali nelle istituzioni scolastiche. La disciplina si fonda su tre istituti distinti — informazione, confronto e contrattazione integrativa — che non sono equivalenti né fungibili, ma formano una sequenza logica e giuridicamente vincolante.

L’informazione è il primo e imprescindibile gradino: deve essere resa in forma scritta, in modo puntuale e tempestivo, e deve consentire ai soggetti sindacali di prendere effettiva conoscenza delle questioni trattate. Come chiarisce espressamente l’art. 4 del CCNL: «L’informazione preventiva consiste nella trasmissione puntuale di dati ed elementi conoscitivi, da parte dell’amministrazione, ai soggetti sindacali, al fine di consentire loro di prendere conoscenza della questione trattata e di esaminarla.».

Il confronto si attiva, su richiesta sindacale, entro i termini contrattuali e non può protrarsi, nelle istituzioni scolastiche, oltre i dieci giorni. La contrattazione integrativa di istituto, infine, coinvolge il dirigente scolastico come parte datoriale e la delegazione sindacale composta dalla RSU e dai rappresentanti territoriali delle organizzazioni sindacali firmatarie del CCNL.

Sul versante dirigenziale, il CCNL Area Dirigenza Istruzione e Ricerca 2019-2021, sottoscritto il 7 agosto 2024, ribadisce gli stessi principi e introduce una disciplina specifica per la dirigenza scolastica, includendo — tra le tutele di sistema — le clausole di raffreddamento: durante il primo mese del negoziato, le parti non possono assumere iniziative unilaterali né procedere ad azioni dirette.

Le fattispecie: una mappa delle violazioni più ricorrenti

1. L’omessa o tardiva informazione preventiva

È la violazione più frequente e, al tempo stesso, quella su cui la giurisprudenza più recente si è pronunciata con maggiore nettezza. Il Tribunale di Lodi, con decreto del 29 luglio 2026, ha accertato la condotta antisindacale di una dirigente scolastica dell’Istituto Tecnico Agrario Statale “A. Tosi” di Codogno che, a fronte di una specifica richiesta della RSU datata 11 settembre 2025 — concernente organici, formazione classi, criteri per permessi, organizzazione del lavoro ATA, sicurezza e orario docenti — aveva sistematicamente disatteso l’obbligo informativo.

Il primo incontro reale sulla contrattazione integrativa si era tenuto solo il 20 febbraio 2026, e anche in quella sede l’amministrazione non aveva prodotto la documentazione sui pagamenti precedenti necessaria per verificare la ripartizione del Fondo per il miglioramento dell’offerta formativa (FMOF). Le successive convocazioni erano state rinviate unilateralmente. Il tribunale ha chiarito che l’omessa, tardiva o incompleta informazione, quando incida concretamente sulla possibilità del sindacato di esercitare il proprio ruolo, integra condotta antisindacale, indipendentemente da qualsiasi intenzione lesiva della dirigente.

Il provvedimento contiene anche un passaggio che merita di essere sottolineato: la dirigente aveva imputato alla RSU un atteggiamento dilatorio. Il giudice ha disatteso questa ricostruzione, valorizzando al contrario la documentazione probatoria prodotta dal sindacato ricorrente e rilevando che la nota della dirigente del 7 aprile 2026 — con cui si attribuiva alla componente sindacale la responsabilità dello stallo — era parte di una gestione unilaterale complessivamente lesiva delle prerogative sindacali.

2. Il ritardo nell’avvio delle trattative

La contrattazione di istituto non è una trattativa libera nel tempo. Il CCNL prevede che la sessione negoziale sia avviata entro il 15 settembre e si concluda, di norma, entro il 30 novembre. La logica è evidente: le decisioni sulla ripartizione delle risorse del FMOF, sull’organizzazione del lavoro ATA, sulla flessibilità oraria devono essere assunte in tempo utile rispetto all’inizio dell’anno scolastico.

Quando l’avvio è ritardato per cause imputabili all’amministrazione, il danno per il sindacato è duplice: non solo viene compressa la partecipazione alle scelte organizzative, ma le stesse vengono spesso adottate in via di fatto prima ancora che la trattativa si apra. In questo contesto, la successiva stipula del contratto integrativo — avvenuta nelle more del procedimento — non sana la violazione già consumata. Il Tribunale di Rimini, con provvedimento del 22 febbraio 2025, ha confermato l’antisindacalità della condotta pur prendendo atto che il contratto integrativo era stato poi sottoscritto: l’interesse all’accertamento giudiziario permane, in quanto serve a evitare che il decorso del tempo funga da legittimazione implicita di comportamenti prevaricatori.

3. L’esclusione di soggetti sindacali legittimati e le trattative “monche”

La delegazione sindacale nella contrattazione di istituto è composta, per espressa previsione contrattuale, dalla RSU e dai rappresentanti delle organizzazioni firmatarie del CCNL. La mancata convocazione di una sigla avente titolo o l’esclusione di fatto di un’organizzazione sindacale dagli incontri integra una lesione diretta della libertà sindacale nella sua dimensione collettiva, perché altera la composizione del tavolo e falsa la rappresentatività dell’accordo eventualmente concluso.

4. L’accordo integrativo sottoscritto senza la maggioranza della RSU

Questa fattispecie è stata al centro di una recente e significativa decisione del Tribunale di Matera, con decreto del 16 luglio 2026. I fatti: presso un istituzione scolastica, la parte economica del contratto integrativo per l’a.s. 2025-2026 era stata sottoscritta da soli tre componenti su sei della RSU, dopo che gli altri tre — espressione della FLC CGIL — si erano allontanati dal tavolo.

L’amministrazione scolastica aveva sostenuto che non fosse necessaria la firma della maggioranza dei componenti RSU, essendo sufficiente il “maggior consenso possibile”. Il tribunale ha respinto questa impostazione, richiamando l’art. 12 dell’Accordo Collettivo Nazionale Quadro del 12 aprile 2022: «Le decisioni relative all’attività della RSU sono assunte a maggioranza dei componenti.».

La RSU è un organo collegiale e, come tale, la sua volontà si forma a maggioranza. La sottoscrizione di soli tre componenti su sei non esprime la volontà dell’organo, e l’amministrazione che pubblica e applica un accordo fondato su tale sottoscrizione pone in essere una condotta antisindacale, perché si avvale di una rappresentanza sindacale non validamente costituita. Il tribunale ha dichiarato l’inefficacia erga omnes dell’atto e ha ordinato alla dirigente scolastica di riconvocare senza indugio la delegazione trattante.

5. Gli atti unilaterali su materie riservate

Un ulteriore profilo riguarda l’adozione da parte del dirigente di provvedimenti che incidono su materie riservate alla contrattazione o al confronto, senza aver previamente avviato le procedure contrattuali. La disciplina della contrattazione integrativa di istituto riserva al tavolo negoziale materie rilevanti: criteri per la ripartizione del FMOF, determinazione dei compensi accessori, criteri per gli incarichi ATA, flessibilità oraria, lavoro agile.

Agire unilateralmente su questi temi — anche quando l’atto rientri formalmente nelle prerogative dirigenziali — svuota di senso la funzione negoziale e può integrare condotta antisindacale. Il limite tra autonomia dirigenziale e obbligo di negoziare non è sempre nitido, ma la giurisprudenza ha chiarito che l’atto unilaterale su materie contrattuali è consentito solo a determinate condizioni, in via eccezionale e provvisoria, con obbligo di proseguire le trattative in buona fede.

Il problema dell’attualità: il tempo non sana la violazione

L’art. 28 St. lav. richiede l’attualità della condotta o la persistenza dei suoi effetti. Ma la giurisprudenza ha adottato un’interpretazione non formalistica di questo requisito: il fatto che la singola condotta si sia esaurita non preclude l’accertamento giudiziale dell’antisindacalità, quando permanga una situazione di incertezza o di compressione delle prerogative sindacali, o quando vi sia il rischio concreto di reiterazione.

Per il diritto scolastico, questo principio ha una ricaduta pratica importante. Le relazioni sindacali nella scuola sono strutturalmente cicliche: si ripetono ogni anno, con le stesse scadenze, le stesse materie, le stesse parti. Una condotta antisindacale commessa in un determinato anno scolastico — se non accertata e sanzionata — rischia di replicarsi nell’anno successivo. L’accertamento giudiziale, anche quando la specifica condotta si è esaurita, svolge quindi una funzione preventiva e non solo riparatoria.

I rimedi: ordini giudiziali e conseguenze concrete per l’istituzione scolastica

Quando il giudice del lavoro accerta la condotta antisindacale, gli strumenti di tutela previsti dall’art. 28 St. lav. si traducono in ordini molto concreti per la vita dell’istituzione scolastica:

• Ordine di cessazione del comportamento illegittimo e astensione dalla sua reiterazione;
• Rimozione degli effetti: il contratto integrativo privo di valida sottoscrizione maggioritaria della RSU viene dichiarato inefficace; la dirigente è tenuta a riconvocare la delegazione trattante;
• Obbligo di fornire tempestivamente l’informativa e la documentazione dovuta ai sensi del CCNL;
• Condanna alle spese processuali, con importi che, nei casi esaminati, si attestano tra i 1.800 e i 2.000 euro oltre oneri accessori.

Va sottolineato che l’inottemperanza al decreto giudiziale può avere conseguenze penali ai sensi dell’art. 650 c.p. Il dirigente scolastico si trova quindi di fronte a un sistema di tutele articolato, che non si esaurisce nella sfera delle relazioni sindacali ma può avere ripercussioni sul piano disciplinare e penale.

Conclusioni: la correttezza procedurale come condizione del buon andamento

Le decisioni esaminate delineano con crescente precisione i confini entro cui il dirigente scolastico deve muoversi nella gestione delle relazioni sindacali. Non si tratta di adempimenti burocratici da soddisfare formalmente: l’informazione preventiva, il confronto, la contrattazione integrativa nel rispetto delle procedure e dei tempi contrattuali sono il presupposto di una governance scolastica legittima e trasparente.

Il CCNL 2019-2021 — tanto nella parte comparto quanto in quella dell’area dirigenziale — ha rafforzato questo sistema, articolando con maggiore precisione obblighi, tempi e modalità delle relazioni sindacali. Le pronunce del 2025 e del 2026 dimostrano che i tribunali del lavoro sono disposti ad applicare queste regole con rigore, senza farsi condizionare dal fatto che la scuola sia un’istituzione pubblica con spazi di autonomia organizzativa. L’autonomia dirigenziale, nella scuola come altrove, trova il suo limite nel rispetto delle prerogative sindacali riconosciute dalla legge e dalla contrattazione collettiva.

La correttezza delle relazioni sindacali, in definitiva, non è soltanto un obbligo giuridico: è anche — e forse soprattutto — una condizione del buon andamento dell’istituzione scolastica, ai sensi dell’art. 97 della Costituzione.