Il regionalismo e l’istruzione

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Il regionalismo e l’istruzione

di Gian Carlo Sacchi

Le regioni ripartono e la novità è che tutte le forze politiche impegnate nelle amministrazioni sono concordi, all’insegna della maggiore efficienza, della tutela dei diritti e delle esigenze dei cittadini, dello sviluppo economico: non si sente più parlare di secessione. Pur provenendo da percorsi diversi si ritrovano nell’iter democratico e nel principio di unità nazionale. Per il prossimo parlamento dunque si prospetta un percorso in discesa; è la volta buona per arrivare ad una riforma delle nostre istituzioni utile al Paese, che valorizza la capacità legislativa delle regioni, come negli stati federali, esige un comportamento virtuoso nell’amministrare ed avvicina, si spera con un aumento di motivazione, i governanti alle popolazioni, con risultati concreti ed apprezzabili. Si è aperto un nuovo capitolo con tre regioni: Emilia Romagna, Lombardia e Veneto, che hanno già sottoscritto l’intesa con il governo nazionale ed altre si vanno affacciando, comprese richieste di modifica all’attuale status avanzate da Sicilia, Sardegna e Friuli VG. Piemonte e Liguria, Toscana-Marche- Umbria ampliabile anche al Lazio, Campania, Puglia, hanno già compiuto passi ufficiali in tale direzione.

E’ iniziata una rielaborazione di diverse tematiche ritenute decisive, nonché una collaborazione tra regioni; da parte di tutte le candidate c’è la volontà di dimostrare la virtuosità amministrativa e finanziaria, nel rispetto dei vincoli di pareggio di bilancio richiesti dall’art. 119 della Costituzione.  Un grosso impegno viene profuso nel raccordo tra istruzione tecnica e formazione professionale sia a livello secondario che superiore fino ad arrivare ai corsi universitari di carattere professionalizzante ed alla così detta terza missione degli stessi atenei. Il rapporto tra formazione e lavoro è sentito da tutti e vede nella dimensione  regionale la modalità per superare la frammentazione ed aderire alle specifiche esigenze produttive, avvicinando sempre di più domanda e offerta di competenze.

In questo ambito la buona scuola avrebbe potuto intervenire con una riorganizzazione complessiva invece di limitarsi ad introdurre l’obbligatorietà dell’alternanza che è diventata più un vincolo che un’opportunità e che andava sviluppata a partire dalle caratteristiche dei territori, anziché ricercare un’omogeneità burocratica. Istruzione e formazione professionale: un nuovo canale introdotto dal titolo quinto al quale si sarebbero potuti aggregare almeno gli istituti professionali statali, coinvolti invece in modo isolato in una improbabile riforma, che andrà sicuramente incontro ad un allargamento delle competenze regionali. E così dicasi per l’istruzione tecnica superiore lasciando allo stato soltanto il riconoscimento del titolo di studio, nonchè l’incerto ruolo degli istituti tecnici che finirà per ridurli a parenti poveri del sistema scolastico nazionale. Dall’Emilia Romagna ad esempio viene la richiesta di dare vita ad un politecnico regionale.

Tra le funzioni da trasferire vanno aggiunte la programmazione della rete scolastica, comprensiva del personale, le provvidenze per il diritto allo studio, la possibilità di incentivare la ricerca a contatto diretto con la realtà sociale, culturale ed economica del territorio ed un piano pluriennale per l’edilizia del settore, compresi laboratori e nuovi spazi per la didattica.

Di più autonomia per i territori potranno beneficiare anche le scuole che adesso necessitano di un provvedimento relativo al loro “autogoverno”, di cui la legge 107 si è disinteressata ritenendo di mantenere la completa gestione nelle mani degli uffici scolastici regionali, che invece potrebbero finire in una prefettura insieme ad altre amministrazioni, con notevole risparmio per il bilancio dello stato. Un ruolo importante inoltre le regioni intendono giocarlo nei rapporti con l’Europa che per molti significa anche strategie macroregionali.

Il Friuli VG, che già compartecipa ai tributi erariali, con un progetto di legge (250/2018) ha definito il sistema scolastico regionale e concorre al finanziamento delle spese sostenute dalle scuole del territorio per la copertura degli oneri di organizzazione e gestione del servizio, come ad esempio l’integrazione delle ore di sostegno, interventi educativi a favore dei BES, per l’inserimento dei disabili e per l’orientamento. Concede contributi alle associazioni di scuole paritarie e anticipazioni di cassa da compensarsi con le risorse statali. Finanzia un piano per lo sviluppo dell’offerta formativa, il tempo scuola, progetti originali e innovativi per lo sviluppo dei rapporti tra le medesime e le realtà sociali ed economiche del territorio. Un esempio che dimostra come la possibilità di disporre di maggiore autonomia possa consentire la riorganizzazione del sistema formativo secondo una logica regionale, pur con le risorse provenienti dallo Stato. Così come da Sicilia e Sardegna si propone di inserire il concetto di “insularità” per recuperare lo svantaggio soprattutto nel settore dei trasporti e della mobilità. Governo e finanziamenti multilivello dunque, con  entrate fiscali proprie sul piano regionale, compartecipazione al gettito statale e trasferimento perequativo, ove necessario, per essere più vicini alle esigenze dei cittadini, il che pone le strutture scolastiche e formative non in una condizione di autonomia concessa, ma in virtù del servizio svolto la stessa è riconosciuta.

Le Regioni che hanno sottoscritto una prima intesa con il Governo nazionale si proponevano per una quantità diversa di materie, che per accelerare le procedure in vista della scadenza della legislatura, sono state concordemente ridotte a cinque, con la possibilità di essere variate, sempre con il medesimo percorso legislativo o alla scadenza della stessa intesa prevista al termine di dieci anni. Per quanto riguarda il capitolo istruzione sono previsti cinque articoli con argomenti abbastanza omogenei, che possono entrare anche tra le norme generali sull’istruzione indicate dall’art. 117 della Costituzione nella competenza statale. Si inizia dalla programmazione dell’offerta formativa, già trasferita dal 1998, con un piano poliennale per la definizione dell’organico, che in futuro potrebbe riguardare anche il reclutamento del personale. Un fondo regionale consentirà l’integrazione dei posti  di sostegno. E’ attribuita inoltre alla Regione la competenza legislativa per realizzare un sistema integrato di istruzione e formazione professionale, compresi gli istituti tecnici superiori, per il raccordo con il mondo del lavoro. A tale livello si svilupperanno le intese con le università per quanto riguarda la ricerca tecnologica; un fondo pluriennale servirà a sostenere la didattica e la suddetta terza missione degli atenei. Infine altre risorse saranno destinate all’edilizia per tutto il sistema, sia per il miglioramento delle strutture, sia per la messa a disposizione di laboratori e spazi da utilizzare per la didattica e più in generale per la cittadinanza.

All’art. 2 si parla di attribuire competenza  legislativa alle regioni nel rispetto delle prerogative degli uffici dell’amministrazione scolastica e dell’autonomia delle scuole. Qui resta l’incertezza, che potrebbe continuare a minare l’applicazione del predetto art. 116 se rimane inalterato il quadro normativo attuale, continuando sulla strada del mero decentramento. In un sistema dell’istruzione come il nostro dove lo statalismo regna incontrastato e le autonomie scolastiche sono entrate nella Costituzione, ma non è cambiato l’esercizio dei poteri, se l’intesa non porta con se un ampliamento di questi ultimi verso il basso ed una contrazione del ruolo della burocrazia ministeriale, che con la predetta legge 107 ha raggiunto i suoi massimi storici, allora rischiamo di nuovo una vittoria di Pirro come è accaduto in diverse occasioni in passato con riforme boicottate dall’apparato amministrativo con qualche aiutino di carattere sindacale.

E’ comunque da apprezzare il fatto che per la prima volta alle richieste delle regioni, in passato fatte valere solo attraverso la Corte Costituzionale, c’è stata una risposta positiva da parte del governo nazionale, soprattutto per il comparto degli affari regionali; chissà se anche al MIUR sono così favorevoli ? Diatribe di tipo giuridico sono ancora in atto tra il legislatore delegato, statale e la legislazione concorrente, regionale, se pensiamo che il modo di legiferare del nostro Parlamento è per lo più quello della legge delega, che avrebbero bisogno di leale collaborazione e di sussidiarietà.

I timori opposti non mancano, perché si identifica da una parte il federalismo con la frammentazione e l’introduzione di logiche regionali in un sistema scolastico che è nazionale; le autonomie differenziate vengono considerate un regresso di carattere localistico, un vulnus alla stessa unità nazionale. Si teme che le regioni spadroneggino sulla scuola, minando addirittura la libertà di insegnamento e la mobilità dei docenti nel Paese. Venti sistemi scolastici che possono non dialogare tra di loro, esperienza negativa già praticata con la formazione professionale regionale. Dall’altra parte si vorrebbe evitare una complicata dichiarazione di autonomia attraverso un federalismo cooperativo e solidale con uno stato che rispetti le regioni ed un Parlamento che intervenga sui principi lasciando a queste ultime la declinazione sul territorio.

In risposta è interessante notare alcuni passaggi della Commissione Bicamerale per le questioni regionali su questo specifico tema (2018). L’art. 116 della Costituzione, si dice nel documento conclusivo, inserisce elementi di dinamismo nelle realtà regionali, rafforza l’intero sistema Paese attraverso una competizione virtuosa tra territori, avvicinando il livello legislativo ai cittadini. La stessa solidarietà tra le regioni più avanzate e quelle meno potrebbe realizzarsi secondo modalità nuove e più efficaci se attuate con il coinvolgimento  diretto delle stesse e non come oggi avviene solo mediante il riparto operato dal centro.

Una più compiuta autonomia ordinaria sarà realizzata quando tutte le regioni avranno ottenuto una maggiore autonomia, per essere più aderenti alle esigenze del territorio. Questo potrebbe far raggiungere allo “stato regionale italiano” una maggiore maturità, osserva la commissione parlamentare, superando anche il divario territoriale. L’asimmetria non è un modo per accentuare il divario, mostra come potrebbe essere superato, valutando le stesse politiche statali in base ai risultati ottenuti con le funzioni e le risorse trasferite, realizzando così una maggiore efficienza finanziaria. Occorre definire una compartecipazione alle quote dei tributi sui redditi che vengono prodotti su quel territorio anche per evitare i tagli lineari del governo centrale. Possibili disuguaglianze vanno monitorate sulla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili: il predetto art 119 prevede infatti un fondo perequativo per i comuni a bassa capacità fiscale.

Il Veneto vorrebbe l’assimilazione alle regioni a statuto speciale, anche per frenare l’emorragia dei comuni confinanti con realtà che già si trovano in quelle condizioni, mentre Emilia e Lombardia sono più interessate  a far emergere le proprie vocazioni territoriali per quanto riguarda gli aspetti economici, sociali e culturali. Forse è giunto il momento per rivedere anche quelle situazioni in cui l’autonomia è considerata un privilegio.

La discussione sui finanziamenti è però ancora aperta, tra il residuo fiscale (rapporto tra ricchezza prodotta a livello regionale e restituzione in termini di servizi da parte dello stato) e le risorse relative alle funzioni, senza aumentare le tasse ai cittadini e alle imprese, ma è opinione comune che la fiscalità autonoma aumenti la responsabilità, rendendo le regioni libere di ampliare o ridurre gli interventi dello stato a seconda della propria capacità di programmazione. Sarà superata la “spesa storica” e si andrà verso la definizione dei “fabbisogni standard”, cioè le reali necessità di un ente locale in base alle sue caratteristiche territoriali ed agli aspetti socio-demografici della popolazione residente. Per il finanziamento del servizio, così detto “costo standard” si prenderà quello sostenuto dalla regione più virtuosa.

Lo stato delle trattative tra governo nazionale e regioni è particolarmente avanzato, come mai era avvenuto in precedenza, con reciproca soddisfazione. Un più forte regionalismo spinge verso comportamenti virtuosi,  favorisce un’allocazione più efficiente delle risorse ed un’offerta di beni e servizi più conforme alle esigenze ed alle preferenze dei cittadini. Il presidente del Consiglio Gentiloni (Bologna 28/2/2018) ha definito la firma dei protocolli un segnale di qualità del governo del territorio, e pensare che il suo predecessore aveva proposto la controriforma del titolo quinto in senso centralistico, ma, come si sa, non è passata.