Autonomia e welfare degli studenti
di Gian Carlo Sacchi
L’ art. 117 della Costituzione attribuiva alle regioni il compito di emanare norme legislative in merito all’assistenza scolastica, nell’ambito dei principi fondamentali stabiliti dallo stato. Dovranno passare parecchi anni prima che se ne veda l’applicazione, con l’entrata in vigore delle regioni a statuto ordinario, senza che a livello nazionale siano mai state elaborate disposizioni di riferimento. Nel frattempo patronati e casse scolastiche si prendevano cura delle famiglie bisognose per favorire l’accesso alle scuole, specialmente dell’obbligo.
Nel 1977 (DPR 616) tutta la materia venne trasferita alle regioni ed iniziò in modo spontaneo una legislazione regionale che definiva provvidenze individuali legate all’accesso agli studi, per arrivare al finanziamento di azioni finalizzate al successo formativo e al merito degli studenti, nonché a progetti per il miglioramento dell’offerta didattica, il contrasto al disagio ed all’emarginazione sociale.
Sull’onda dell’art. 34 della carta costituzionale che parla di diritto ai più alti gradi di istruzione, dell’art.3 che prevede la rimozione delle cause che impediscono il pieno sviluppo della persona umana e dell’innalzamento dell’obbligo scolastico, le Regioni hanno cercato di uscire dall’ottica assistenzialistica abbracciando quella dei diritti soggettivi, proponendo una visione completa che comprendeva interventi sia su singoli alunni e famiglie, sia sul sistema.
Una tale prospettiva prevedeva che regioni ed enti locali integrassero le risorse statali, che si limitavano alle provvidenze individuali (borse di studio, libri di testo, ecc.), mentre quelle collettive (mense e trasporti) che erano messe più in relazione alla differenziazione dei servizi (tempi scuola, situazioni orografiche, ecc.) si ritenevano in gran parte appannaggio dei territori. All’inizio si trattava di benefici gratuiti per l’utenza, ma dal 1983 un decreto definiva tali servizi a “domanda individuale”, il che richiedeva un contributo finanziario da parte delle famiglie. Per definire l’ammontare del contributo i Comuni fanno in genere riferimento all’Indicatore della Situazione Economica Equivalente (ISEE) a meno che le regioni volessero prevedere altri indicatori, come nel caso della Lombardia per quanto riguarda la “dote scuola”, per quelle famiglie che volevano iscrivere i figli alle scuole paritarie.
Una visione “multilivello” in cui lo Stato deve garantire il diritto allo studio per ogni alunno, mentre Regioni ed EELL dovevano sostenere gli obiettivi di sviluppo del servizio sul territorio, chiamando a contribuire l’utenza sulla base di scelte condivise tra le amministrazioni locali e le autonomie scolastiche. La governance sembrava indicata in modo efficace e la dove si dovessero riscontrare interventi inadeguati, a seguito di monitoraggi nazionali, scatterebbe il principio di sussidiarietà introdotto dalla riforma del titolo quinto della Costituzione stessa. Garanzie per i diritti, spazi di autonomia, responsabilizzazione degli amministratori.
La buona scuola anche su questo tema, posto fin dall’inizio accanto ai bisogni più periferici, non ha mancato di esprimere la sua ispirazione centralistica pensando di assicurare la “effettività del diritto allo studio”, con il D.Leg.vo 63/2017 si indica la necessità di un processo di riorganizzazione che dopo cinquant’anni dalla definizione dell’attuale quadro normativo vuole verificarne e rilanciarne l’applicazione su tutto il territorio nazionale.
La gran parte delle azioni tuttavia è rimasta inalterata e quelle nuove, come ad esempio forme di mobilità sostenibile finanziate dal ministero dell’ambiente, comunque non sono risultate praticabili in tutte le regioni in modo omogeneo. Si parla di servizi di trasporto, di mensa; fornitura dei libri di testo, voucher personali. Per la prima volta vengono inserite attività per gli alunni ricoverati in luoghi di cura o all’istruzione domiciliare, dando così un fondamento istituzionale ad iniziative attuate sulla base di provvedimenti temporanei.
Per le primarie vengono forniti gratuitamente i libri di testo e gli altri strumenti didattici, mentre per la scuola secondaria di primo e secondo grado si possono realizzare comodati d’uso o leasing. Il diffondersi delle TIC avrebbe dovuto prevedere la graduale introduzione dei libri digitali accompagnati alla possibilità di una loro produzione autonoma da parte delle scuole, cose che come tutte le innovazioni nella scuola italiana si diffondono a macchia di leopardo e con il tempo vanno perdendosi lasciando spazio alla consolidata tradizione delle case editrici.
Obiettivo raggiunto dunque a livello nazionale ? Non si direbbe ed il tentativo di far passare tutto sotto l’egida degli uffici scolastici regionali non ha migliorato il servizio. L’occasione poteva essere utile per definire il predetto quadro nazionale, applicando così finalmente la Costituzione pur nelle diverse fasi di attualizzazione, che avrebbe dovuto tracciare la strada ai governi regionali ed ai rapporti con gli EELL e le autonomie scolastiche. Il decreto è comunque servito a definire in modo stabile la base finanziaria statale, implementata con i fondi europei, quella appunto dei diritti, anziché erogare contributi soggetti alle diverse temperie delle leggi finanziarie e che in questi anni si sono riverberati come tagli sulle economie locali.
I territori risentono infatti delle diverse condizioni di sviluppo e delle modalità di organizzazione dei servizi alla persona: dai trasporti integrati, dalle azioni dei Comuni al trasporto pubblico locale, alle iniziative on demande diffuse soprattutto nelle zone di montagna, alle mense, per le quali è in atto un braccio di ferro tra i costi per le famiglie e il pasto portato da casa, sulla cui legittimità si sono già espressi alcuni tribunali. Un disegno di legge presentato al Senato nella precedente legislatura voleva ripristinare la ristorazione collettiva obbligatoria e un tempo gratuita perché collegata alle esigenze didattiche e di una corretta alimentazione.
Un capitolo è dedicato alle tasse scolastiche, per le quali è previsto l’esonero fino alla terza superiore, mentre per le quarte e le quinte si tratta di esaminare la condizione economica del richiedente. Un tema che ci vede ancora fermi agli anni venti del secolo scorso e che andrebbe riordinato in tutti suoi aspetti: dai contributi richiesti alle famiglie, definiti schools bonus e detraibili dalle tasse, nonché dalle modalità di calcolo degli stessi sulla base del reddito familiare. Un dibattito che ritroviamo nei programmi di alcune forze politiche nel recente confronto elettorale, quello sui “costi standard”, ci riporta ad una forma più ampia di diritto allo studio e quindi di finanziamento pubblico per quegli alunni che frequentano le scuole paritarie.
La novità è costituita dal sostegno al welfare dello studente che amplia il concetto di borsa di studio, offerta fin qui per sostenere l’accesso al curricolo scolastico. Anche al fine di contrastare il fenomeno della dispersione verranno erogati voucher collegati alla “carta dello studente”, comprensiva di un “borsellino elettronico” messo a disposizione da Poste Italiane che la fa diventare una carta a debito per l’acquisto di libri, sussidi digitali e multimediali, per la mobilità e i trasporti, l’accesso ai beni e servizi culturali. Un decreto del MIUR stabilirà il valore ISEE per la fruizione delle borse di studio.
E’ prevista una conferenza nazionale sul diritto allo studio ed agli USR compete il monitoraggio dell’attuazione del decreto e la possibilità di instaurare forme di collaborazione con le Regioni e gli EELL. I fondi disponibili sono quelli indicati nella legge 107, che seppur in grado di offrire, come si è detto, una certa stabilità nel bilancio dello stato, sono difficili da quantificare per la materia specifica, in quanto si tratta di una continua compensazione fra materie diverse contenute nella stessa legge. Solo per i portatori di handicap è previsto un finanziamento ad hoc di 10 milioni.
Come si vede lo Stato entra a gamba tesa negli oggetti specifici del welfare anziché sarebbe stato più opportuno che il decreto descrivesse il percorso di finanziamento multilivello. Eventuali altre risorse, che non solo saranno necessarie, ma pertinenti rispetto alle competenze relative al sistema scolastico dei livelli di governo decentrati, potranno intervenire solo attraverso accordi con l’USR, il che sottrare la scuola autonoma al suo territorio, facendola rientrare solo attraverso un atto dell’amministrazione scolastica statale.
La legge 107 va superata soprattutto per quanto riguarda la governance, l’unica cosa di cui peraltro non si occupa, una volta che la controriforma del titolo quinto è sfumata.
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