Autonomia incompiuta e dirigenza “atipica”
di Mario Maviglia
Non sempre le opere incompiute sono da rigettare. Anzi. Si prenda la Sinfonia n. 8 D759 in si minore di Schubert, conosciuta appunto come “Incompiuta”, di cui abbiamo i primi due movimenti completi (Allegro moderato e Andante con moto), mentre del terzo movimento (Scherzo) esiste la partitura per pianoforte quasi completa e solo delle pagine già orchestrate. Non si conoscono i motivi per i quali il compositore austriaco non l’abbia completata. In ogni caso, ancorché incompiuta, l’opera presenta comunque una sua unitarietà e intensità, oltre che elementi di novità di un certo interesse (per tutti: l’inusuale tonalità in si minore per una sinfonia e forme incoative di romanticismo).
Ma anche la categoria della “atipicità” non è necessariamente negativa; in fondo i grandi innovatori sono stati “atipici” rispetto al loro tempo e hanno prospettato vie o soluzioni non ordinarie o fuori dal comune. Non si spaventi il lettore: questo non è un articolo di critica musicale e nemmeno una dissertazione sul pensiero laterale[1]; in realtà si sta parlando di autonomia, una delle riforme più incompiute della politica scolastica italiana, ma, a differenza dell’Incompiuta di Schubert, si presenta ben poco armonica e intensa. Succede. Ad una autonomia incompiuta fa da pendant una dirigenza “atipica” (ma non nel significato che ne dà De Bono). Tout se tient. Il senso di quanto sto dicendo lo si comprenderà nel corso dell’intervento (almeno questo è il mio auspicio).
Un mio precedente intervento (Dirigenti “sceriffi” e docenti sudditi, Edscuola, 21/11/2020) ha suscitato non poche reazioni in rete, alcune decisamente piccate e infastidite in quanto avrei disegnato un quadro distante dalla realtà. Lungi da me il tentativo di difendere quanto scritto in quell’articolo, altrimenti cadrei in quel modello comportamentale di attacco-difesa da cui prendo le distanze proprio nello scritto in oggetto. Forse quanto si dirà nel presente intervento chiarirà meglio alcuni passaggi di tale articolo.
Com’è noto, l’autonomia scolastica è stata introdotta nel nostro ordinamento giuridico con la legge 15 marzo 1997 n. 59 (art. 21) e si colloca nel più ampio progetto di decentramento avviato dalla cd riforma Bassanini. Questa legge in particolare attribuiva alle istituzioni scolastiche la personalità giuridica già riconosciuta agli istituti tecnici, professionali e istituti d’arte e nel contempo conferiva la qualifica dirigenziale ai presidi e ai direttori didattici. Ma già qui registriamo un primo problema: la legge 59 vincolava il riconoscimento dell’autonomia e la personalità giuridica esclusivamente alle istituzioni scolastiche con determinati requisiti sul piano del dimensionamento; il successivo DPR 233/1998 fissava tali parametri: minimo 500 alunni, massimo 900; b) riduzione fino a 300 alunni nelle piccole isole, comuni montani, territori con specificità etniche e linguistiche. Successivamente, con la legge 183/2011 – Legge di stabilità 2012 – questi parametri saranno elevati verso l’alto: da 500 si passa a 600 alunni e, nelle piccole isole e comuni montani, da 300 si va a 400. Al di sotto di questi parametri non può essere assegnato un dirigente alle istituzioni scolastiche (e neanche un DSGA), ma solo un reggente.
Nei fatti questi parametri sono stati dilatati in modo abnorme (soprattutto in alcune regioni del Paese), tanto che non è infrequente avere istituzioni scolastiche con più di 2000 alunni, e con centinaia di unità di personale tra docenti e personale ATA. In sostanza si sono creati dei mostri organizzativi, peraltro senza prevedere strutture intermedie di coordinamento (middle management), se non i collaboratori del dirigente che la legge 107/2015 (comma 83) ha fissato fino al 10 per cento di docenti, per coadiuvare il dirigente “in attività di supporto organizzativo e didattico dell’istituzione scolastica”, e le cd funzioni strumentali (CCNL 24/07/2003) “per la realizzazione e la gestione del piano dell’offerta formativa dell’istituto e per la realizzazione di progetti formativi d’intesa con enti ed istituzioni esterni alla scuola”. (CCNL 2006-2009). Sulla carta sembrerebbe quindi prevista quella struttura intermedia di servizio di cui si parlava sopra, ma da un punto meramente istituzionale il tutto è stato lasciato all’iniziativa delle singole scuole senza prevedere un iter formativo specifico per queste figure e senza destinarvi risorse aggiuntive adeguate. Insomma, una sorta di “armiamoci e partite!”, come recita un verso della poesia Agli eroissimi del poeta ravennate Olindo Guerrini, 1897. (Ma è anche il titolo di un film interpretato da Franco Franchi e Ciccio Ingrassia, 1971).
Ora, è abbastanza pacifico affermare che quanto più un’organizzazione diventa complessa (anche nella sua dimensione quantitativa), tanto più ha bisogno di strutture intermedie (tecniche e di coordinamento) per poter funzionare al meglio[2]. Questa considerazione appare alquanto scontata e tutto sommata ascrivibile al repertorio della “scoperta dell’acqua calda”; eppure, se si va ad analizzare cosa è successo in questi anni nel dimensionamento abnorme di molti istituti scolastici si scopre che la realtà ha sconfessato l’ovvietà. Infatti non vi è stato alcun progetto politico-istituzionale-contrattuale per dare concretezza a questa affermazione. Certo, le scuole nella loro autonomia hanno cercato di porre rimedio alla questione, ma in senso più generale il problema è stato del tutto ignorato. Sorge il sospetto che il gioco al rialzo nelle politiche di dimensionamento delle istituzioni scolastiche sia stato ispirato da rozze ragioni di risparmio della spesa pubblica. Ciò ha corrisposto ad analogo incremento del numero degli alunni per classi fino ad arrivare alle cd “classi pollaio”. D’altro canto, istituti pollaio non possono che ospitare classi pollaio. Ancora una volta, tout se tient.
È interessante sottolineare che i dirigenti scolastici all’interno della P.A. sono probabilmente i soli dirigenti che per poter acquisire ed esercitare la qualifica dirigenziale devono avere affidata una struttura con determinati parametri quantitativi. Infatti, per restare nell’ambito dell’Amministrazione scolastica, non è richiesto un analogo requisito per i dirigenti del Ministero dell’Istruzione tant’è che il numero di dipendenti che mediamente fanno capo ad un dirigente amministrativo è 8-10 volte inferiore a quello cui deve provvedere un dirigente scolastico. A ciò si aggiunga che, di solito, un dirigente del MI (a parte poche eccezioni) non ha rapporti sindacali da gestire, non deve interfacciarsi in modo costante con altri amministratori pubblici (soprattutto sindaci, assessori, presidenti di enti pubblici), non deve tenere rapporti con le agenzie culturali, produttive, sportive e del terzo settore del territorio, oltre che dover curare i rapporti con gli studenti e le rispettive famiglie. Insomma, è fuori di dubbio che il perimetro entro cui si esercitano gli ambiti di competenza dei dirigenti MI è molto più delimitato, circoscritto ed omogeneo rispetto a quello entro cui è tenuto a muoversi un dirigente scolastico. L’unica struttura amministrativa che in qualche modo può essere comparata a una istituzione scolastica (almeno sul piano quantitativo) è qualche Direzione Scolastica Regionale, all’interno della quale le differenti materie sono però distribuite tra vari dirigenti di seconda fascia.
Si può eccepire che l’ambito territoriale dei dirigenti dell’Amministrazione Centrale è quello nazionale, e questo è vero per quanto concerne la definizione di linee generali, l’emanazione degli atti amministrativi e altre importanti materie; per quanto riguarda invece la gestione delle quotidiane problematiche che un sistema scolastico deve gestire, si sa che tanto i DS, in prima battuta, quanto gli UST e gli USR in seconda battuta fanno da “filtro” a innumerevoli questioni e dunque i dirigenti ministeriali possono assolvere ai loro compiti con maggiore continuità temporale e senza continue interruzioni. Eppure, a fronte di questo evidente divario tra la varietà e la quantità di ambiti da presidiare da parte dei dirigenti dell’uno e dell’altro settore, se si analizzano gli aspetti retributivi si scopre che i dirigenti scolastici percepiscono mediamente una retribuzione complessiva annua inferiore di circa 40 mila euro (fonte: Agenzia delle Entrate, 2017)[3]. Quando si parla di dirigenza “atipica” in riferimento ai dirigenti scolastici, l’atipicità più eclatante è sicuramente quella retributiva. Non è solo un fatto meramente economico, che pure ha la sua importanza, ma diventa un fatto anche simbolico: ti do poco perché vali poco. (Lasciate perdere la prosopopea della letteratura ministeriale e normativa sull’importante e insostituibile funzione svolta dai DS con diuturna abnegazione per contribuire a dare un radioso avvenire alla Patria…; è la stessa finzione che fino a qualche anno fa veniva usata in ogni circolare ministeriale per sottolineare l’importante contributo che sulla materia oggetto dell’atto potevano dare gli ispettori tecnici. In effetti gli ispettori tecnici, poi promossi dirigenti tecnici, erano così importanti per il nostro sistema scolastico che sono stati ridotti al minimo fino quasi a scomparire…).
Un‘altra anomalia della dirigenza scolastica risiede nel fatto che già dall’emanazione del DPR 275/1999 (Regolamento dell’Autonomia) e fino ai giorni nostri le scuole sono state progressivamente strangolate da un superfetazione burocratica di norme, disposizioni, istruzioni ecc. sempre più asfissiante e che ha ingessato il sistema. L’impressione che se ne ricava è che il Ministero di fatto non ha mai abbandonato la sua vocazione centralistica, ma (e qui sta il dramma) senza assicurare quell’efficienza che, almeno sulla carta, un sistema centralistico dovrebbe garantire. Pensiamo ad esempio alla nomina dei supplenti annuali: è incredibile come un’operazione di routine come questa, ogni anno registri ritardi, inceppamenti, disfunzioni. Eppure non è un fatto straordinario o eccezionale, ma ampiamente noto e dunque programmabile. D’altro canto i DS non possono provvedere autonomamente alla nomina dei supplenti annuali. Quindi da una parte abbiamo un apparato burocratico (centralista) che non riesce a garantire la tenuta di base del servizio scolastico (notoriamente i dirigenti ministeriali non provengono dall’ENA, l’École nationale d’administration francese che sforna la dirigenza burocratica e politica della Francia …), e d’altro canto ai dirigenti scolastici è inibito poter operare in quegli ambiti.
Per uscire da questo vicolo cieco sono state avanzate delle proposte di un certo interesse[4] che potrebbero costituire la base per ridare linfa all’autonomia scolastica e per “liberare le scuole” dalle pastoie burocratiche in cui oggi si trovano avvinghiate. Ma perché questo avvenga occorre che si creino almeno due condizioni: 1. da una parte vi deve essere un arretramento dell’apparato amministrativo centrale e quindi un’Amministrazione più “leggera”, meno invasiva, ma anche più efficiente nelle materie di sua competenza. Ad esempio nell’aggiornamento delle graduatorie dei docenti, nella nomina dei supplenti, nello svolgimento dei concorsi per il reclutamento del personale, l’Amministrazione dovrebbe mostrare un livello di efficienza e di tempestività almeno pari a quello che di solito esibisce quando chiede dati alle scuole, avvia monitoraggi, ecc. 2. Dall’altra vi deve essere un’avanzata delle scuole (singolarmente o in rete) nell’esplorare tutte le possibilità che il Regolamento dell’Autonomia offre in materia di autonomia didattica, organizzativa, di ricerca, sperimentazione e sviluppo, oltre che nella messa in atto di forme consorziate di gestione alcuni servizi amministrativi. Le scuole potrebbero inoltre elaborare “progetti … volti a esplorare possibili innovazioni riguardanti gli ordinamenti degli studi, la loro articolazione e durata, l’integrazione fra sistemi formativi, i processi di continuità e orientamento”, secondo quanto previsto dall’art. 11 del DPR 275/1999.
Conclusivamente, sarebbe già un risultato importante se nel campo della politica scolastica si lasciassero le opere incompiute al dominio dell’arte e la categoria dell’atipicità all’ambito creativo; più prosaicamente ci si potrebbe accontentare di un apparato amministrativo in grado di garantire in modo efficace ed efficiente l’ordinaria amministrazione: sarebbe una vera rivoluzione per un Paese ancora così “atipico”.
[1] E. De Bono, ll pensiero laterale, BUR Rizzoli, Milano, 2000
[2] A. Paletta, Dirigenza scolastica e middle management. Distribuire la leadership per migliorare l’efficacia della scuola. Vol. 1, Bononia University Press, Bologna, 2020
[3] https://www.aranagenzia.it/attachments/article/5152/Retribuzioni%20medie%20PA%20per%20macrovoce_2017_SITO.pdf
[4] M. Campione, E. Contu (a cura di), Liberare la scuola. Vent’anni di scuole autonome, Il Mulino, Bologna, 2000