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Reato Non Ostativo: compatibilità in caso di condanne

Reato NON OSTATIVO, compatibilità nella scuola e nel Pubblico impiego in caso di condanne: disamina e ricognizione normativa

di Dario Angelo Tumminelli, Carmelo Salvatore Benfante Picogna, Leon Zingales

Non di rado, nel mondo scolastico, il Dirigente scolastico è chiamato a presidiare delicati passaggi, in sede di controllo delle autodichiarazioni rese dal personale dipendente, con verifiche appurate nei casi in cui si presentino reati e conseguenti sentenze penali passate in giudicato, di insegnanti e/o personale amministrativo, tecnico e ausiliario, inseriti utilmente nelle graduatorie di istituto. Queste, come è noto, sono utilizzate per il reclutamento del personale, dopo la liberatoria per il conferimento di incarichi di supplenza rilasciata dal Dirigente dell’Ambito Territoriale di riferimento.

In occasione della cosiddetta “presa di servizio” il neo-dipendente è invitato da parte delle segreterie scolastiche a sottoscrivere una serie di dichiarazioni obbligatorie. Tra queste certamente il Dirigente deve presidiare in modo particolare:

  • la dichiarazione relativa alla conoscenza di essere sottoposto o meno a procedimento penale e di avere o non avere riportato condanne e, in caso affermativo,
  • per quali reati non ostativi la dichiarazione di assenza di motivi di incompatibilità con il pubblico impiego

Riferimenti normativi

L’accesso al pubblico impiego è regolato dall’articolo 97 della Costituzione Italiana del 1948 il quale stabilisce che nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. Tale principio viene ribadito nel Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” il cosiddetto “Testo Unico del pubblico Impiego”, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 106 del 09 maggio 2001 – Suppl. Ordinario n. 112 e, in particolare, nell’articolo 35, ove è previsto che l’assunzione nelle amministrazioni pubbliche avviene con contratto individuale di lavoro:

  1. “tramite procedure selettive volte all’accertamento della professionalità richiesta, che garantiscano in misura adeguata l’accesso dall’esterno;
  2. mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento ai sensi della legislazione vigente per le qualifiche e profili per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo, facendo salvi gli eventuali ulteriori requisiti per specifiche professionalità.”

Il punto di riferimento normativo per trattare la materia per l’accesso al pubblico impiego è il Decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, recante “norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzioni nei pubblici impieghi” pubblicato in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 28 del 04 febbraio 1997, testo aggiornato con modifiche apportate dal Decreto del Presidente della Repubblica 30 ottobre 1996, n. 693 19 febbraio 1997.

Le procedure di reclutamento ordinario sono avviate da ciascuna amministrazione sulla base di un documento di programmazione triennale del fabbisogno, redatto ai sensi dell’art. 39 della legge 27 dicembre 1997 n. 449, a cui seguono, per quanto riguarda le amministrazioni che fanno capo al Governo centrale, le richieste per l’autorizzazione a bandire e ad assumere indirizzate al Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell’economia e delle finanze.

Questi ultimi svolgono un’istruttoria sulle richieste presentate, volta a verificare la disponibilità dei posti nelle dotazioni organiche delle singole amministrazioni, il rispetto dei vincoli finanziari previste dalla normativa vigente, la coerenza con le politiche di Governo.

L’autorizzazione avviene con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sottoposto a verifica di regolarità amministrativo-contabile e alla registrazione della Corte dei conti.

Per alcuni comparti la procedura di autorizzazione ad assumere sopra descritta non trova applicazione, in particolare, per i comparti Scuola ed AFAM (Alta formazione artistica musicale e coreutica). In tali casi, l’autorizzazione ad assumere avviene mediante decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e di quello dell’economia e delle finanze. Per la lettura integrale si rimanda al link: http://www.funzionepubblica.gov.it/lavoro-pubblico-e-organizzazione-pa/concorsi-ed-assunzioni

Nello specifico

per quanto riguarda il personale scolastico (docenti, educatori e personale amministrativo, tecnico e ausiliario) esiste tutta una serie di decreti ministeriali che richiamano i requisiti generali per l’accesso, culturali e di servizio per l’inserimento nelle graduatorie di istituto (GI). L’ultimo aggiornamento della seconda e della terza fascia delle graduatorie di circolo e di istituto del personale docente ed educativo, per il triennio scolastico 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020 è avvenuto con il Decreto Ministeriale n. 374 del 1° giugno 2017 “Riapertura graduatorie d’istituto II e III fascia personale docente ed educativo”. Nel dettaglio art. 3 “requisiti generali di ammissione” al comma 2 lettera c) e d) stabilisce che:

DM 374/2017 art. 3 comma 2 lettera d) << c) coloro che siano stati dichiarati decaduti da un impiego statale, ai sensi dell’art. 127, primo comma, lettera d) del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, per aver conseguito l’impiego mediante la produzione di documenti falsi o viziati da invalidità non sanabile, o siano incorsi nella sanzione disciplinare della destituzione; d) coloro che si trovino in una delle condizioni ostative di cui alla legge 18 gennaio 1992, n. 16;>>

Per quanto riguarda il punto focale ovvero la lettera d) è l’art. 1 della Legge 18 gennaio 1992, n. 16 che norma le tipologie di reato. Questo articolo è stato successivamente abrogato dal Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, poi trasfuso nel Decreto Legislativo 31 dicembre 2012, n. 235  “Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190” pubblicato in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 3 del 04 gennaio 2013

Art. 1 comma 1 e 2 Legge 18 gennaio 1992, n. 16 << c 1. Non possono essere candidati alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali e non possono comunque ricoprire le cariche di presidente della giunta regionale, assessore e consigliere regionale, presidente della giunta provinciale, sindaco, assessore e consigliere provinciale e comunale, presidente e componente del consiglio circoscrizionale, presidente e componente del consiglio di amministrazione dei consorzi, presidente e componente dei consigli e delle giunte delle unioni di comuni, consigliere di amministrazione e presidente delle aziende speciali e delle istituzioni di cui all’articolo 23 della legge 8 giugno 1990, n. 142, amministratore e componente degli organi comunque denominati delle unità sanitarie locali, presidente e componente degli organi esecutivi delle comunità montane: a) coloro che hanno riportato condanna, anche non definitiva, per il delitto previsto dall’articolo 416- bis del codice penale o per il delitto di associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope di cui all’articolo 74 del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, o per un delitto di cui all’articolo 73 del citato testo unico, concernente la produzione o il traffico di dette sostanze, o per un delitto concernente la fabbricazione, l’importazione, l’esportazione, la vendita o cessione, l’uso o il trasporto di armi, munizioni o materie esplodenti, o per il delitto di favoreggiamento personale o reale commesso in relazione a taluno dei predetti reati; b) coloro che hanno riportato condanna, anche non definitiva, per i delitti previsti dagli articoli 314 (peculato), 316 (peculato mediante profitto dell’errore altrui), 316- bis (malversazione a danno dello Stato), 317 (concussione), 318 (corruzione per un atto d’ufficio), 319 (corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio), 319-ter (corruzione in atti giudiziari), 320 (corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio) del codice penale; c) coloro che sono stati condannati con sentenza definitiva o con sentenza di primo grado, confermata in appello, per un delitto commesso con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione o a un pubblico servizio diverso da quelli indicati alla lettera b); d) coloro che, per lo stesso fatto, sono stati condannati con sentenza definitiva o con sentenza di primo grado, confermata in appello, ad una pena non inferiore a due anni di reclusione per delitto non colposo; e) coloro che sono sottoposti a procedimento penale per i delitti indicati alla lettera a), se per essi è stato già disposto il giudizio, se sono stati presentati ovvero citati a comparire in udienza per il giudizio; f) coloro nei cui confronti il tribunale ha applicato, anche se con provvedimento non definitivo, una misura di prevenzione, in quanto indiziati di appartenere ad una delle associazioni di cui all’articolo 1 della legge 31 maggio 1965, n. 575, come sostituito dall’articolo 13 della legge 13 settembre 1982, n. 646. c 2. Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano nel caso in cui nei confronti dell’interessato venga emessa sentenza, anche se non definitiva, di non luogo a procedere o di proscioglimento o sentenza di annullamento, anche se con rinvio, ovvero provvedimento di revoca della misura di prevenzione, anche se non definitivo.>>

Dalla lettura integrale del sopracitato articolo, non passa inosservato che tale elenco non è certamente esaustivo. A quest’ultimi reati si aggiungono certamente quelli che, anche se non espressamente menzionati nella sopracitata legge, non consentono nel modo più assoluto l’instaurazione del rapporto di impiego con pubblica amministrazione. A titolo di esempio, essi riguardano tutte le tipologie di reati commessi a sfondo sessuale in danno dei minori: pedofilia, pornografia minorile, pedopornografica,  sfruttamento sessuale dei minori etc., ovvero tutti quei i reati ricompresi agli articoli 600 bis, 600 ter, 600 quater, 600 quinquies e 609 undecies del codice penale, secondo quanto stabilito dal Decreto Legislativo 4 marzo 2014, n. 39 “Attuazione della direttiva 2011/93/UE relativa alla lotta contro l’abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori e la pornografia minorile, che sostituisce la decisione quadro 2004/68/GAI”.

Si precisa che l’articolo 2 del Decreto Legislativo 4 marzo 2014, n. 39 ha modificato il Decreto del Presidente della Repubblica 14 novembre 2002, n. 313 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di casellario giudiziale, di anagrafe delle sanzioni amministrative dipendenti da reato e dei relativi carichi pendenti” introducendo l’articolo 25 bis in attuazione della Direttiva 2011/93/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011 relativa alla lotta contro l’abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori e la pornografia minorile, e che sostituisce la decisione quadro 2004/68/GAI del Consiglio. L’articolo in questione prescrive che: “il soggetto che intenda impegnare al lavoro una persona per lo svolgimento di attività professionali o attività volontarie organizzate che comportino contatti diretti e regolari con minori” ancora prima dell’assunzione in servizio, il dirigente scolastico deve obbligatoriamente richiedere il certificato del casellario giudiziale della persona che intende impiegare “al fine di verificare l’esistenza delle condanne per taluno dei reati articoli 600 bis, 600 ter, 600 quater, 600 quinquies e 609 undecies del codice penale, ovvero irrogazioni di sanzioni interdittive all’esercizio di attività che comportino contatti diretti e regolari con i minori ovvero l’interdizione perpetua da qualunque incarico nelle scuole di ogni ordine e grado e da ogni ufficio o servizio in istituzioni o strutture pubbliche o private frequentate prevalentemente da minori nonché l’applicazione della misura di sicurezza del divieto di svolgere lavori che prevedano un contatto abituale con minori. L’obbligo di richiedere il certificato sorge solo quando si intenda stipulare un contratto di lavoro e non quando ci si avvalga di semplici forme di collaborazione. La richiesta non va ripetuta alla scadenza della validità del certificato e non va presentata per le persone già impiegate alla data di entrata in vigore della normativa (6 aprile 2014).” Per la lettura integrale si rimanda al link:

https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_3_3_7.page

Fatta questa necessaria premessa,

ci addentriamo nel merito del caso proposto. Le segreterie scolastiche, prima ancora della stipula del contratto di lavoro, devono controllare le dichiarazioni rese dai candidati inseriti utilmente nelle graduatorie.

L’articolo 7, comma 4 lettera a e c) dell’Ordinanza Ministeriale n. 60 del 10 luglio 2020 “Procedure di istituzione delle graduatorie provinciali e di istituto di cui all’articolo 4, commi 6-bis e 6-ter, della legge 3 maggio 1999, n. 124 e di conferimento delle relative supplenze per il personale docente ed educativo della scuola.” applicabile al solo comparto docenti con contratto a tempo determinato, prevede che nell’istanza di partecipazione prodotta da ogni aspirante, lo stesso dichiara: a) il possesso dei requisiti generali e l’assenza delle condizioni ostative di cui all’articolo 6, che rinvia alle condizioni ostative citate nel D.lgs n. 235/2012 e nella lettera c), le eventuali condanne penali riportate. Tale dichiarazione deve essere resa anche se negativa, a pena di esclusione dalla procedura.

DM 374/2017 art. 3 comma 2 lettera d) <<Nell’istanza di partecipazione ogni aspirante dichiara:
a) il possesso dei requisiti generali e l’assenza delle condizioni ostative di cui all’articolo 6;
b) di essere fisicamente idoneo allo svolgimento delle funzioni proprie del docente o educativo per i distinti ruoli;
c) le eventuali condanne penali riportate (anche se sono stati concessi amnistia, indulto, condono o perdono giudiziale) e gli eventuali procedimenti penali pendenti, in Italia e/o all’estero. Tale dichiarazione deve essere resa anche se negativa, a pena di esclusione dalla procedura; >>

È pacifico che, nelle more dell’acquisizione del certificato del Casellario giudiziario, essendo il Dirigente scolastico un datore di lavoro del pubblico impiego, in sede di controllo delle autodichiarazioni rese, acquisisce dal lavoratore una dichiarazione sostitutiva di inesistenza dei reati indicati dall’art. 25 bis del d.P.R. n. 313/2002

Alla luce di quanto sopra riportato, allo stato attuale si possono presentare 4 tipologie di casi:

  1. Dipendente che dichiara correttamente di avere riportato condanne per reato non ostativo, nel caso di reati penali irrilevanti. Il Dirigente scolastico in una apposita memoria scritta e riservata, da inserire nel Fascicolo Personale del dipendente dà conto della valutazione compiuta, prende atto della dichiarazione resa e da luogo di non aver posto in essere alcuna iniziativa, poiché il reato è considerato non ostativo all’assunzione di un pubblico impiego. Ad esempio un reato di truffa o ancora una condanna emessa all’esito di patteggiamento (artt. 444 e 445 c.p.p.) è sottratta agli obblighi dichiarativi sulla base del D.P.R. n. 313/2002 “Testo Unico sul Casellario giudiziario” e non sono considerati reati escludenti.
  2. Nel caso opposto ovvero quando il dipendente dichiara di avere riportato condanne per reato ostativo, non si può dar luogo al contratto di lavoro e lo stesso non può essere stipulato.
  3. Il dipendente non dichiara di aver riportato una o più condanne per reato non ostativo. In quest’ultimo caso il Dirigente scolastico dovrà valutare l’opportunità o meno, caso per caso, se trasmettere gli atti all’Ambito Territoriale di riferimento in merito all’addebito da contestare, ovvero di non aver comunicato il reato avendone obbligo, aprendo così un procedimento disciplinare ai sensi dell’art. 55-quaterlettera b) del D.lgs. n. 165/2001. Il dirigente segnala la notizia di reato alla Procura della Repubblica.
  4. Il dipendente non dichiara di aver riportato una o più condanne per reato ostativo. Si dà luogo alla pronuncia di decadenza dall’impiego e non a licenziamento disciplinare, in base a recente giurisprudenza (Cass., n. 18699/2019). Il dirigente deve segnalare il fatto alla Procura della Repubblica.

Come si può ben comprendere da questa disamina, nessun caso proposto, se non quello in cui si dichiara correttamente il proprio stato, prevede una soluzione semplice. È opportuno in questa sede argomentare meglio il caso proposto n. 3, in cui il mendace non dichiari ovvero, volutamente o non, ometta di dichiarare di aver riportato una o più condanne per reato non ostativo ovvero procedimenti penali di scarso rilievo. Sia la giurisprudenza, (vedi sentenza TAR Ancona, n. 636/2014), ma anche la dottrina (cfr. Capaldo-Paolucci, Il diritto per il dirigente scolastico, Spaggiari, 2013), sono concordi nel ritenere che si proceda alla segnalazione della notizia di reato senza tuttavia adottare dei provvedimenti di esclusione dalla graduatoria. Anche il Tribunale di Modena, sezione lavoro con sentenza n. 2715 del 24 luglio 2018, precisa che: “non si rileva che i reati di cui alle sentenze non riguardino quelli indicati nella contrattazione collettiva, abbiano a oggetto reati risalenti nel tempo e siano privi di pertinenza  con i requisiti generali di ammissione previsti nel bando, poiché da un lato, il bando di concorso per l’ammissione alla graduatoria non limita l’obbligo di dichiarazione delle condanne penali solo con riferimento ad alcuni reati e non ad altri e dall’altro non pone un limite alla loro commissione”. E’ opportuno citare per completezza della trattazione la recente giurisprudenza della Cassazione penale (Cass. Pen. n. 20068/2015; Cass. Pen. n. 19954/2016 e Cass. Pen. n. 6673/2016) secondo la Corte l’estinzione del reato opera “ispo iure”, si potrebbe ritenere irrilevante la mancata dichiarazione di un precedente ancora risultante nel certificato del casellario giudiziario ma di fatto già estinto.

Risultano essenziali anche due recenti contributi, richiamati nella bibliografia, scritti da Leon Zingales e Maria Grazia Antinoro.

Conclusioni

Alla luce della normativa esposta, di indubbia complessità, nel caso di dichiarazioni mendaci aventi come oggetto precedenti penali irrilevanti, non ostativi al rapporto di pubblico impiego, in sede di istanze/domande di inserimento/aggiornamento ai fini della costituzione delle graduatorie provinciali a cui attingere per il reclutamento ai fini della stipula di contratti a tempo determinato, cosiddetta “supplenza”, è sempre buona prassi concordare preventivamente con l’Ufficio Scolastico Regionale – USR o in alternativa con il Dirigente dell’Ambito Territoriale di riferimento la linea comune di condotta.

Bibliografia

  • COSTITUZIONE ITALIANA articolo 97
  • DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 9 maggio 1994, n. 487, “norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzioni nei pubblici impieghi”
  • DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 30 ottobre 1996, n. 693
  • DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 14 novembre 2002, n. 313 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di casellario giudiziale, di anagrafe delle sanzioni amministrative dipendenti da reato e dei relativi carichi pendenti”
  • DECRETO LEGISLATIVO 30 marzo 2001, n. 165 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”
  • LEGGE 18 gennaio 1992, n. 16
  • DECRETO LEGISLATIVO 18 agosto 2000, n. 267,
  • DECRETO LEGISLATIVO 31 dicembre 2012, n. 235 “Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190”
  • DECRETO LEGISLATIVO 4 marzo 2014, n. 39 “Attuazione della direttiva 2011/93/UE relativa alla lotta contro l’abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori e la pornografia minorile, che sostituisce la decisione quadro 2004/68/GAI”
  • DECRETO MINISTERIALE n. 374 del 01 giugno 2017 “Riapertura graduatorie d’istituto II e III fascia personale docente ed educativo”.
  • ORDINANZA MINISTERIALE n. 60 del 10 luglio 2020 “Procedure di istituzione delle graduatorie provinciali e di istituto di cui all’articolo 4, commi 6-bis e 6-ter, della legge 3 maggio 1999, n. 124 e di conferimento delle relative supplenze per il personale docente ed educativo della scuola.”
  • CORTE DI CASSAZIONE sezione Penale sentenze n. 20068/2015; Cass. Pen. n. 19954/2016 e Cass. Pen. n. 6673/2016
  • Leon Zingales e Maria Grazia Antinoro, Discordanze tra autocertificazione e casellario giudiziario, 28 febbraio 2021, Educazione&Scuola, ISSN 1973-252X;
  • Leon Zingales e Maria Grazia Antinoro, Discordanze tra autocertificazione e casellario giudiziario nelle istituzioni scolastiche: ricognizione normativa, Amministrare la Scuola, N.6 giugno 2021, ISSN 2035-1348;

Sitografia

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