Bacheca, Sociale e Handicap

Il nuovo Piano Educativo Individualizzato

Il nuovo Piano Educativo Individualizzato. Il lungo e travagliato excursus normativo: dalla Legge 104/92 alla recente sentenza della Corte di Cassazione. Stato dell’Arte e conseguenze sugli adempimenti scolastici.

di Carmelo Salvatore Benfante Picogna, Zaira Matera, Dario Angelo Tumminelli

Il P.E.I. (Piano Educativo Individualizzato) è lo strumento operativo di progettazione educativa e didattica di cui le Istituzioni scolastiche si avvalgono al fine di attuare la piena inclusione, realizzando un ambiente di apprendimento che promuova lo sviluppo delle alunne e degli alunni disabili e il soddisfacimento dei loro bisogni educativi. Prima di arrivare al punto focale dell’argomento proposto iniziamo questo articolo di grande attualità con una breve riflessione sull’inclusione, ripercorrendo le tappe di un lungo iter legislativo.

Cos’è l’inclusione

Il concetto di “inclusione” è, tutto sommato, abbastanza recente e riflette le convinzioni sociali, filosofiche, culturali e politiche che hanno accompagnato il processo di aprire la scuola e la società a tutte le persone, a prescindere dalle loro condizioni psichiche, fisiche e sociali. Si è arrivati parlare di inclusione come conseguenza dell’evoluzione dei processi di inserimento (anni ’70-‘80), integrazione (anni ’90-2000) come è possibile rinvenire nelle Linee guida per l’integrazione scolastica degli alunni con disabilità del 2009.

A partire da questo documento, infatti, si riprende la concezione bio-psico-sociale dell’I.C.F. (International Classification of Functioning, elaborato nel 2001 dall’OMS) alla quale si guarda, oggi, come modello di riferimento per tutte le politiche (sociali, scolastiche, sanitarie ecc.) da mettere in atto per l’inclusione.

La sfida o, meglio, l’obiettivo più alto da raggiungere era quello di realizzare situazioni di sostanziale inclusione scolastica, di buona qualità. Una delle caratteristiche distintive della scuola italiana è la particolare attenzione verso l’inclusione che si è affermata nel corso dei decenni con un excursus legislativo che ci ha condotto alla situazione attuale: dall’originaria esclusione da qualsiasi intervento educativo, alla separazione in scuole speciali, all’inserimento e all’integrazione nella scuola di tutti, fino alla nuova e più recente prospettiva di inclusione nella scuola per  e con tutti, secondo approcci progressivamente più aperti alla cura educativa di bisogni differenti, alle inclusione di tutte le diversità.

Oggi il percorso di inclusione ci appare quasi scontato ma invero è frutto di un lungo e faticoso iter legislativo che parte dai lontani anni ’70. L’inserimento degli alunni disabili nella scuola di tutti, a partire dagli inizi degli anni Settanta, rappresenta una tappa importante del processo di democratizzazione della scuola che trova il suo manifesto pedagogico negli scritti di Don Milani e nel suo motto “I Care“, “Me ne importa, mi sta a cuore“, simbolo di una scuola che deve aprirsi e garantire le stesse opportunità a tutti. Si parlò inizialmente di integrazione degli alunni disabili con la Legge 30 marzo 1971, n. 118 “Conversione in legge del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5, e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili” pubblicata in Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 82 del 02 aprile 1971.

La normativa era in continua evoluzione e con la relazione del 1975 della compianta Sen. Franca Falcucci, divenuta poi ministro dell’istruzione tra il 1982 e il 1987, si prese finalmente atto delle difficoltà e delle carenze registrate nell’attuazione della norma tracciando le coordinate fondamentali che avrebbero successivamente portato alla Legge 4 agosto 1977, n. 517 “Norme sulla valutazione degli alunni e sull’abolizione degli esami di riparazione nonché’ altre norme di modifica dell’ordinamento scolastico” pubblicata in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 224 del 18 agosto 1977, nota al grande pubblico come Legge “Falcucci”. Essa stabilisce con chiarezza che l’integrazione scolastica degli alunni con disabilità si attua mediante la loro presa in carico da parte dell’intero Consiglio di Classe e attraverso l’introduzione dell’insegnante specializzato per le attività di sostegno.

Perseguiamo in questo excursus ricordando tre importanti provvedimenti normativi:

  • la Legge 5 febbraio 1992, n. 104 “Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate” pubblicata in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 39 del 17 febbraio 1992 – Suppl. Ordinario n. 30, un pilastro normativo ancora oggi;
  • la Legge 8 ottobre 2010, n. 170 “Nuove norme in materia di disturbi specifici di apprendimento in ambito scolastico” pubblicata in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 244 del 18 ottobre 2010 meglio nota al pubblico come legge sui “Disturbi Specifici dell’Apprendimento” (D.S.A.);
  • Il Decreto Legislativo del 13 aprile 2017 n. 66, “Norme per la promozione dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità”, decreto attuativo del comma 181 della Legge 107 del 2015 nota come “Buona scuola”, novellato dal D. Lgs. 96/2019.

Una normativa certamente molto complessa, reputata oggi come la migliore al mondo, segno evidente di uno stato civile e democratico. Di questo lungo cammino, dal secolo scorso ad oggi, emerge un percorso normativo che ha interessato non soltanto la legislazione primaria ma anche quella secondaria e che, per comodità concettuale e di esposizione, può dividersi in più fasi non soltanto storiche ma anche, e soprattutto, ideologiche che vedono un primo periodo ante repubblicano, un successivo periodo che potremmo definire “costituzionale” seguito da ulteriori tre fasi corrispondenti ed identificabili con i concetti pedagogici di “inserimento”, “integrazione” e, per arrivare più vicino a noi, di “inclusione”.

Piace ricordare in questa trattazione e, soprattutto, condividere il pensiero degli autori Booth e Aisnscow (2014), l’approccio culturale verso l’inclusione deve essere universalistico, ispirandosi alla giustizia sociale come equità, riguardare tutti e ciascuno di noi, differenziando strategie e risorse in modo equanime, efficace ed efficiente. Un processo senza fine, in continuo divenire che migliora giorno dopo giorno l’inclusività delle nostre scuole. Siamo distanti, dunque, da un certo filone di pensiero che si è evoluto in quest’ultimi anni i cosiddetti “inclusioscettici” di cui parlano ampliamente Ianes e Augello (2019), ovviamente discostandosene completamente.

Gli “inclusioscettici”, infatti, ritengono che l’inclusione “assoluta” non esista: gli alunni con gravissime disabilità intellettive e cognitive non potranno mai raggiungere pienamente l’inclusione e dunque si dovranno necessariamente accettare forme di inclusione “parziali”. Niente di più lontano dal nostro pensiero! Una scuola inclusiva è e dev’essere quella che riesce a ridurre il più possibile le barriere fisiche, psicologiche e sociali (atteggiamenti, pregiudizi, etichette) fornendo il maggior numero possibile di facilitatori all’apprendimento e alla partecipazione sociale.

Fatta questa necessaria ma utile premessa,

ci addentriamo nel cuore dell’argomento con l’introduzione del nuovo P.E.I. Piano Educativo Individualizzato

Cos’è il nuovo P.E.I.?

Per rispondere a questo interrogativo si riporta lo stralcio dell’art. 2 “Formulazione del Piano Educativo Individualizzato” del Decreto Interministeriale 29 dicembre 2020, n. 182 “Adozione del modello nazionale di piano educativo individualizzato e delle correlate linee guida, nonché modalità di assegnazione delle misure di sostegno agli alunni con disabilità, ai sensi dell’articolo 7, comma 2-ter del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66”

  1. è elaborato e approvato dal GLO;
  2. tiene conto dell’accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva ai fini dell’inclusione scolastica, di cui all’articolo 12, comma 5, della legge 104/1992 e del Profilo di Funzionamento, avendo particolare riguardo all’indicazione de facilitatori e delle barriere, secondo la prospettiva bio-psico-sociale alla base della classificazione ICF dell’OMS;
  3. attua le indicazioni di cui all’articolo 7 del D.Lgs. 66/2017;
  4. è redatto a partire dalla scuola dell’infanzia ed è aggiornato in presenza di nuove e sopravvenute condizioni di funzionamento della persona;
  5. è strumento di progettazione educativa e didattica e ha durata annuale con riferimento agli obiettivi educativi e didattici, a strumenti e strategie da adottare al fine di realizzare un ambiente di apprendimento che promuova lo sviluppo delle facoltà degli alunni con disabilità e il soddisfacimento dei bisogni educativi individuati
  6. nel passaggio tra i gradi di istruzione e in caso di trasferimento, è accompagnato dall’interlocuzione tra i docenti dell’istituzione scolastica di provenienza e i docenti della scuola di destinazione e, nel caso di trasferimento, è ridefinito sulla base delle diverse condizioni contestuali e dell’ambiente di apprendimento dell’istituzione scolastica di destinazione; 
  7. garantisce il rispetto e l’adempimento delle norme relative al diritto allo studio degli alunni con disabilità ed esplicita le modalità di sostegno didattico, compresa la proposta del numero di ore di sostegno alla classe, le modalità di verifica, i criteri di valutazione, gli  interventi  di  inclusione  svolti  dal  personale  docente  nell’ambito  della  classe  e  in progetti specifici, la valutazione in relazione alla programmazione individualizzata, nonché gli interventi di assistenza igienica e di base, svolti dal personale ausiliario nell’ambito del plesso  scolastico  e  la  proposta  delle  risorse  professionali  da  destinare  all’assistenza, all’autonomia e alla comunicazione, secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti dall’Accordo di cui all’articolo 3, comma 5-bis, del D.Lgs. 66/2017.

Con il Decreto Interministeriale 182/2020 sono state definite le nuove modalità per l’assegnazione delle misure di sostegno, previste dal Decreto Legislativo 66/2017, e i modelli di Piano Educativo Individualizzato (P.E.I.), da adottare da parte delle istituzioni scolastiche. L’adozione del nuovo strumento e delle correlate linee guida implica di tornare a riflettere sulle pratiche di inclusione e costituisce una guida per la loro eventuale revisione in chiave migliorativa. In prima battuta il nuovo P.E.I. avrebbe dovuto sostituire il precedente, contenendo per intero le indicazioni del nuovo impianto, su base I.C.F., proposte dal Ministero dell’Istruzione di concerto con il Ministero dell’Economia e Finanze, tramite il Decreto Interministeriale n. 182/2020 e dei suoi allegati (Linee guida, i 4 Modelli di P.E.I. – infanzia – primaria – scuola secondaria di primo e secondo grado, Allegati C e C1).

Le nuove Linee guida sono un utilissimo strumento operativo per “la definizione delle modalità, anche tenuto conto dell’accertamento di cui all’articolo 4 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, per l’assegnazione delle misure di sostegno di cui all’articolo 7 del D.lgs. 66/2017 e il modello di PEI, da adottare da parte delle istituzioni scolastiche”.

Per maggiori informazioni e approfondimenti si rimanda alla consultazione del sito ufficiale del Ministero dell’Istruzione, “Inclusione e nuovo PEI”, accessibile direttamente dal link https://www.istruzione.it/inclusione-e-nuovo-pei/index.html

Ma, in maniera quasi del tutto inaspettata, il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio Sez. III bis, n. 9795/2021 del 14 settembre 2021, ha annullato il citato D.I. 182/2020 (adozione nuovi modelli P.E.I. e linee guida correlate) per cui le Istituzioni scolastiche sono state chiamate ad utilizzare i vecchi modelli precedenti, integrandoli con alcune novità, per le parti non rigettate dal Tar del Lazio, che vedremo di seguito. La sentenza è consultabile sul sito Giustizia Amministrativa al seguente link:

https://www.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/visualizza

Le motivazioni alla base dell’annullamento da parte del Tar Lazio, sono le seguenti:

  • sono state dettate norme generali innovative in materia di inclusione utilizzando lo strumento del Decreto anziché, come sarebbe dovuto avvenire, un regolamento, in osservanza delle norme procedimentali per la emanazione dei regolamenti;
  • è stata prevista una composizione del GLO diversa da quella contemplata dalla normativa primaria;
  • è stato previsto l’esonero di discipline per alcune categorie di studenti con disabilità.

Sono state, infine, annullate anche tutte le nuove modalità di determinazione del sostegno didattico in base al range predeterminato e in base al cosiddetto “debito di funzionamento”.

Il T.A.R., inoltre, ha osservato che l’Amministrazione non avrebbe potuto emanare il nuovo modello di P.E.I. senza la previa disciplina delle modalità di accertamento della disabilità e del profilo di funzionamento. Il Ministero dell’Istruzione, a seguito della sentenza ha emanato, la nota n. 2044 del 17 settembre 2021, avente come oggetto “Indicazioni operative per la redazione dei PEI per l’a.s.2021/2022” in cui fornisce chiare informazioni sulla compilazione del P.E.I., alla luce della sentenza del T.A.R. Il Ministero ha ricordato che “in materia, resta vigente il decreto legislativo n. 66/2017 e ss.mm.ii. in cui sono contenute indicazioni dettagliate al fine di assicurare la partecipazione di tutti i soggetti coinvolti nel progetto di inclusione relativamente:

  1. al Piano Educativo Individualizzato-PEI (Art. 7, comma 2), con riferimento alle modalità e ai tempi di redazione; all’individuazione degli obiettivi educativi e didattici; etc.
  2. ai Gruppi per l’inclusione scolastica (Art. 9) e, nello specifico, ai GLO – Gruppi di Lavoro Operativo per l’inclusione, con particolare riguardo alla composizione e alle sue funzioni (comma 10) oltre che alla partecipazione degli studenti (comma 11).”

Il Ministero dell’Istruzione vuole “dare continuità all’azione educativa e didattica a favore di bambini e bambine, alunni e alunne, studenti e studentesse con disabilità, nel rispetto delle norme sancite dalla Carta Costituzionale e dell’assoluta preminenza del diritto allo studio.”

In buona sostanza si deve adottare la modulistica che fino ad oggi si è utilizzata, riadattandola a quello che viene esplicitato al contenuto degli artt. 7 e 9 del Decreto Legislativo del 13 aprile 2017 n. 66, “prestando attenzione a non confliggere con i motivi di censura indicati nella sentenza” aggiungendo opportunamente delle specifiche sezioni che riguardano, in particolar modo, il profilo bio-psico-sociale. “In particolare, si dovrà tener conto dei motivi di censura del ricorso incidenti nel merito, tra cui:

  1. Composizione e funzioni del GLO;
  2. Possibilità di frequenza con orario ridotto;
  3. Esonero dalle materie per gli studenti con disabilità;
  4. Assegnazione delle risorse professionali per il sostegno e l’assistenza.”

A titolo di esempio si riporta un approfondimento con le indicazioni di massima inserite nella nota summenzionata

Approfondimento << Composizione e funzioni del GLO: si ritiene opportuno che nel funzionamento di tale organismo
non siano poste limitazioni al numero degli esperti indicati dalla famiglia, anche se retribuiti dalla stessa, considerato che diversamente si conferirebbe al dirigente scolastico un potere di autorizzazione – che ad  avviso dei giudici del TAR non ha un espresso riferimento in normativa – incidente sulle garanzie  procedimentali delle famiglie e/o degli alunni con disabilità (Art. 3 e 4, DI 182/2020); Possibilità di frequenza con orario ridotto: non può essere previsto un orario ridotto di frequenza
alle lezioni dovuto a terapie e/o prestazioni di natura sanitaria – con conseguente contrasto con le
disposizioni di carattere generale sull’obbligo di frequenza – in assenza di possibilità di recuperare le ore perdute [Art. 13, comma 2, lettera a) DI 182/2020]; Esonero dalle materie per gli studenti con disabilità: non può essere previsto un esonero
generalizzato degli alunni con disabilità da alcune attività della classe, con partecipazione ad attività di  laboratorio separate, in contrasto con le disposizioni di cui al d.lgs. n. 62/2017, in cui la possibilità di esonero è contemplata per i soli studenti con DSA (disturbi specifici dell’apprendimento), qualora siano presenti ulteriori comorbilità adeguatamente certificate, e soltanto per le lingue straniere, peraltro previo assenso della famiglia e deliberazione del consiglio di classe (Art. 10, comma 2, lettera d) DI 182/2020). Assegnazione delle risorse professionali per il sostegno e l’assistenza: in assenza di una modifica
effettiva delle modalità di accertamento della disabilità in età evolutiva e delle discendenti certificazioni – che dovrà attuarsi mediante l’adozione delle Linee guida da parte del Ministero della Salute – non si è ancora realizzato, in concreto, il coordinamento tra certificazioni/profili di funzionamento e le modalità di assegnazione delle ore di sostegno, ovvero di redazione del PEI. Pertanto, non si possono predeterminare, attraverso un “range”, le ore di sostegno attribuibili dal GLO, con stretto legame dello stesso rispetto al “debito di funzionamento ed esautorazione della discrezionalità tecnica dell’organo collegiale” (Art. 18, DI 182/2020)>>

È utile, inoltre,  ricordare che dal sito ufficiale del Ministero dell’Istruzione “Inclusione e nuovo PEI” è possibile accedere ad una apposita sezione FAQ in continuo aggiornamento, con domande e risposte in merito alla compilazione alla luce della sentenza TAR accessibile direttamente dal link https://www.istruzione.it/inclusione-e-nuovo-pei/faq.html

Il Ministero dell’Istruzione aveva impugnato innanzi al Consiglio di Stato la sentenza n. 9795/2021 del T.A.R. del Lazio, per chiederne la riforma. Ma lo scorso 7 novembre 2021 l’adito giudice ha rigettato domanda di concessione di misura monocratica cautelare, fissando per la discussione la Camera di Consiglio del 25 novembre 2021.

La questione, dunque, sembra non essere chiusa definitivamente, in attesa dell’esito della trattazione camerale.

Riferimenti normativi

  • COSTITUZIONE ITALIANA articoli 2, 3, 4, 30,32, 33, 34 e 38
  • LEGGE 30 marzo 1971, n. 118 “Conversione in legge del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5, e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili”
  • LEGGE 4 agosto 1977, n. 517 “Norme sulla valutazione degli alunni e sull’abolizione degli esami di riparazione nonché’ altre norme di modifica dell’ordinamento scolastico”
  • LEGGE 5 febbraio 1992, n. 104, “Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate”
  • LEGGE 8 ottobre 2010, n. 170 “Nuove norme in materia di disturbi specifici di apprendimento in ambito scolastico”
  • LEGGE 13 luglio 2015, n. 107, “Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti”, e in particolare il comma 7, lettera l, dell’articolo unico;
  • DECRETO LEGISLATIVO 13 aprile 2017, n. 66, “Norme per la promozione dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera c), della legge 13 luglio 2015, n. l07”;
  • DECRETO INTERMINISTERIALE 29 dicembre 2020, n. 182 “Adozione del modello nazionale di piano educativo individualizzato e delle correlate linee guida, nonché modalità di assegnazione delle misure di sostegno agli alunni con disabilità, ai sensi dell’articolo 7, comma 2-ter del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66”
  • TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Lazio Sez. III bis, sentenza n. 9795/2021 del 14 settembre 2021
  • NOTA MI n. 2044 del 17 settembre 2021

Sitografia

Bibliografia

  • Benfante Picogna, C.S. Ricerca sulla percezione della disabilità nelle scuole della provincia di Caltanissetta. Editrice Libreriauniversitaria.it – Webster – Padova, giugno 2014;
  • Benfante Picogna, C.S. L’esercizio del diritto all’istruzione degli alunni con bisogni educativi speciali Paruzzo Editore, Caltanissetta, 2012;
  • Benfante Picogna, C.S. Docente di sostegno e docente curricolare. Handicap e scuola, n. 143, anno XXIV gennaio-febbraio 2009;
  • Booth T., Ainscow M. Nuovo Index per l’inclusione. Percorsi di apprendimento e partecipazione a scuola. A cura di Fabio Dovigo. Roma, Carocci Faber, 2014;
  • Ciccone D., Stornaiuolo R., TFA Sostegno Manuale di preparazione. Roma, Tecnodid, 2020;
  • Spinosi M., Dutto M., Maloni L., Guida ai concorsi, manuale per la scuola secondaria. Roma, Tecnodid,  2020;
  • Ianes D., Cramerotti S., Prova Scritta di ammissione TFA Sostegno, Trento, Erickson 2020;
  • Ianes D., Fogarolo F., Cramerotti S., Governare l’inclusione – Concorso Dirigente Tecnico 2021 Cap. 9. Milano, Guerrini e Associati 2021.

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