La responsabilità dell’esperto esterno nella vigilanza sugli alunni

di Anna Armone

Premessa

Le Pubbliche Amministrazioni devono far fronte alle ordinarie competenze istituzionali attraverso il migliore e più produttivo impiego delle risorse umane e professionali di cui dispongono. In questo senso dispone  l’art. 97 della Costituzione: «Le P.A. fanno fronte ai propri fabbisogni mediante le risorse umane di cui dispongono al proprio interno. Nel rispetto dei principi di efficienza, imparzialità e buon andamento» e l’art. 7, comma 6, del D.Lgs.30 marzo 2001, n. 165, recante «Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche», che subordina la possibilità di stipulare un contratto di lavoro autonomo al preliminare accertamento, da parte della Pubblica Amministrazione, dell’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno.

Anche nel sistema scolastico l’art. 43, comma 3, del Decreto Interministeriale 28 agosto 2018, n. 129, recante «Istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell’articolo 1, comma 143, della legge 13 luglio 2015, n. 107» ha previsto che: «È fatto divieto alle istituzioni scolastiche di acquistare servizi per lo svolgimento di attività che rientrano nelle ordinarie funzioni o mansioni proprie del personale in servizio nella scuola. Fatti salvi i contratti di prestazione d’opera con esperti per particolari attività ed insegnamenti. Al fine di garantire l’arricchimento dell’offerta formativa, nonché la realizzazione di specifici programmi di ricerca e di sperimentazione».

La prima operazione a carico della scuola, dunque, è la verifica della presenza e disponibilità al proprio interno delle risorse professionalità necessarie alla realizzazione dell’attività.

La funzione dell’esperto esterno relativa alla realizzazione di un’attività didattica comporta una serie di considerazioni preliminari relative alla sua incolumità e all’incolumità degli alunni durante la prestazione professionale. Contestualmente alla formalizzazione del rapporto contrattuale va stipulata per l’esperto una polizza assicurativa sia antinfortunistica che r.c. per la specifica responsabilità civile per l’attività di vigilanza. Ciò, indipendentemente dall’onerosità o gratuità della prestazione. Ad ogni modo, prima di procedere a stipulare apposite polizze per la copertura dei soggetti esterni, la scuola dovrà valutare se detti soggetti rientrano già nella attuale copertura assicurativa della polizza in essere.

Ma la centralità del nostro tema riguarda la “natura professionale” dell’esperto esterno ai fini dell’applicabilità della responsabilità per omessa vigilanza, con tutte le conseguenze processuali del caso.

Cosa dice la giurisprudenza contabile sull’estensione della responsabilità amministrativa all’extraneus

La nozione di rapporto di impiego (ex art. 28 Cost.), ai fini della configurazione della responsabilità erariale, è stata superata ad opera della scienza giuridica e della giurisprudenza, dalla nozione di rapporto di servizio. Il titolo giuridico attributivo dell’attività gestoria è ritenuto, al pari della natura del soggetto affidatario dell’incarico, irrilevante, potendo consistere, indifferentemente, «in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, in una concessione amministrativa, in un contratto e perfino mancare del tutto, potendo il relativo rapporto modellarsi secondo gli schemi generali previsti e disciplinati dalla legge, ovvero discostarsene in tutto o in parte».

Dal punto di vista finanziario, in ragione del sempre più frequente operare della Pubblica Amministrazione al di fuori degli schemi del regolamento di contabilità di Stato e tramite soggetti in essa non organicamente inseriti si è assistito – con riguardo all’ambito soggettivo della giurisdizione contabile – a una progressiva valorizzazione del dato oggettivo della provenienza pubblica delle risorse rispetto alla natura del soggetto danneggiante, il quale, sulla base di principi di diritto ormai assurti a ius receptum, può essere pubblico o privato, interno o esterno all’apparato della Pubblica Amministrazione.

La Corte dei conti ha affermato che per i soggetti non ricompresi nell’apparato amministrativo l’elemento costitutivo-strutturale del rapporto di servizio, o meglio, della relazione funzionalizzata di servizio è configurabile tutte le volte in cui il soggetto, persona fisica o giuridica, benché estraneo all’apparato amministrativo pubblico, si trovi a essere investito, anche de facto, dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attività in favore del soggetto pubblico, con conseguente inserimento nell’organizzazione di quest’ultimo e assunzione di vincoli e obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento delle esigenze generali, cui l’attività medesima, nel suo complesso, è preordinata.

Dunque, secondo il costante orientamento giurisprudenziale, deve trattarsi di un soggetto che, a prescindere dalla relativa natura privatistica, ritenuta irrilevante, sia incaricato di svolgere, nell’interesse del soggetto pubblico e con risorse di pertinenza del medesimo, un’attività o un servizio pubblico in sua vece, incarico che ne comporta l’inserimento nell’apparato organizzativo della Pubblica Amministrazione, del cui operato diviene compartecipe.

La giurisdizione della Corte dei Conti è, pertanto, opponibile (anche) nei confronti di soggetti privati che operano secondo norme di natura pubblicistica. Per costoro si applica il diverso criterio del collegamento funzionale tra la p.a. ed il soggetto che ne persegue le finalità istituzionali, con denaro pubblico, mediante un’attività disciplinata, anche in tutto o in parte, da norme di diritto privato, sottoposta a vigilanza e controllo dell’ente pubblico. Pertanto, la linea di confine tra la giurisdizione ordinaria e quella contabile si è spostato, sostanzialmente, dalla qualità del soggetto, che può essere un privato o un ente pubblico, alla natura del danno e degli scopi perseguiti.

La configurabilità dell’extraneus in termini di «“agente dell’amministrazione pubblica”, in ragione del temporaneo rapporto di servizio pubblico», ne comporta, in caso di danno riconducibile alla violazione degli obblighi afferenti all’attività di gestione al medesimo demandata, l’assoggettamento all’azione erariale di responsabilità, rientrante nella competenza giurisdizionale della Corte dei Conti.

La qualifica di “precettore”

Iniziamo dall’art. 2048 c.c. che al comma 2 e 3 recita “I precettori e coloro che insegnano un mestiere o un’arte sono responsabili del danno cagionato dal fatto illecito dei loro allievi e apprendisti  nel tempo in cui sono sotto la loro vigilanza… e sono liberate dalla responsabilità soltanto se provano di non aver potuto impedire il fatto”.
È ormai opinione comune che con l’espressione precettore si faccia riferimento agli insegnanti in genere. Più in particolare devono essere considerati come tali sia gli insegnanti di scuole pubbliche e private (Cass. 2342/1977; C. 263/1970), sia gli istruttori sportivi (Cass. 2027/1984); organizzatori di una settimana bianca (Cass. 482/2003); gli assistenti di colonie per le vacanze dei minori (Cass. pen. 27.6.1989); gli addetti alla vigilanza dei minori negli istituti di osservazione dei centri di rieducazione per i minorenni (Cass. 3933/1968); i maestri in servizio presso un patronato scolastico (Cass. 826/1981); mentre si esclude che tale qualifica spetti al direttore didattico o al preside dell’istituto scolastico ed a coloro che non svolgono attività di insegnamento, come bidelli, uscieri, inservienti (Cass. 5663/1994). Può inoltre affermarsi che i precettori rispondono dell’illecito commesso dagli allievi limitatamente al periodo in cui essi sono sotto la loro vigilanza.

Con il conferimento dell’autonomia alle istituzioni scolastiche e la conseguente attribuzione della funzione dirigenziali ai capi d’istituto, la capacità giuridica delle scuole si è estesa alla capacità negoziale, comprensiva della possibilità del ricorso a soggetti esterni secondo la normativa generale (vedi sopra).

L’esperto esterno, può farsi rientrare nella nozione codicistica di “precettore”, ed ha quindi la responsabilità in ordine alla vigilanza degli alunni che gli sono affidati durante le attività didattiche extracurricolari,. Sarà, tuttavia, necessario che la scuola, nel contratto stipulato con l’esperto esterno, inserisca nell’articolato del contratto stesso la previsione di detto obbligo di vigilanza. Sarà, altresì, necessario che l’Istituzione Scolastica stipuli idonee polizze assicurative sia per gli infortuni che per la responsabilità civile del docente esterno (se già non compreso nella polizza assicurativa della scuola; infatti, l’attività degli esperti va inquadrata all’interno di un Progetto della scuola).

La corresponsabilità civile tra l’insegnante curricolare e il precettore

È diffusa la posizione di molti istituti scolastici che attribuiscono al solo insegnante curricolare la responsabilità civile sulla vigilanza. Durante lo svolgimento dell’attività che ha richiesto la partecipazione dell’esperto, la presenza del docente ha il suo fondamento negli obblighi di servizio (18-25 ore settimanali) e di esigenze di supporto didattico che spesso in molti casi assume le caratteristiche di integrazione. Sicuramente, egli è responsabile degli allievi affidati, ma in quel momento tale dovere è condiviso con un altro soggetto, considerato dalla giurisprudenza un precettore.

Ma l’imputazione di responsabilità va correlata strettamente al tipo di attività posta in essere. Si può avere il caso di un’attività didattica frontale che si svolge alla presenza unitaria di tutti gli alunni con una funzione partecipata del docente e dell’esperto, ma si può anche avere un’attività didattica realizzata attraverso la suddivisione in gruppi degli alunni, ripartiti tra i due docenti. È il caso concreto a determinare la responsabilità di entrambi o l’imputazione ad uno di essi. È la ricostruzione degli eventi a chiarire la singola posizione. Ma incide in modo pregnante l’organizzazione dell’attività che deve essere condivisa e ricostruibile in caso di incidente. Deve essere cura del responsabile dell’attività/progetto pianificare le azioni preventive degli infortuni (evitare momenti di rientro in classe senza regole, organizzare i gruppi aggregando i bambini sulla base della conoscenza diretta degli stessi…)

Il percorso giudiziario

Riconoscere la funzione di precettore all’esperto esterno comporta conseguenze note. La famiglia dell’alunno danneggiato chiama in causa l’Amministrazione ed eventualmente la società assicuratrice davanti al Tribunale civile che valuterà le circostanze del caso sulla base della presunzione di responsabilità del precettore. L’Amministrazione, unica legittimata passiva, potrà essere condannata indipendentemente dal livello di volontarietà (dolo o colpa lieve o grave), ma avrà l’obbligo di attivare l’azione di rivalsa davanti alla Corte dei conti che giudica sulla responsabilità di tutti gli amministratori, dipendenti pubblici e soggetti che siano legati alla P.A. da un rapporto d’impiego, contrattualizzato o meno che sia, ovvero di servizio.

Davanti al giudice contabile si instaura un nuovo processo che dovrà pesare il livello di intenzionalità del precettore. Per fare ciò ricostruirà gli eventi e il ruolo di tutti gli attori, anche se non chiamati in giudizio. Tra queste valutazioni c’è anche l’eventuale responsabilità relativa all’organizzazione della vigilanza che compete al dirigente o lo stato della sicurezza dei luoghi, elementi che indipendenti dalla volontà del precettore.

Non è automatica la corrispondenza tra il quantum risarcito dall’Amministrazione all’alunno danneggiato e l’eventuale risarcimento all’Amministrazione da parte del precettore. Questo potere del giudice, definito “riduttivo” non ha regole predefinite ma si fonda sulla considerazione in concreto del comportamento e dell’intenzionalità del precettore.

Si comprende facilmente come l’ter complessivo della vicenda richieda una particolare attenzione anche ai contratti assicurativi stipulati dalla scuola per infortuni e responsabilità civile verso terzi, nonché dal soggetto ospitante nel caso dei PCTO. I massimali devo essere comprensivi della previsione specifica della possibilità che la vigilanza possa essere condivisa con soggetti esterni con i quali l’istituzione scolastica stipula accordi o convenzioni che richiamano espressamente tale importante funzione.

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