La copertura assicurativa per la responsabilità amministrativa del personale scolastico
di Anna Armone
Secondo la giurisprudenza contabile costante commettono illecito contabile coloro che partecipano al procedimento diretto alla conclusione di una polizza assicurativa a favore del personale per la copertura del rischio derivante da perdite patrimoniali che l’assicurato sia tenuto a risarcire alla pubblica amministrazione per fatti connessi a responsabilità di tipo amministrativo e contabile regolarmente accertate a seguito di controllo da parte degli organi preposti. La sottoscrizione di un tale contratto costituisce danno erariale “in re ipsa” perché privo di sinallagma e non corrispondente ad un interesse pubblico.
Va preliminarmente ricordato che l’art. 3, comma 59, della L. 24 dicembre 2007, n. 244 detta un divieto generale di assicurare i dipendenti per i rischi che derivano dall’espletamento delle funzioni, limitatamente alla responsabilità per danni cagionati allo Stato o ad altri enti pubblici. La disposizione sanziona con la nullità il contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica, per i rischi che derivano da danni allo Stato o all’ente di appartenenza (responsabilità amministrativa per danno erariale).
La ratio legis cui tale norma è ispirata è duplice: da un lato, essa preserva il principio della responsabilità personale degli amministratori verso lo Stato o gli enti pubblici, ex art. 28 Cost. senza possibilità che tale onere venga artificiosamente addossato all’ente pubblico stesso tramite il pagamento dei premi assicurativi; da un altro lato, essa previene ipotesi di “rischio morale”: infatti, con la copertura del rischio di responsabilità per danni all’amministrazione di appartenenza, si rischierebbe di favorire o incentivare condotte disinvolte o negligenti da parte dei dipendenti pubblici. In sintesi, la norma rafforza il principio secondo cui l’amministratore pubblico deve agire con diligenza, proprio perché consapevole della responsabilità personale e delle conseguenze, anche patrimoniali delle proprie azioni. La responsabilità amministrativa è un deterrente finalizzato a indurre il funzionario al compimento del suo dovere, sotto la minaccia del suo anche personale coinvolgimento nelle conseguenze della sua eventuale condotta volontaria prevaricatrice. Pertanto, la predisposizione di un negozio giuridico assicurativo che tolga dallo status del pubblico funzionario quel deterrente, escludendo ogni tipo di responsabilità erariale, incide sul rapporto di dipendenza funzionale che lega il funzionario all’Ente, ledendo un principio fondamentale dell’ordinamento, che prevede che nei più gravi casi di deviazione dal dovere funzionale, l’agente debba risponderne personalmente.
La disposizione trova fondamento nei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), nonché nella responsabilità diretta del pubblico funzionario per danni arrecati a terzi e alla pubblica amministrazione (art. 28 Cost.), senza possibilità di traslazione ad altri soggetti o a coperture assicurative sostenute dall’ente pubblico stesso, pena la vanificazione del principio di responsabilità. Pertanto, un ente pubblico può assicurare quei rischi che rientrino nella sfera della propria responsabilità patrimoniale e che trasferiscano all’assicuratore la responsabilità patrimoniale stessa, mentre sarebbe priva di giustificazione e, come tale, causativa di danno erariale, l’assicurazione di eventi per i quali l’ente non deve rispondere e che non rappresentano un rischio per l’ente medesimo (Sez. contr. Lombardia, Deliberazione n. 665/2011). Unica eccezione rilevante, non applicabile alla generalità dei casi, l’unica deroga al divieto generale, è stata introdotta dal codice dei contratti pubblici di D.lgs. 36/2023 e riguarda solo l’obbligo per la PA di assicurare i dipendenti che svolgono funzioni tecniche specifiche come progettista e verificatore nell’ambito di appalti. Peraltro, la complessità del sistema normativo ha innescato un contrasto giurisprudenziale che ha portato alcune Sezioni regionali a ritenere che l’obbligo assicurativo fosse limitato alla copertura della responsabilità civile verso terzi, senza poter derogare al divieto di assicurare la responsabilità amministrativo-contabile.
Questa eccezione non si applica alla generalità del personale scolastico, docenti e ata, per la responsabilità amministrativa generica.
Tornando al caso concreto offerto dalla rete, un’offerta di abbonamento a una rivista o l’acquisizione di un qualsiasi servizio che include automaticamente l’assicurazione per la responsabilità amministrativa dei dipendenti della scuola costituisce un tentativo di elusione del divieto di legge. L’elusione si ha anche se l’offerta della rivista e dell’assicurazione accessoria è aggregata alla fornitura del servizio assicurativo per la responsabilità civile, finanziato con i contributi delle famiglie. A tal proposito va ricordato come i contributi volontari fanno parte del Bilancio (D.I. n. 129/2018). Pertanto, i contributi volontari delle famiglie, in quanto risorse finanziarie acquisite dalla scuola, sono a tutti gli effetti entrate proprie dell’Istituzione scolastica che devono essere obbligatoriamente registrate nel Programma Annuale, nell’aggregato specifico “Contributi da privati” (art. 5, comma 2, lett. i) del D.I. 129/2018).
Una volta iscritti in bilancio, perdono la natura di mero “versamento privato” e diventano fondi pubblici, soggetti alle regole della contabilità pubblica.
La Corte dei conti, come su accennato, considera questa prassi come un’operazione finalizzata ad aggirare il principio generale di nullità di tali contratti contra legem. Il divieto ha la sua base nell’articolo 3 comma 59 della della Legge 24 dicembre 2007, n. 244 2008, più volte richiamato nelle considerazioni iniziali.
L’offerta di una casa editrice che unisce al servizio assicurativo la rivista con l’assicurazione per la responsabilità amministrativa del dirigente e del dsga è un contratto misto. La sua finalità sostanziale è quella di fornire la copertura assicurativa vietata. Se la scuola stipula un contratto del genere la clausola relativa all’assicurazione per la responsabilità amministrativo contabile del dipendente è nulla di diritto per contrarietà a norma imperativa (art. art. 1418 cc). il divieto è posto a tutela della responsabilità personale del dipendente in caso di danno erariale causato con dolo o colpa grave (attualmente solo per dolo e colpa grave omissiva
Anche il Dipartimento della Funzione Pubblica ha affermato che “gli enti possono stipulare contratti di assicurazione per danni causati dal dipendente o dall’amministratore, purché senza oneri per l’amministrazione, ossia con oneri ricadenti a carico dei soggetti assicurati”. (parere dipartimento funzione pubblica, UPPA, 16 ottobre 2008, n. 50/08).
Dal punto di vista sanzionatorio in caso di violazione, l’amministratore che pone in essere il contratto o che lo proroga ed il beneficiario della copertura assicurativa sono tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare dei premi contrattuali. In conclusione, la scuola che accetta l’offerta mista viola la legge per quanto riguarda la parte assicurativa ed è responsabilità del dirigente scolastico e del Dsga, in quanto responsabile dell’istruttoria contrattuale, assicurarsi che tali contratti non siano stipulati.
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