Sentenza Consiglio di Stato 31 gennaio 2006, n. 339

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Consiglio di Stato

Sezione IV

Sentenza 31 gennaio 2006 n. 339

(Pres. Venturini, Est. Anastasi)

FATTO

Il finanziere xxxxxxxx, mentre si trovava in licenza nella città d’origine, è stato sorpreso da militari dello stesso Corpo nell’atto di confezionare uno “spinello” durante una pubblica manifestazione.

Avvicinato dai colleghi per le procedure di identificazione, l’interessato ha tentato di occultare la sostanza stupefacente.

Dopo tale episodio il xxxxxxxx, il quale prestava servizio presso il Comando Brigata di Oria V. (Xxxx), ha contattato telefonicamente un collega in forza al suo stesso Reparto, pregandolo di lavare la tappezzeria della sua autovettura nonché di asportare dalla sua abitazione ogni sostanza sospetta ivi custodita.

Avendo il predetto collega informato il Comandante dell’accaduto, questi disponeva una perquisizione presso l’abitazione del xxxxxxxx (sita in Xxxxxxxx di Xxxx), nel corso della quale veniva rinvenuta una busta contenente semi di canapa indiana.

Sottoposto a vista presso l’Ospedale militare di Milano il xxxxxxxx è stato successivamente riconosciuto affetto da “note ansioso – disforiche in dichiarato uso occasionale di cannabinoidi”.

L’Amministrazione ha quindi intrapreso nei confronti del militare un procedimento disciplinare, all’esito del quale la Commissione lo ha ritenuto non meritevole di conservare il grado.

Condividendo il parere della Commissione il Comandante in seconda del Corpo con provvedimento del 17.6.2003 ha irrogato al xxxxxxxx la sanzione della perdita del grado per rimozione.

Avverso tale atto l’interessato ha proposto ricorso (e successivi motivi aggiunti) avanti al TAR Lazio, il quale con la sentenza in epigrafe ha accolto il primo motivo di gravame, annullando la sanzione e dichiarando assorbite le ulteriori censure.

In sostanza il Tribunale ha ritenuto che il provvedimento di rimozione fosse viziato per sproporzione (essendo quello imputato al militare un episodio del tutto occasionale, privi di ripercussioni sul servizio) nonché per carenza di motivazione, non avendo l’Amministrazione tenuto conto dei positivi precedenti di carriera del militare.

La sentenza è stata impugnata col ricorso all’esame dall’Amministrazione che ne ha chiesto l’integrale riforma, previa sospensione dell’efficacia, deducendo un unico ed articolatissimo motivo di appello.

Si è costituito l’appellato, insistendo per il rigetto del gravame e riproponendo le doglianze assorbite in prime cure.

Con ord.za n. 3168 del 2005 la Sezione ha accolto la domanda cautelare ex art. 33 L. n. 1034 del 1971.

All’Udienza del 22 novembre 2005 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

D I R I T T O

  1. Con l’unico ed articolato motivo d’appello l’Amministrazione deduce che in generale il giudizio in ordine alla gravità del fatto imputato al pubblico dipendente ed alla conseguente individuazione della pertinente sanzione disciplinare costituisce il frutto di valutazioni riservate e di pieno merito, insindacabili in sede giurisdizionale se non per evidenti profili di illogicità o travisamento, che nella specie assolutamente non ricorrono.

Quanto al difetto motivazionale – ravvisato dalla sentenza impugnata a causa della mancata considerazione dei positivi precedenti di carriera del militare – osserva l’Amministrazione che la gravità del comportamento complessivo dallo stesso tenuto precludeva ogni graduazione della sanzione.

Il mezzo è nel suo complesso fondato.

Secondo giurisprudenza del tutto consolidata, la valutazione in ordine alla gravità dei fatti addebitati al pubblico dipendente, in relazione all’ applicazione di una sanzione disciplinare, costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in via generale dal giudice della legittimità salvo che in ipotesi di eccesso di potere, nelle sue varie forme sintomatiche, quali la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l’evidente sproporzionalità e il travisamento, né il giudice amministrativo può sostituirsi agli organi dell’ Amministrazione nella valutazione dei fatti contestati o nel convincimento cui tali organi sono pervenuti (ex multis IV Sez. 14.12.2004 n. 7964).

Diversamente da come ritenuto dal Tribunale, nel caso di specie deve escludersi la sussistenza nel provvedimento impugnato di evidenti sintomi di abnormità.

Al riguardo va in primo luogo tenuto presente che anche dopo la parziale abrogazione ad opera del referendum del 18 aprile 1993 di alcune norme del Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti – D.P.R. 9 ottobre 1990 n. 309 – a mente dell’art. 75 del predetto Testo unico l’assunzione di sostanze stupefacenti rimane illecito amministrativo.

L’intero sistema normativo divisato dal Testo unico, lungi dal porsi in un’ottica agnostica rispetto all’uso personale di sostanze stupefacenti, si incentra sull’attività di contrasto, a livello preventivo e repressivo del fenomeno. Per quanto più specificamente attiene alle Forze armate, gli artt. 107 e 108 configurano tutta una serie di adempimenti a carico delle strutture facenti capo al Ministero della difesa, fra cui spiccano: le attività informative sul fenomeno criminoso sul traffico di sostanze stupefacenti; le campagne sanitarie di prevenzione; le azioni di prevenzione a mezzo di consultori e servizi di psicologia delle Forze armate.

Anche l’esigenza connessa al mantenimento del posto di lavoro del tossicodipendente, nel disegno del Legislatore, è bilanciata per particolari categorie di personale con la salvaguardia di altri non meno importanti valori.

Sotto tale angolazione viene in rilievo l’art. 124 comma 4 del T.U. il quale – proprio in un contesto volto a salvaguardare il mantenimento del posto di lavoro da parte del soggetto che si sottopone a programmi di recupero – fa espressamente salve le disposizioni vigenti che richiedono il possesso di particolari requisiti psico-fisici e attitudinali per l’accesso all’impiego, nonché quelle che, per il personale delle Forze armate e di polizia e per quello che riveste la qualità di agente di pubblica sicurezza disciplinano la sospensione e la destituzione dal servizio.

Di tale impostazione, volta in definitiva a privilegiare le particolari esigenze organizzative ed operative delle Forze Armate e di quelle di Polizia, costituisce ad es. applicazione il D. L.vo n. 215 del 2001 sulla trasformazione progressiva dello strumento militare in professionale, il quale all’art. 14 c. 2 lettera c) – come di recente sostituito dall’art. 4 del D. L.vo n. 197 del 2005 – prevede il proscioglimento dalla ferma del militare risultato positivo agli accertamenti diagnostici per l’uso anche saltuario o occasionale di sostanze stupefacenti.

In questo quadro generale di riferimento, la vicenda all’esame esibisce ulteriori profili che ad avviso del Collegio vanno adeguatamente considerati.

In tal senso si deve anzi tutto rilevare che al Corpo della Guardia di Finanza l’ordinamento affida un ruolo centrale e di primissima linea nella repressione dello spaccio di stupefacenti e nel contrasto ai fenomeni di criminalità organizzata ad esso connessi: di talché non può ragionevolmente ipotizzarsi che simili compiti, essenziali per la salvaguardia della pubblica sicurezza, siano in concreto espletati da soggetti i quali a loro volta fanno stabilmente uso delle sostanze la cui diffusione si tratta invece di impedire.

A ciò deve aggiungersi che secondo logica ed esperienza il consumo abituale di stupefacenti comporta – in via diretta o indiretta – una inevitabile contiguità con chi vende o cede tali sostanze e dunque con soggetti operanti nell’illegalità e dediti a traffici illeciti, che il Corpo ha invece la missione istituzionale di reprimere.

Sotto il profilo ora in considerazione, dunque, il giudizio dell’Amministrazione – in ordine alla correlazione tra uso delle sostanze stupefacenti e perdita dei requisiti di affidabilità richiesti ad un militare del Corpo – non appare in definitiva viziato da illogicità né da carenza di motivazione: è del tutto evidente infatti che una volta accertato il venir meno delle doti morali necessarie per l’appartenenza alla Guardia di Finanza i buoni precedenti di carriera risultino non rilevanti ai fini disciplinari.

Le validità delle conclusioni sin qui raggiunte – ed è questo il secondo aspetto della vicenda da considerare – non può essere posta in dubbio affermando, come fa la Difesa dell’appellante, che nel caso in esame la condotta addebitata al militare avrebbe connotati del tutto occasionali e irripetibili, concretandosi al più in un comportamento poco accorto tenuto fuori dal servizio ed in un contesto particolare (un concerto estivo): comportamento, quindi, che in quanto improvvido potrebbe essere adeguatamente sanzionato con una misura non espulsiva.

In proposito si deve infatti osservare che il xxxxxxxx deteneva presso la propria abitazione semi di canapa indiana (risultati poi non tossici ma) comunque occultati e che lo stesso, dopo l’episodio de quo, ha richiesto ad un collega di rimuoverli nonché di provvedere immediatamente al lavaggio della tappezzeria dell’auto di sua proprietà: circostanze queste che hanno infatti indotto l’Amministrazione a scartare la tesi dell’episodio assolutamente occasionale e del tutto irripetibile.

In ogni caso – come evidenziato dall’Amministrazione – il riprovevole comportamento tenuto dal xxxxxxxx di fronte ai militari del Corpo che procedevano al controllo ed il successivo tentativo di coinvolgere un collega nella vicenda costituiscono di per sé fattori negativi comunque apprezzabili sul piano disciplinare.

Ne consegue, concludendo sul punto, che l’appello dell’Amministrazione è fondato, in quanto il provvedimento sanzionatorio non presenta profili sproporzionali immediatamente sindacabili in questa sede di legittimità.

Di conseguenza vanno esaminate le censure assorbite in primo grado e qui riproposte dall’appellato con memoria in forma incidentale semplificata.

Infondate, alla luce delle considerazioni che precedono, sono tutte le censure volte in vario modo a stigmatizzare l’eccesso di potere che vizierebbe l’atto impugnato sotto i profili del travisamento, dell’erronea valutazione del materiale probatorio e sanitario acquisito nel corso dell’inchiesta disciplinare nonché dell’ingiustizia manifesta e del difetto di motivazione.

Infondata è la censura mediante la quale è stato dedotta l’incompetenza del Comandante in seconda del Corpo, in quanto la sanzione doveva essere irrogata dal Ministro.

Al riguardo si osserva da un lato che il Comandante in seconda ha adottato il provvedimento per delega del Comandante generale; dall’altro che, ai sensi dell’art. 46 L. n. 833 del 1961, il Ministro è competente solo ove il deferimento del militare alla Commissione di disciplina sia stato da Lui ordinato, risultando competente in ogni altro caso il Comandante generale.

Con ulteriore censura si deduce la violazione dell’art. 74 comma X della legge n. 599 del 1954 il quale prescrive che la votazione della Commissione di disciplina sia svolta a scrutinio segreto.

Il mezzo è fondato.

Al riguardo premette il Collegio che, come risulta dal verbale, la votazione della Commissione di disciplina nel caso de quo si è pacificamente svolta in forma orale e palese.

Si premette altresì che la censura in questione è stata effettivamente dedotta nella sua portata sostanziale nei motivi aggiunti notificati in primo grado all’esito della produzione da parte dell’Amministrazione del materiale istruttorio: ancorché in quella sede il ricorrente abbia lamentato l’illegittimità della votazione palese facendo riferimento solo al canone generale di segretezza delle votazioni concernenti persone o qualità personali, sembra al Collegio che l’odierna indicazione di una specifica disposizione di settore che si assume violata configuri una mera emendatio libelli consentita anche in grado di appello.

Tanto premesso, si ricorda che in virtù del rinvio disposto dall’art. 46 l. n. 833 del 1961 le norme applicabili al procedimento disciplinare a carico dei finanzieri sono quelle della legge sui sottufficiali n. 599 del 1954 il cui art. 74 comma X e segg. così recita nella parte che interessa :

“Se la commissione ritiene di poter deliberare, il presidente pone ai voti il seguente quesito:

«Il xxxxxxxxxxxxxxxx è meritevole di conservare il grado?».

La votazione è segreta. Il giudizio della Commissione è espresso a maggioranza assoluta.

Il segretario compila subito il verbale della seduta riportando in esso il giudizio della Commissione; il verbale viene letto e firmato dai componenti della Commissione.

Il presidente scioglie la Commissione e trasmette gli atti direttamente al Ministero.

I componenti della Commissione di disciplina sono vincolati al segreto d’ufficio.”.

Come è evidente, il problema interpretativo consiste nello stabilire se le norme in rassegna prescrivono lo scrutinio segreto (segretezza c.d. interna) o si limitano a vietare la divulgazione dei voti espressi da ciascun componente della Commissione ( segretezza c.d. esterna).

Per quanto riguarda le analoghe prescrizioni contenute nello Statuto degli impiegati civili, fin da tempo risalente la giurisprudenza ritiene trattarsi di un’esigenza di segretezza “esterna”, da reputarsi salvaguardata purché dei voti dei singoli membri non sia fatta menzione nel verbale (ad es. IV Sez. 7.2.1967 n. 93; cfr. anche fra le recenti IV Sez. 18.10.2002 n. 5711).

Occorre però considerare, ad avviso del Collegio, che le disposizioni contenute nell’art. 112 del T.U. n. 3 del 1957 esibiscono – rispetto a quelle relative ai militari – notevoli differenze.

In particolare il T.U. – prescrivendo che “la deliberazione è sempre segreta” – non sembra imporre lo scrutinio segreto, limitandosi a precludere la divulgazione all’esterno delle posizioni assunte dai componenti dell’organo.

In altri termini, la regola per i Collegi disciplinari degli impiegati civili risulta piuttosto mutuata da quella del codice di rito civile il quale infatti prevede (art. 276 cod. proc. civ.) che ” la decisione è deliberata in segreto”, evidentemente prescrivendo la sola segretezza esterna: è pacifico infatti (cfr. ad es. art. 118 c. 4 disp. att. cod. proc. civ.) che in seno agli organi giurisdizionali il voto si esprime in forma palese.

Ne consegue che le conclusioni cui è pervenuta la Giurisprudenza con riferimento al T.U. impiegati civili non possono essere valorizzate per quanto riguarda i procedimenti disciplinari a carico dei militari.

In tale contesto di riferimento, anzi, la circostanza che il Legislatore del 1954 abbia invece espressamente imposto la segretezza della votazione (e non del deliberato) appare già di per sé particolarmente significativa.

Di ciò sembra aver preso atto la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato la quale ( pur con la eccezione di un obiter contenuto in IV Sez. 31.3.2003 n. 1669) interpreta la disposizione di riferimento come volta ad imporre lo scrutinio segreto nei procedimenti disciplinari riguardanti i militari.

In tal senso militano il parere su ricorso straordinario della III Sez. 22.10.2002 n. 1110/2002, secondo il quale la votazione palese è in spregio a una precisa ed inderogabile disposizione di legge; l’ord.za IV Sez. 20.5.2003 n. 2026, la quale ha ritenuto (in vicenda simile a quella in esame) fondata la doglianza relativa alla violazione del principio di segretezza del voto ex art. 74; la decisione IV Sez. 27.10.1998 n. 1397, la quale dà per scontata la necessità delle schede segrete; nonché la recentissima decisione IV Sez 20.12.2005 n. 7276 la quale ritiene anch’essa sostanzialmente assodata la necessità dello scrutinio segreto.

Analogamente orientata è la giurisprudenza dei Tribunali Amministrativi ( cfr. ex multis T.A.R. Lazio, II Sez., 4.8.2004 n. 7655).

Sulla scorta di tali precedenti, osserva il Collegio che sul piano generale – seconda la regola originariamente sancita dalla risalente normativa sugli enti locali – le deliberazioni degli organi collegiali concernenti persone debbono essere di norma adottate a voti segreti e che tali principio deve essere rigorosamente osservato, in mancanza di diversa espressa previsione normativa, tutte le volte che l’Amministrazione deve esercitare facoltà discrezionali le quali hanno per presupposto l’apprezzamento e la valutazione delle qualità e degli atti di una persona.

La segretezza del voto, appunto espressamente stabilita a pena di nullità dall’antico art. 298 t.u. com. prov. 1915, costituisce dunque un principio generale (posto a garanzia della indipendenza e della libertà di coscienza dei componenti i collegi amministrativi) il quale, nelle sole ipotesi in cui l’oggetto della deliberazione investa persone, prevale sulla regola del voto palese, ispirata al diverso principio della trasparenza amministrativa.

Tale principio, avendo portata ordinamentale, può recedere solo a fronte di una diversa prescrizione normativa, nella specie non sussistente.

Ne consegue che, nel caso in esame, l’esegesi della disposizione di cui all’art. 74 della legge n. 599 e le ragioni sistematiche ora evidenziate convergono nel far ritenere che la votazione della Commissione di disciplina doveva svolgersi a scrutinio segreto e non palese, come nei fatti avvenuto.

L’accoglimento della relativa censura comporta quindi, in sostanza, il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza impugnata con diversa motivazione.

L’atto impugnato resta annullato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Le spese di questo grado del giudizio possono essere compensate, ricorrendo giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello e conferma la sentenza impugnata con diversa motivazione.

Compensa fra le parti le spese di questo grado del giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, nelle Camere di Consiglio del 15 novembre 2005 e del 14 dicembre 2005 con l’intervento dei Signori:

Lucio VENTURINI Presidente

Costantino SALVATORE Consigliere

PierLuigi LODI Consigliere

Dedi RULLI Consigliere

Antonino ANASTASI Consigliere, est.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

Antonino Anastasi Lucio Venturini

DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 31 gennaio 2006.