La Governace sostanziale
I modelli di qualificazione delle politiche integrate territoriali e scolastiche
di Mariacristina Grazioli
E’ di questi giorni l’Atto di Indirizzo concernente l’individuazione delle priorità politiche del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e delle Ricerca per l’anno 2012, dove viene ribadito in premessa che l’istruzione e la formazione sono essenziali per l’educazione dei giovani e del loro futuro e per lo sviluppo sociale ed economico del Paese.
In questo documento, la Scuola deve tornare ad essere uno dei punti cardine per lo sviluppo, attraverso la semplificazione organizzativa dell’intero sistema , e con particolare riguardo alle innovazioni dei modelli organizzativi, dentro al concetto di un’ autonomia scolastica più responsabile.
Il percorso ipotizzato è certamente importante e non autarchico; massima, perciò, deve essere la condivisione delle forze politiche di governo del territorio, attraverso la piena attuazione dell’art V delle Costituzione.
NUOVI SCENARI
I modelli organizzativi delle Scuola Autonoma sono , dunque, al cento del rinnovato interesse istituzionale dei decisori politici e l’incrocio delle funzioni a responsabilità amministrativa e pedagogico-didattica va riletto come anello cruciale per l’organizzazione, nel suo insieme.
Riflettere sull’organizzazione scolastica e sulle differenti attività- che si esprimono in corrispondenti comportamenti integrati e stabili, finalizzati al raggiungimento degli obiettivi strategici-, è oggi una necessità ancora più impellente, di quanto gli albori dell’ Autonomia funzionale scolastica ci aveva indotto a considerare.
Oggi sono cambiate le norme, e sono cambiati gli stili di approccio al “sistema scuola”, sia degli operatori che degli utenti.
Oggi le risorse vanno conquistate su buone prassi di amministrazione efficace e di didattica illuminata.
Oggi va finalmente abbandonata la cultura dell’adempimento”, per fare largo all’idea – condivisa e condivisibile- della responsabilizzazione, come capacità di dare risposte alla tante istanze , motivandone le scelte, le strategie, i modelli organizzativi.
I compiti di lettura del bisogni di un territorio, su cui opera ogni singola scuola, sono sufficienti a sostenete l’idea che il modello centralista non ha più ragione d’essere;
in effetti “l’autonomia responsabile” dell’Atto di indirizzo, ci restituisce un’idea fatta di condivisione professionale, integrata con le risorse del territorio.
Il Piano dell’Offerta Formativa diventa, allora, un documento cardine ove prevedere criteri di verifica dei percorsi di erogazione del servizio scolastico, oltre che modalità organizzative funzionali e assunzione di responsabilità delle scelte operate.
Gli ambiti di riferimento, nelle moderna visione del “sistema Scuola” sono più complessi e devono essere rendicontati all’ utenza , oltre che agli interlocutori istituzionali.
Il “governo della scuola”, la “mission”, le “politiche scolastiche”, le “risorse finanziarie e umane”, i “rendimenti scolastici”, gli “impatti di sistema”, sono solo alcuni tra i nuovi strumentini governo del sistema organizzativo orientato all’Accountability.
L’idea forte di responsabilità sociale che l’istituzione scolastica assume ha a che fare con la rendicontazione degli ambiti sopradescritti , a cui collegare – con sistemi più o meno raffinati- un percorso progettuale di”esposizione”alla collettività che accoglie l’istituto scolastico di riferimento, garantendo la trasparenza delle scelte e delle azioni che determinano una responsabilità di risultato.
Il significato di Governance dei sistemi di istruzione pubblici ha un valore più sostanziale che formale; si tratta infatti di un “network management” dove il focus istituzionale è incentrato sulla collettività e sulla società civile in generale.
GOVERNANCE FORMALE E GOVERNANCE SOSTANZIALE
Il passaggio da burocrazia pubblica con caratteri autoritativi, a servizio sul territorio locale, con caratterizzazione a relazioni comparative, è il dato centrale che determina il cambiamento radicale di una nuova modalità organizzativa.
Nella Governance sostanziale si ricercano parametri di qualità che non escludono i miglioramenti nei processi e nei sistemi manageriali , ma si estendono oltre; in particolare si va alla ricerca di azioni collettive caratterizzate da interazioni costanti con attori esterni, autonomi ma interdipendenti.
In un sistema di Governance formale la caratterizzazione delle azioni è di tipo contrattuale.
In quest’ambito, la scuola sa operare con ottimizzazione delle risorse a livello di diritto privato e delle strutture cogenti del diritto soggettivo e dell’interesse legittimo, ma non supera il controllo della performance, ancora intesa in termini di quantificazione numerica nell’area della pianificazione , della leadership e del budget.
Certamente si tratta di orizzonti già molto avanzati rispetto al vecchio sistema burocratico istituzionale, bloccato a sua volta su azioni di somministrazione del servizio neutre, ed impostate su scelte dettate dal sistema centrale.
Nel sistema della Governance formale vi è lago uso dei contatti pubblicistici di gestione delle risorse del territorio, comuni fra i vari interlocutori istituzionali.
Tra questi vanno ricordati i principali , quali le Conferenze di servizio ex legge 241 del 1990 con predisposizione di atti destinati a concretizzare amministrativamente la gestione della finanza di progetto. Non vano dimenticati , inoltre, gli Accordi di Programma , ex legge 142 del 1990 consentono di raggiungere fini istituzionali , anche attraverso reti di soggetti.
Le Convenzioni ex art. 21 della Legge 57 del 1997 sono atti formali a carattere bilaterale che vincolano gli stessi sottoscrittori.
E infine le Intese, accordi più deboli rispetto ai precedenti, che riguardano iniziative a carico anche solo di un soggetto , come può essere l’ipotesi dell’utilizzo specifico di un servizio reso.
Nella logica della Governance formale, i risultati attesi sono oggetto di Accountability della scuola, attraverso la misurazione del valore aggiunto; pur tuttavia, è solo in una dimensione più sostanziale che si esplica la possibilità di creare il valore pubblico dell’istituzione scolastica, intesa come comunità di apprendimento che opera – in senso pienamente sinergico- con il territorio di riferimento.
Nel sistema di Governance sostanziale, pertanto, l’attenzione è tutta rivolta al concetto di responsabilità in un’ottica di coinvolgimento degli stakeholder, dopo un’accurata analisi dei bisogni e delle aspettative, attraverso ad un’azione costante di promozione delle comunicazione e del consenso intorno alla scelte.
E’ in quest’ambito che si registra la propensione alla collaborazione e alla costituzione di relazioni di fiducia, seppure vi sia un chiaro policentrismo decisionale.
Non è un caso che già nel DPR 275 del 1999 si delinea il funzionamento dell’autonomia delle scuole sulla creazione di un rapporto qualificato tra queste, gli Enti locali e le Regioni.
Nella lettera delle normativa la determinazione del curricolo, partendo dagli obiettivi-standard nazionali, è affidata alla scuola e“ tiene conto delle diverse esigenze formative degli alunni concretamente rilevate, della necessità di garantire efficaci azioni di continuità e di orientamento, delle esigenze e delle attese espresse dalla famiglie, dagli Enti locali, dai contesti sociali, culturali ed economici del territorio”.
LA GOVERNANCE SOSTANZIALE : ESEMPI
I modelli di qualificazione delle politiche integrate tra territorio e scuola sono molteplici.
Tra i tanti , qui si sceglie di esplicitare sinteticamente un’ipotesi di lavoro di collaborazione sinergica, attuata nella stesura dei Piani Sociali di Zona ( PSZ), di un distretto scolastico del nord Italia
In questa esperienza programmatica, gli interventi realizzati a favore dell’infanzia e dell’adolescenza partono dal presupposto che l’insieme dei servizi, sociali e sanitari, la scuola , la famiglia, il territorio concorrono nel loro complesso a determinare le condizioni necessarie per affermare la tutela ed il rispetto dei diritti dell’infanzia.
Tali diritti sono affermati da una rete consolidata che affianca e sostiene quotidianamente i percorsi di crescita, garantisce condizioni di tutela e salvaguardia fisica e psicologica dei minori, supporta le famiglie non solo occupandosi dei bambini, ma anche favorendo l’acquisizione di quelle competenze genitoriali indispensabili nel rapporto fra adulti e minori.
Le problematiche emergenti dal territorio concentrano l’attenzione delle istituzioni pubbliche sui bisogni di tutela dei soggetti minori a rischio di abuso, maltrattamento, appartenenti a nuclei familiari problematici e privi di figure adulte di riferimento, a rischio emarginazione e devianza. Le modifiche sociali che comportano cambiamenti dei nuovi bisogni a cui fare discendere nuove richieste ai servizi, delineano aree di intervento quali:
a) supporti alle famiglie in condizioni di difficoltà con esoneri da rette e richieste economiche o assegni di studio;
b) sostegno alle famiglie immigrate, prive di relazioni e appoggi parentali, con inserimento dei minori in attività extra-scolastiche , su segnalazione anche dei docenti di riferimento;
c) consolidamento e mantenimento, anche qualitativo, dei livelli dei servizi all’infanzia e all’adolescenza con sperimentazione di formule organizzative improntate a criteri di maggiore flessibilità e rispondente alle esigenze registrate nei territori del distretto;
d) presenza sul territorio di attività rivolte ai minori in orari pomeridiani, con forte valenza socializzante ed educativa per tentare di coniugare tempi di lavoro ed esigenze delle famiglie;
e) definizione di nuove ipotesi di intervento di sostegno educativo individuale, scolastico e domiciliare per alunni e ragazzi in difficoltà.
Tutte le azioni sopra prospettate prevedono il contributo fattivo delle forze in campo, che agisco sia per mission educativa , sociale , sanitaria o di governo delle politiche del territorio.
Dall’analisi della domanda sociale , attenta e ponderata in vari Tavoli di Lavoro, discende l’offerta dei servizi di rete; è nell’Area” responsabiltà familiari, capacità genitoriali, diritti dei bambini degli adolescenti”, che si evidenziano le azioni più interessanti, cui il Sistema Scuola non può sottrarsi.
In particolare si distinguono:
a) attività pomeridiane per ragazzi e bambini , con il coordinamento e l’integrazione tra Scuola- Servizi sociali- Enti Locali;
b) sportelli psico-pedagogici, per rispondere agli aumentati casi di disagio scolastico e alle richieste provenienti dagli insegnanti, ma con accesso su sollecitazione anche delle famiglie;
d) cittadinanza attiva dei bambini e dei ragazzi con l’avvio di esperienze importanti sui temi delle “città partecipata”e radicamento di buone prassi quali la Consulta dei Ragazzi, i Percorsi casa- scuola sicuri, la co-progettazione di aree destinate a verde pubblico, la co-progettazione di spazi aggregativi e cortili scolastici
e) sostegno all’integrazione scolastica degli alunni che prevedono la presenza di personale educativo, ex legge 104 del 1992.
GOVERNANCE SOSTANZIALE ED AUTONOMIA SCOLASTICA
E’ un futuro ormai prossimo quello dell’AUTONOMIA RESPONSABILE che l’Atto di indirizzo del Ministro delinea – senza peraltro mezzi termini e senza dare giustamente spiegazioni analogiche , posto che di “Autonomia” e “responsabilità” se ne discute- in prassi quotidiana ed in letteratura da un decennio almeno-.
Ma l’abbinamento dei due termini ha a che fare con un “codice etico” dell’istituzione scolastica pubblica imprescindibile.
Dunque i nuovi orizzonti dell’Autonomia funzionale si distinguono in azioni cooperative e buone pratiche di relazione professionali: lo sviluppo organizzativo delle scuole dovrà andare verso binari di sostenibilità economico -finanziaria , di implementazione di efficaci processi didattici, di controllo degli livelli di apprendimento, di sviluppo delle risorse umane , sia professionali che di relazione cooperativa con gli stakeholder e gli stessi studenti.
È un futuro che sconcerta? Non proprio; in effetti molte scuole stanno già operando in questo sistema di responsabilità sociale , pur senza avere determinato un protocollo di procedure consolidato e testabile.
E allora, si può forse sostenere che l’Atto di indirizzo del Ministro ha già trovato ampia affinità di applicazione nelle prassi del lavoro di comunità?
E’ una domanda, ovviamente: ad ogni realtà scolastica spetterà la propria personalissima risposta.
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