2 | Maggio | 2018 | Edscuola

AUTORITA’ NAZIONALE ANTICORRUZIONE

Delibera ANAC 2 maggio 2018

Linee Guida n. 2, di attuazione del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recanti «Offerta economicamente piu’ vantaggiosa». (18A03548)

(GU Serie Generale n.120 del 25-05-2018)

Premessa.
Al fine di facilitare le stazioni appaltanti e gli operatori
economici, ai sensi dell’art. 213, comma 2, del decreto legislativo
18 aprile 2016, n. 50 (di seguito codice), l’Autorita’ ha predisposto
le presenti linee guida, di natura prevalentemente
tecnico-matematica, finalizzate a fornire indicazioni operative per
il calcolo dell’OEPV, soprattutto per quanto concerne la scelta del
criterio di attribuzione dei punteggi per i diversi elementi
qualitativi e quantitativi che compongono l’offerta e la successiva
aggregazione dei punteggi. A seguito delle modifiche introdotte con
il decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56 (cd. decreto
correttivo), l’ANAC ritiene opportuno specificare alcuni aspetti che
riguardano in particolare l’ambito oggettivo di applicazione
dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa secondo il miglior
rapporto qualita’/prezzo. Tali modifiche riguardano direttamente
l’art. 95 del codice, ma anche talune disposizioni specifiche
novellate dal correttivo.
Le linee guida trovano applicazione nelle procedure a evidenza
pubblica a cui risultano applicabili, in quanto compatibili con la
tipologia e il settore dell’affidamento, le disposizioni contenute
nell’art. 95 del codice. Si raccomanda alle stazioni appaltanti di
definire in maniera chiara e precisa il criterio di aggiudicazione
nonche’ i criteri di valutazione, i metodi e le formule per
l’attribuzione dei punteggi e il metodo per la formazione della
graduatoria, finalizzati all’individuazione dell’offerta
economicamente piu’ vantaggiosa; devono, pertanto, essere evitate
formulazioni oscure o ambigue, assicurando la trasparenza
dell’attivita’ e la consapevolezza della partecipazione.
Si raccomanda altresi’ di elaborare modelli, anche in formato
elettronico, che agevolino la predisposizione e la presentazione
delle offerte, tecniche ed economiche da parte dei concorrenti.
I. Il quadro normativo.
L’art. 95, comma 2, del codice prevede che, nel rispetto dei
principi di trasparenza, di non discriminazione e di parita’ di
trattamento, le stazioni appaltanti aggiudicano gli appalti e
affidano i concorsi di progettazione e i concorsi di idee sulla base
del criterio dell’OEPV individuata sulla base del miglior rapporto
qualita’/prezzo, oppure sulla base dell’elemento prezzo o del costo,
seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo
del ciclo di vita.
Il comma 4, dell’art. 95, stabilisce che puo’ – e non deve – essere
utilizzato il criterio del minor prezzo:
a) fermo restando quanto previsto dall’art. 36, comma 2, lettera
d), per i lavori di importo pari o inferiore a 2.000.000 di euro,
quando l’affidamento dei lavori avviene con procedure ordinarie,
sulla base del progetto esecutivo; in tali ipotesi, qualora la
stazione appaltante applichi l’esclusione automatica, la stessa ha
l’obbligo di ricorrere alle procedure di cui all’art. 97, commi 2 e
8;
b) per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate
o le cui condizioni sono definite dal mercato;
c) per i servizi e le forniture di importo fino a 40.000 euro,
nonche’ per i servizi e le forniture di importo pari o superiore a
40.000 euro e sino alla soglia di cui all’art. 35 solo se
caratterizzati da elevata ripetitivita’, fatta eccezione per quelli
di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere
innovativo.
A tale casistica si aggiunge quanto previsto dall’art. 148, comma
6, per quanto riguarda l’affidamento di appalti di lavori nel settore
dei beni culturali.
Per servizi e forniture «con caratteristiche standardizzate o le
cui condizioni sono definite dal mercato» devono intendersi quei
servizi o forniture che, anche con riferimento alla prassi produttiva
sviluppatasi nel mercato di riferimento, non sono modificabili su
richiesta della stazione appaltante oppure che rispondono a
determinate norme nazionali, europee o internazionali.
I servizi e le forniture «caratterizzati da elevata ripetitivita’»
soddisfano esigenze generiche e ricorrenti, connesse alla normale
operativita’ delle stazioni appaltanti, richiedendo
approvvigionamenti frequenti al fine di assicurare la continuita’
della prestazione.
In sostanza, la norma citata consente alle stazioni appaltanti (e
agli operatori economici) di evitare gli oneri, in termini di tempi e
costi, di un confronto concorrenziale basato sul miglior rapporto
qualita’ e prezzo, quando i benefici derivanti da tale confronto sono
nulli o ridotti (in relazione all’importo del contratto). Cio’ si
verifica quando le condizioni di offerta sono tali da imporre, di
fatto, l’acquisto di beni o servizi con condizioni note alla stazione
appaltante gia’ in fase di predisposizione del bando o quando, per
gli affidamenti di importo limitato, i vantaggi attesi, in termini di
qualita’, sono ridotti, in quanto la stazione appaltante predispone
il progetto esecutivo per i lavori (e non necessita di un rilancio
competitivo su aspetti e caratteristiche che vengono compiutamente
definiti ex ante nel progetto posto a base di gara) o la stessa ha
una lunga esperienza nell’acquisto di servizi o forniture a causa
della ripetitivita’ degli stessi.
Poiche’ si tratta di una deroga al principio generale dell’offerta
economicamente piu’ vantaggiosa, le stazioni appaltanti che intendono
procedere all’aggiudicazione utilizzando il criterio del minor
prezzo, ai sensi dell’art. 95, comma 5, devono dare adeguata
motivazione della scelta effettuata ed esplicitare nel bando il
criterio utilizzato per la selezione della migliore offerta (si pensi
all’utilizzo di criteri di efficacia nel caso di approccio
costo/efficacia anche con riferimento al costo del ciclo di vita).
Nella motivazione le stazioni appaltanti, oltre ad argomentare sul
ricorrere degli elementi alla base della deroga, devono dimostrare
che attraverso il ricorso al minor prezzo non sia stato avvantaggiato
un particolare fornitore, poiche’ ad esempio si sono considerate come
standardizzate le caratteristiche del prodotto offerto dal singolo
fornitore e non dall’insieme delle imprese presenti sul mercato.
Devono sempre essere aggiudicati sulla base del miglior rapporto
qualita’/prezzo, ai sensi della norma generale di cui all’art. 95,
comma 3, i contratti relativi a:
a) i servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e
scolastica, nonche’ i servizi ad alta intensita’ di manodopera
(ovvero quelli nei quali il costo della manodopera e’ pari almeno al
50 per cento dell’importo totale del contratto – art. 50, comma 1,
ultimo periodo), fatti salvi gli affidamenti ai sensi dell’art. 36,
comma 2, lettera a);
b) i servizi di ingegneria e architettura nonche’ gli altri servizi
di natura tecnica e intellettuale di importo pari o superiore a
40.000 euro.
Oltre alle ipotesi appena descritte, si riscontrano, nel codice,
ipotesi speciali nelle quali e’ prescritto che l’aggiudicazione
avvenga sulla base del miglior rapporto qualita’/prezzo e, in alcuni
casi, si indicano ulteriori specifiche con riguardo agli elementi di
valutazione da tenere in considerazione. Tali ipotesi sono:
a) dialogo competitivo (art. 64, comma 1);
b) partenariato per l’innovazione (art. 65, comma 4);
c) affidamento di servizi sanitari, servizi sociali e servizi
connessi, servizi di prestazioni sociali, altri servizi pubblici,
sociali e personali, inclusi i servizi forniti da associazioni
sindacali, da organizzazioni politiche, da associazioni giovanili e
altri servizi di organizzazioni associative, cosi’ come individuati
dall’art. 142, commi 5-bis e 5-septies, in quanto non compresi
dall’ipotesi sub 95, comma 3, lettera a);
d) servizi di ristorazione (allegato IX), ai sensi dell’art. 144,
comma 1;
e) affidamento di servizi sostitutivi di mensa, ai sensi dell’art.
144, comma 6;
f) finanza di progetto, ai sensi dell’art. 183, comma 4;
g) locazione finanziaria, ai sensi dell’art. 187, comma 2;
h) contratto di disponibilita’, ai sensi dell’art. 188, comma 3;
i) affidamento a contraente generale, ai sensi dell’art. 195, comma
4.
L’art. 95, comma 10-bis, introdotto dal decreto correttivo al
codice, di cui al decreto legislativo 17 aprile 2017, n. 56, ha
prescritto che la stazione appaltante stabilisca un tetto massimo
attribuibile al punteggio economico, entro il limite del 30 per
cento. Per espressa previsione della norma, tale misura e’
finalizzata ad assicurare l’effettiva individuazione del miglior
rapporto qualita’/prezzo e a valorizzare gli elementi qualitativi
dell’offerta in modo tale da dare spazio a criteri che garantiscano
un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici.
La scelta del criterio di aggiudicazione, la definizione dei
criteri di valutazione, dei metodi e delle formule per l’attribuzione
dei punteggi, la determinazione dei punteggi stessi e del metodo per
la formazione della graduatoria finale si sviluppano nel corso della
vita iniziale dell’appalto, dalla programmazione alla predisposizione
della documentazione di gara.
Si raccomanda, pertanto:
a) in fase di programmazione, di definire le caratteristiche
dell’affidamento che consentono di verificare la sussistenza delle
condizioni per le quali il codice e le presenti linee guida
prescrivono o consentono l’utilizzo di un particolare criterio di
aggiudicazione;
b) in fase di progettazione, di avviare la definizione dei criteri
di valutazione e dei relativi punteggi;
c) in sede di adozione della determina a contrarre e di
elaborazione della documentazione di gara, di procedere alla compiuta
definizione degli ulteriori elementi.
II. I criteri di valutazione.
L’idea sottostante al nuovo criterio dell’offerta economicamente
piu’ vantaggiosa e’ che la pubblica amministrazione quando acquista
lavori, servizi o forniture per soddisfare direttamente proprie
esigenze o per offrire determinati servizi all’utenza non deve badare
esclusivamente a un risparmio sui costi ma deve anche considerare la
qualita’ di cio’ che viene acquistato. In sostanza, si crea di regola
un trade-off tra costo e qualita’ e la gara e’ considerata come il
modo piu’ idoneo per garantire il miglior bilanciamento tra queste
due esigenze. Nella fase del disegno della gara la stazione
appaltante (qualificata) deve individuare concretamente i propri
obiettivi (di regola molteplici), attribuire un peso relativo a
ciascuno di essi, definire le modalita’ attraverso cui viene valutato
il grado di adeguatezza di ciascuna offerta rispetto al singolo
obiettivo, nonche’ sintetizzare le informazioni relative a ciascuna
offerta in un unico valore numerico finale. Nessuna di queste scelte
ha un impatto neutro sui risultati della gara. Le presenti linee
guida sono finalizzate a dare indicazioni operative che possano
aiutare le stazioni appaltanti nell’adozione del criterio
dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa.
Il primo problema che la stazione appaltante si deve porre nella
predisposizione degli atti di gara e’, dunque, la definizione degli
obiettivi che intende perseguire e l’importanza che intende
attribuire a ciascuno di essi. Cio’ si traduce nell’individuazione
degli elementi (o criteri) che si intende valutare e del relativo
peso o fattore di ponderazione. I criteri di valutazione possono
comprendere il prezzo o il costo del ciclo di vita del prodotto, le
caratteristiche tecniche, l’impatto sociale e sull’ambiente, ecc.
Ognuno di questi obiettivi per poter essere tenuto in considerazione
nell’ambito dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa deve essere
misurabile. La definizione degli obiettivi o dei criteri di
valutazione differisce in ciascun affidamento e non puo’, quindi,
essere trattata in dettaglio in linee guida a carattere generale.
In generale, nella definizione dei criteri di valutazione delle
offerte, le stazioni appaltanti devono tener conto della struttura
del settore merceologico a cui afferisce l’oggetto del contratto,
delle caratteristiche tecniche dei lavori/beni/servizi rispondenti
alle esigenze della stazione appaltante e di quelle che il mercato di
riferimento e’ in grado di esprimere.
L’art. 95, comma 6, del codice prevede che i criteri di valutazione
del miglior rapporto qualita’/prezzo devono essere oggettivi e
connessi all’oggetto dell’appalto, cio’ al fine di assicurare il
rispetto dei principi di trasparenza, non discriminazione e parita’
di trattamento. Sono considerati connessi all’oggetto dell’appalto
quei criteri che:
riguardano lavori, forniture o servizi da fornire nell’ambito
dell’affidamento sotto qualsiasi aspetto e in qualsiasi fase del
ciclo di vita (compresi fattori coinvolti nel processo specifico di
produzione, fornitura o scambio o in un processo specifico per una
fase successiva del ciclo di vita, anche se non sono parte del loro
contenuto sostanziale);
attengono alle caratteristiche dei lavori, dei beni o dei servizi
ritenute piu’ rilevanti dalla stazione appaltante ai fini della
soddisfazione delle proprie esigenze e della valorizzazione degli
ulteriori profili indicati dal codice.
Sempre all’art. 95, comma 6, del codice vengono indicati, a titolo
esemplificativo, i seguenti criteri:
a) qualita’ (pregio tecnico, caratteristiche estetiche e
funzionali, accessibilita’, certificazioni e attestazioni in materia
di sicurezza e salute dei lavoratori, caratteristiche sociali,
ambientali, contenimento dei consumi energetici, caratteristiche
innovative, commercializzazione e relative condizioni);
b) possesso di un marchio di qualita’ ecologica dell’Unione europea
(Ecolabel UE) in relazione ai beni o servizi oggetto del contratto,
in misura pari o superiore al 30 per cento del valore delle forniture
o prestazioni oggetto del contratto;
c) costo di utilizzazione e manutenzione, «avuto anche riguardo ai
consumi di energia e delle risorse naturali, alle emissioni
inquinanti e ai costi complessivi, inclusi quelli esterni e di
mitigazione degli impatti dei cambiamenti climatici, riferiti
all’intero ciclo di vita dell’opera, bene o servizio, con l’obiettivo
strategico di un uso piu’ efficiente delle risorse e di un’economia
circolare che promuova ambiente e occupazione»;
d) compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra associate
alle attivita’ dell’azienda calcolate secondo i metodi stabiliti in
base alla raccomandazione n. 2013/179/UE della Commissione del 9
aprile 2013, relativa all’uso di metodologie comuni per misurare e
comunicare le prestazioni ambientali nel corso del ciclo di vita dei
prodotti e delle organizzazioni;
e) organizzazione, qualifiche ed esperienza del personale
effettivamente utilizzato nell’appalto, qualora la qualita’ del
personale incaricato possa avere un’influenza significativa sul
livello dell’esecuzione dell’appalto;
f) servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica;
g) condizioni di consegna o di esecuzione del servizio.
I criteri di valutazione definiti dalla stazione appaltante tengono
anche conto dei Criteri ambientali minimi (CAM) adottati con decreto
del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare;
a tal fine, i criteri di valutazione prevedono l’attribuzione di
specifici punteggi qualora vengano proposte condizioni superiori a
quelle minime previste dai CAM con riferimento alle specifiche di
base e alle clausole contrattuali/condizioni di esecuzione o siano
proposte le condizioni previste, nell’ambito dei predetti CAM, dalle
specifiche tecniche premianti (appositamente elaborate per le
procedure aggiudicate sulla base del criterio del miglior rapporto
qualita’/prezzo).
In generale, le stazioni appaltanti devono individuare criteri di
valutazione concretamente idonei a evidenziare le caratteristiche
migliorative delle offerte presentate dai concorrenti e a
differenziare le stesse in ragione della rispondenza alle esigenze
della stazione appaltante. I citati criteri devono, pertanto,
consentire un effettivo confronto concorrenziale sui profili tecnici
dell’offerta, scongiurando situazioni di appiattimento delle stesse
sui medesimi valori, vanificando l’applicazione del criterio del
miglior rapporto qualita’/prezzo. In altri termini, non dovrebbero
essere oggetto di valutazione i requisiti di partecipazione che, per
definizione, sono posseduti da tutti i concorrenti, o le condizioni
minime – incluso il prezzo – con cui i lavori, servizi o forniture
devono essere realizzati; si dovrebbe attribuire un punteggio
positivo solo a miglioramenti effettivi rispetto a quanto previsto a
base di gara.
Si deve anche considerare che con l’elenco di cui all’art. 95,
viene definitivamente superata la rigida separazione tra requisiti di
partecipazione e criteri di valutazione che aveva caratterizzato a
lungo la materia della contrattualistica pubblica. Nella valutazione
delle offerte possono essere valutati profili di carattere soggettivo
introdotti qualora consentano di apprezzare meglio il contenuto e
l’affidabilita’ dell’offerta o di valorizzare caratteristiche
dell’offerta ritenute particolarmente meritevoli; in ogni caso,
devono riguardare aspetti, quali quelli indicati dal codice, che
incidono in maniera diretta sulla qualita’ della prestazione.
Naturalmente, anche in questo caso, la valutazione dell’offerta
riguarda, di regola, solo la parte eccedente la soglia richiesta per
la partecipazione alla gara, purche’ cio’ non si traduca in un
escamotage per introdurre criteri dimensionali.
Al comma 13 dell’art. 95 viene anche stabilito che, compatibilmente
con il rispetto dei principi che presidiano gli appalti pubblici, le
stazioni appaltanti possono inserire nella valutazione dell’offerta
criteri premiali legati al rating di legalita’ e di impresa
dell’offerente, all’impatto sulla salute e sull’ambiente (ivi
compresi i beni o i prodotti da filiera corta o a chilometro zero) e
per agevolare la partecipazione delle microimprese e delle piccole e
medie imprese, dei giovani professionisti e per le imprese di nuova
costituzione. Si ricorda che il rating di legalita’ puo’ essere
richiesto dalle imprese operanti in Italia, iscritte al registro
delle imprese da almeno due anni e con un fatturato minimo pari ad
almeno due milioni di euro. A meno che la stazione appaltante non
sappia gia’, nella predisposizione del bando di gara o della lettera
di invito, che alla procedura potranno partecipare solo imprese
potenzialmente idonee ad avere il rating, e’ opportuno che, per il
suo utilizzo, vengano introdotte compensazioni per evitare di
penalizzare imprese estere e/o di nuova costituzione e/o carenti del
previsto fatturato, consentendo a tali imprese di comprovare
altrimenti la sussistenza delle condizioni o l’impiego delle misure
previste per l’attribuzione del rating. In particolare, per i
soggetti che non possono accedere al rating di legalita’, la stazione
appaltante potrebbe indicare gli elementi presenti nel rating di
legalita’ (di cui alla delibera dell’Autorita’ garante della
concorrenza e del mercato n. 24075 del 14 novembre 2012 – Regolamento
rating di legalita’ «Regolamento di attuazione dell’art. 5-ter del
decreto-legge n. 1/2012, cosi’ come modificato dall’art. 1, comma
1-quinquies, del decreto-legge n. 29/2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 62/2012» e successivi aggiornamenti),
diversi da quelli gia’ considerati ai fini della qualificazione, per
i quali prevedere un punteggio premiante e considerare verificata la
presenza di tali elementi per le imprese che posseggono il rating con
un numero di «stellette» ritenuto idoneo.
Al fine di agevolare la partecipazione delle microimprese e delle
piccole e medie imprese, dei giovani professionisti e delle imprese
di nuova costituzione si suggerisce alle stazioni appaltanti di
prevedere criteri di valutazione che valorizzino gli elementi di
innovativita’ delle offerte presentate.
Va, infine, ricordato che, ai sensi del comma 14, nei criteri di
aggiudicazione basati sul miglior rapporto qualita’/prezzo, il bando
puo’ prevedere la richiesta di varianti, secondo le modalita’ ivi
descritte.
Tali varianti devono essere comunque collegate all’oggetto
dell’appalto, avere un livello di definizione pari a quello del
progetto messo a gara ed essere coerenti con lo stesso senza
stravolgerlo. I criteri di valutazione di tali varianti devono tener
conto delle risultanze delle varie fasi di progettazione ed essere
finalizzate a stimolare il miglioramento del bene o del servizio.
Ai sensi del comma 14-bis, in caso di appalti aggiudicati con il
criterio di cui al comma 3, le stazioni appaltanti non possono
attribuire alcun punteggio per l’offerta di opere aggiuntive rispetto
a quanto previsto nel progetto esecutivo a base d’asta. La norma
impedisce alla stazione appaltante di stimolare un confronto
competitivo su varianti di tipo meramente quantitativo nel senso
dell’offerta di opere aggiuntive, che potrebbero rivelarsi lesive del
principio di economicita’ di esecuzione ovvero di qualita’ della
prestazione principale. Il legislatore ha imposto di non tenere conto
di elementi meramente quantitativi nell’ambito di offerte che debbono
prestare attenzione alla qualita’, visto che la quantita’ sconta le
valutazioni dell’offerente (sulla base di quanto e’ stato gia’
definito dalla stazione appaltante nel progetto e nel capitolato
tecnico) nella parte riservata al prezzo.
Con specifico riferimento alla valutazione degli aspetti economici,
tenuto conto della formulazione dell’art. 95, comma 7, si ritiene
che, quale che sia il criterio di aggiudicazione prescelto (quindi
anche nel caso in cui l’individuazione dell’OEPV avvenga sulla base
del miglior rapporto qualita’/prezzo), l’elemento economico puo’
essere valutato in termini di prezzo o di costo.
E’ opportuno ricordare che il codice, recependo le indicazioni
contenute nella direttiva 2014/24/UE, prevede che l’elemento costo
nell’ambito dell’OEPV deve essere valutato ricorrendo a un approccio
basato sui costi del ciclo di vita. Tale concetto comprende tutti i
costi che emergono durante il ciclo di vita dei lavori, delle
forniture o dei servizi. Ai sensi del considerando 96 della citata
direttiva «il concetto abbraccia i costi interni, come le ricerche da
realizzare, lo sviluppo, la produzione, il trasporto, l’uso e la
manutenzione e i costi di smaltimento finale ma puo’ anche
abbracciare costi imputabili a esternalita’ ambientali quali
l’inquinamento causato dall’estrazione delle materie prime utilizzate
nel prodotto ovvero causato dal prodotto stesso o dalla sua
fabbricazione, a condizione che possano essere monetizzati e
controllati». Tra i costi che sarebbe utile considerare vengono
indicati, senza ulteriori specificazioni, i costi sociali del ciclo
di vita.
Il criterio del costo, quale costo del ciclo di vita, consente
quindi di apprezzare i costi connessi alle varie fasi del ciclo di
vita dei lavori/beni/servizi e di procedere a una valutazione
complessiva dell’impatto economico degli stessi nonche’ a una
valutazione dei costi che piu’ direttamente ricadono sulla stazione
appaltante (in ultima analisi sintetizzabili in un «prezzo»); il
criterio del prezzo consente di apprezzare il corrispettivo previsto
nell’ambito dell’offerta, quale indice sintetico e diretto dei
profili economici dell’offerta;
Mentre con la direttiva 2004/18/CE e il decreto legislativo n.
163/2006 non era possibile assegnare al prezzo un punteggio
particolarmente basso (o nullo) o prevedere una metodologia di
calcolo tale da azzerare di fatto la componente prezzo, attualmente
tale possibilita’ e’ ammessa dall’art. 95, comma 7, del codice,
secondo il quale e’ possibile competere esclusivamente sulla
qualita’.
La norma lascia pero’ aperta la definizione delle fattispecie per
le quali e’ possibile annullare l’elemento costo nell’ambito
dell’OEPV. Invero, il citato comma 7, rimanda all’art. 95, comma 2,
per l’individuazione dei casi in cui si puo’ ricorrere al prezzo
fisso: i casi in cui sono presenti «disposizioni legislative,
regolamentari o amministrative relative al prezzo di determinate
forniture o alla remunerazione di servizi specifici». Tale casistica
pero’ non e’ esaustiva, in considerazione della locuzione «anche»
utilizzata per il suddetto rimando.
L’indeterminatezza contenuta nel codice sembra presente anche nella
direttiva 2014/24/UE, laddove all’art. 67, paragrafo 2, indica
genericamente che «l’elemento relativo al costo puo’ inoltre assumere
la forma di un prezzo o costo fisso sulla base del quale gli
operatori economici competeranno solo in base a criteri qualitativi».
Invero, al considerando 92 e’ esplicitato che «la decisione di
aggiudicazione dell’appalto non dovrebbe basarsi solo su criteri che
prescindono dai costi» e al successivo considerando 93 che nei casi
in cui norme nazionali determinino la remunerazione di un servizio o
il prezzo di una fornitura le stazioni appaltanti devono valutare il
rapporto qualita’/prezzo per aggiudicare un appalto.
Sotto un diverso profilo, laddove le stazioni appaltanti decidano
di determinare il prezzo dell’affidamento per fattispecie diverse da
quelle per le quali vi e’ una norma di legge che lo preveda, le
stesse devono adottare particolari cautele al riguardo, valutando con
attenzione le modalita’ di calcolo o stima del prezzo o costo fisso.
Cio’ al fine di evitare che il prezzo sia troppo contenuto per
permettere la partecipazione di imprese «corrette» o troppo elevato,
producendo danni per la stazione appaltante.
In sostanza, fuori dai casi di cui all’art. 97, comma 2, del
codice, le stazioni appaltanti se vogliono limitare o annullare la
concorrenza sul prezzo devono adeguatamente motivare sulle ragioni
alla base di tale scelta e sulla metodologia seguita per il calcolo
del prezzo o costo fisso, in base al quale verra’ remunerato
l’oggetto dell’acquisizione. La motivazione si basa, di regola, sugli
elementi che emergono a seguito di un’esaustiva indagine di mercato,
rispetto alla quale possono essere presi a riferimento, oltre agli
elementi gia’ richiamati dalla normativa, l’osservazione dei prezzi
praticati in situazioni analoghe, in particolare in occasione di
affidamenti da parte di altre stazioni appaltanti. Non si puo’
ricorrere a un affidamento basato sul prezzo o costo fisso, anche
quando le imprese praticano prezzi simili, se le soluzioni presenti
sul mercato comportano comunque costi di manutenzione o di
smaltimento diversificati o esternalita’ ambientali o sociali che le
stazioni appaltanti sono tenute a prendere in considerazione per il
calcolo del costo del ciclo di vita.
III. La ponderazione.
I «pesi» o «punteggi» (e i sub pesi o sub punteggi) di ponderazione
sono il valore attribuito dalla stazione appaltante a ciascun
criterio (o sub criterio).
La determinazione dei punteggi da attribuire a ciascuna componente
dell’offerta, a ciascun criterio o subcriterio e’ rimessa alla
stazione appaltante che deve tener conto delle specificita’
dell’appalto e, dunque, dell’importanza relativa della componente
economica, di quella tecnica e dei relativi profili oggetto di
valutazione.
Non puo’ pertanto essere attribuito a ciascuna componente, criterio
o subcriterio un punteggio sproporzionato o irragionevole rispetto a
quello attribuito agli altri elementi da tenere in considerazione
nella scelta dell’offerta migliore, preservandone l’equilibrio
relativo ed evitando situazioni di esaltazione o svilimento di
determinati profili a scapito di altri.
In altri termini, il punteggio massimo attribuibile a ciascuna
componente e a ciascun criterio o subcriterio deve risultare
proporzionato alla rilevanza che ciascuno di essi riveste rispetto
agli altri nonche’ ai bisogni della stazione appaltante.
Con riferimento, in particolare, ai profili oggetto di valutazione,
la stazione appaltante deve altresi’ tener conto della concreta
diffusione della caratteristica oggetto di valutazione ovvero delle
reali possibilita’ di svilupparla. Tali considerazioni consentono
altresi’ la definizione dell’ordine di importanza dei criteri,
laddove la stessa ritenga la ponderazione non possibile per ragioni
oggettive.
Il punteggio attribuito a ciascuno de criteri di valutazione deve
essere tale da non alterare l’oggetto dell’affidamento; a tal
proposito e’ opportuno:
a) ripartire proporzionalmente i punteggi tra i criteri afferenti
all’oggetto principale e agli oggetti secondari dell’affidamento;
b) attribuire un punteggio limitato o non attribuire alcun
punteggio ai criteri relativi a profili ritenuti non essenziali in
relazione alle esigenze della stazione appaltante.
Sono considerati connessi all’oggetto dell’appalto, ai sensi del
comma 11, i criteri di aggiudicazione relativi a lavori, servizi e
forniture da fornire nell’ambito dell’appalto sotto qualsiasi aspetto
e in qualsiasi fase del loro ciclo di vita.
La somma dei punteggi deve essere pari a 100, in quanto si tratta
di un criterio intuitivo per i partecipanti alla procedura di
aggiudicazione.
Sulla base delle indicazioni contenute nel codice, il valore 100
deve poter essere ripartito tra il punteggio assegnato alla
componente economica (nella misura massima del 30%, secondo quanto
previsto dall’art. 95, comma 10-bis) e il punteggio assegnato alla
componente tecnica (inclusiva del punteggio per le varianti e del
punteggio per i criteri premiali di cui al comma 13 che devono
rappresentare una componente limitata del punteggio complessivo, in
modo da non modificare l’oggetto dell’affidamento).
In generale si deve attribuire un punteggio limitato (vale a dire
inferiore alla misura massima consentita, del 30%) alla componente
prezzo quando si ritiene opportuno valorizzare gli elementi
qualitativi dell’offerta o quando si vogliano scoraggiare ribassi
eccessivi ritenuti difficilmente perseguibili dagli operatori
economici; viceversa si deve attribuire un peso maggiore alla
componente prezzo quando le condizioni di mercato sono tali che la
qualita’ dei prodotti offerti dalle imprese e’ sostanzialmente
analoga.
Limitato deve essere, di regola, il peso attribuito ai criteri di
natura soggettiva o agli elementi premianti, ad esempio non piu’ di
10 punti sul totale, considerato che tali elementi non riguardano
tanto il contenuto dell’offerta ma la natura dell’offerente. Tuttavia
si puo’ attribuire un punteggio maggiore in relazione alla
specificita’ dei servizi come avviene per quelli relativi
all’ingegneria e all’architettura in ordine ai quali e’ alta
l’interrelazione tra la capacita’ dell’offerente e la qualita’
dell’offerta.
Si ricorda che, accanto a una concorrenza basata esclusivamente
sulle caratteristiche qualitative dell’offerta ottenuta con il prezzo
o costo fisso, le stazioni appaltanti possono imporre un livello
minimo qualitativo, determinando un valore soglia per il punteggio
che le offerte devono ottenere per determinati criteri, fermo
restando che lo scarto tra il minimo e il massimo deve essere
adeguato (art. 95, comma 8). E’ evidente che, qualora nessuna offerta
soddisfi il livello qualitativo richiesto, la stazione appaltante
puo’ non aggiudicare la gara.
Quando i punteggi relativi a un determinato criterio sono
attribuiti sulla base di subcriteri puo’ accadere che nessun
concorrente raggiunga il punteggio massimo previsto; cio’ rischia di
alterare la proporzione stabilita dalla stazione appaltante tra i
diversi elementi di ponderazione, specie quando la valutazione e’
basata sul metodo aggregativo compensatore. La stazione appaltante
procede, se previsto nel bando di gara, alla riparametrazione dei
punteggi per riallinearli ai punteggi previsti per l’elemento di
partenza. L’operazione di riparametrazione puo’ avvenire sia in
relazione ai criteri qualitativi sia in relazione ai criteri
quantitativi (laddove non siano previste modalita’ che consentono di
attribuire alla migliore offerta il punteggio massimo) con
riferimento ai punteggi relativi ai singoli criteri o, laddove siano
previsti, in relazione ai singoli sub-criteri.
La stazione appaltante puo’ procedere, altresi’, a una seconda
riparametrazione dei punteggi ottenuti per la parte tecnica o quella
economica, complessivamente considerate. Anche in questo caso
condizioni essenziali per procedere alla riparametrazione e’ che la
stessa sia prevista nel bando di gara e che siano chiaramente
individuati gli elementi che concorrono a formare la componente
tecnica e la componente economica.
In sostanza, da un punto di vista matematico, quando il
coefficiente ovvero il punteggio massimo ottenuto per un determinato
criterio dall’offerta migliore non raggiunge il valore 1, si procede
alla riparametrazione dividendo il coefficiente di ciascuna offerta
per il coefficiente massimo attribuito per quel criterio. Allo stesso
modo, e’ possibile procedere qualora si faccia riferimento al
punteggio ottenuto anziche’ al coefficiente.
Ai fini della verifica di anomalia la stazione appaltante fa
riferimento ai punteggi ottenuti dai concorrenti all’esito delle
relative riparametrazioni.
La riparametrazione risponde ad una scelta discrezionale della
stazione appaltante che deve essere espressamente prevista nei
documenti di gara ed e’ finalizzata a preservare l’equilibrio tra le
diverse componenti dell’offerta, in modo che in relazione a tutte le
componenti, l’offerta migliore ottenga il massimo punteggio, con
conseguente rimodulazione delle altre offerte. Il rischio della
riparametrazione e’ di dare un peso eccessivo a elementi carenti
delle offerte dei concorrenti.
IV. La valutazione degli elementi quantitativi.
Di regola l’offerta e’ composta da elementi di natura quantitativa
(quali, ad esempio, il prezzo, il tempo di esecuzione dei lavori, il
rendimento, la durata della concessione, il livello delle tariffe),
da elementi riferiti all’assenza o presenza di una determinata
caratteristica (possesso di una certificazione di qualita’, del
rating di legalita’, ecc.) e da elementi di natura qualitativa, sui
quali la commissione di gara deve esprimere il proprio giudizio,
secondo i criteri prestabiliti nel bando di gara.
Nelle presenti linee guida vengono fornite considerazioni di
carattere generale relative al calcolo dei singoli coefficienti e
all’aggregazione dei punteggi ottenuti rinviando per maggiori
approfondimenti al quaderno pubblicato dall’Autorita’ nel dicembre
2011, denominato «Il criterio di aggiudicazione dell’offerta
economicamente piu’ vantaggiosa».
Per quanto concerne gli elementi di natura quantitativa, quali il
prezzo, di regola nei bandi e’ fissato il prezzo massimo che la
stazione appaltante intende sostenere – non sono ammesse offerte al
rialzo (cfr. art. 59, comma 4, lettera c) del codice), e i
concorrenti propongono sconti rispetto a tale prezzo. Il punteggio
minimo, pari a zero, e’ attribuito all’offerta che non presenta
sconti rispetto al prezzo a base di gara, mentre il punteggio massimo
all’offerta che presenta lo sconto maggiore.
Di seguito si riportano modalita’ di calcolo dei punteggi economici
che rispettano i criteri suddetti, utilizzabili soprattutto quando il
criterio di formazione della graduatoria e’ quello aggregativo
compensatore. La scelta sull’utilizzo della formula dovra’ tener
conto del peso attribuito alla componente prezzo. Nei casi in cui a
tale componente sia attribuito un valore molto contenuto (es. 10/15
punti) non dovranno essere utilizzate quelle formule che
disincentivano la competizione sul prezzo e viceversa.
Il punteggio attribuito alle offerte puo’ essere calcolato tramite
un’interpolazione lineare.
In simboli: