Responsabilità dirigenziali in materia penale e civile da infortunio “SARS-CoV-2”
Stato dell’Arte e ricognizione normativa

di Dario Angelo Tumminelli, Carmelo Salvatore Benfante Picogna, Leon Zingales

Con l’avvio del nuovo anno scolastico 2021/2022, con il ritorno alla didattica in presenza e con il perdurare dell’epidemia “SARS-CoV-2” le preoccupazioni, del tutto giustificate del mondo della scuola sono chiaramente ritornate alla carica, nonostante i contagi non siano così diffusi come nei due anni precedenti. Il tema della sicurezza specifica in ordine all’emergenza epidemiologica rimane ancora oggi scottante e al centro della discussione. È, in effetti, un tema di grande rilevanza e di attualità. È innegabile che, con l’imperativo categorico “ritornare in presenza” rispetto allo scorso anno il cui cavallo di battaglia era “DDI – didattica digitale integrata”, rappresenta un momento particolarmente delicato e critico, in merito agli obblighi giuridici di vigilanza dell’Amministrazione scolastica sugli alunni e sul personale stesso. L’appello è arrivato all’unisono da chi rappresenta i Dirigenti scolastici con il quale è stato chiesto di rivedere e di rivalutare la responsabilità civile e, soprattutto, quella penale imputabile agli stessi in relazione alla sicurezza sugli ambienti di lavoro, configurabile in caso di infezione da “Covid-19” all’interno delle mura degli istituti scolastici. Molte sono state le proposte emendative, note come “scudo penale” in particolare volte alla modifica degli articolo 589 e 590 del Codice Penale, ideate e proposte dalle organizzazioni sindacali di categoria, nei diversi disegni di legge per alleggerire, in parte o del tutto, il Dirigente da responsabilità spesso considerate improprie e trascendenti il ruolo proprio del capo di istituto, assalito spesso da timori conseguenti ad una molteplicità di fattori non sempre calcolabili e misurabili primo fra tutti l’effettiva certezza che il contagio sia avvenuto a scuola e a causa della scuola. Una situazione, dunque, estremamente volatile che ha alimentato anche il proliferare delle «diffide», come riporta la nota ministeriale del 20 agosto 2020 che esamineremo nel dettaglio in seguito. Ed infine, molte indagini e fascicoli sono stati aperti nelle Procure della Repubblica in occasione di eventi certamente drammatici e dolorosi che hanno avuto esiti nefasti tra i dipendenti dell’amministrazione. È noto all’opinione pubblica il caso di un’insegnante Toscana Lucia Cosimi[1], maestra elementare di 55 anni, in servizio in una scuola primaria di Reggello in provincia di Firenze, che ha contratto il virus nel mese di settembre 2020 e, successivamente all’infezione, purtroppo è deceduta. La notizia, riportata da diverse testate giornalistiche di rilievo nazionale, poneva l’accento sulla responsabilità del Dirigente scolastico accusato di omicidio colposo. Altro caso tristemente noto di una collaboratrice scolastica morta a causa dell’infezione da Covid-19, contratta sul luogo di lavoro proprio nella scuola dell’infanzia in cui prestava servizio.  Il nipote della donna presentò formale denuncia poiché, secondo la ricostruzione, la donna avrebbe contratto l’infezione per mancato rispetto del “Protocollo di regolamentazione delle misure per il contrasto e il contenimento della diffusione del Covid-19”. Secondo la denuncia la Dirigente avrebbe disposto la chiusura di una sezione di scuola dell’infanzia ma non avrebbe disposto alcun provvedimento nei confronti del personale ATA. La presunta responsabilità del Dirigente scolastico ricade nella fattispecie della “Culpa in organizzando” che si sostanzia nella mancata assunzione dei necessari provvedimenti per garantire la sicurezza nella struttura scolastica, predisponendo le idonee misure organizzative.

Il presente lavoro ha, dunque, come scopo quello di approfondire il quadro normativo delle responsabilità che investono la figura del Dirigente scolastico nella direzione responsabile e autonoma dell’istituti scolastici. Certamente un intricato e complicato groviglio di responsabilità e relative sanzioni. Ma prima di inoltrarci in questo intreccio, cosi spinoso, fatto di leggi, norme e regolamenti, è necessario approfondire la normativa fin dalle sue fondamenta.

Riferimenti normativi

Un’analisi ricognitiva del regime delle responsabilità poste in capo al dirigente scolastico non può prescindere da alcune preliminari riflessioni, ancorché veloci ed essenziali, sulle responsabilità in generale che incombono sui dipendenti delle pubbliche amministrazioni e che traggono supremo fondamento normativo negli articoli della Costituzione Italiana. Dall’analisi ricognitiva del regime delle responsabilità poste in capo al Dirigente scolastico non si può prescindere da un richiamo alla Costituzione.

La responsabilità penale è connessa ad un fatto illecito che la legge qualifica come “reato” ed in base al primo comma dell’art. 27 della Costituzione essa è sempre ed esclusivamente “personale”. In proposito è opportuno ricordare che il nostro ordinamento giuridico in materia penale si conforma al principio espressamente sancito dal secondo comma del predetto art. 27, secondo il quale “L’imputato non è considerato colpevole sino alla condanna definitiva”, vale a dire fino all’esperimento di tutti i gradi di giudizio, all’esito dei quali la sentenza si qualifica come “passata in giudicato”.

Ma ancora prima, in ordine cronologico, è intervenuto il Codice Civile italiano del 1942 che sul piano giuridico stabilisce: qualunque fatto, doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che lo ha commesso a risarcire il danno. Tale principio “neminem laedere” è enunciato nell’art. 2043 del codice civile. Pertanto dal dettato costituzionale emerge chiaramente che qualora un pubblico dipendente nello svolgimento del servizio (e nell’ambito dei suoi cosiddetti “doveri d’ufficio”) mette in atto comportamenti, anche omissivi, lesivi di diritti di “terzi”, è passibile di imputazione di responsabilità di cui è chiamato a rispondere, in relazione alla specificità del caso, penalmente, o civilmente, o amministrativamente.

Non può mancare, in questa trattazione, un breve cenno al Decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, noto come “Testo Unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato”, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 2 del 25 gennaio 1957 – Suppl. Ordinario n. 220, nella parte che tuttora ha retto alle “irruzioni” normative ha recepito il dettato costituzionale con il seguente articolo 18 che si riporta:

Art. 18 d.P.R. 10.1.1957, n. 3 << (Responsabilità dell’impiegato verso l’Amministrazione). L’impiegato delle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, è tenuto a risarcire alle amministrazioni stesse i danni derivanti da violazioni di obblighi di servizio. Se l’impiegato ha agito per un ordine che era obbligato ad eseguire va esente da responsabilità, salva la responsabilità del superiore che ha impartito l’ordine. L’impiegato, invece, è responsabile se ha agito per delega del superiore>>

Si ricorda che la responsabilità dirigenziale nasce per la prima volta negli anni ‘70 precisamente nel 1972. Viene disciplinata nell’art. 19 del Decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1972, n. 748, “Disciplina delle funzioni dirigenziali nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo” pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 320 del 11 dicembre 1972

Art. 19 d.PR 748/72 <<Responsabilità per l’esercizio delle funzioni dirigenziali) Ferma restando la responsabilità penale, civile, amministrativa contabile e disciplinare prevista per tutti gli impiegati civili dello Stato, i dirigenti delle diverse qualifiche sono responsabili, nell’esercizio   delle   rispettive funzioni, del buon andamento, dell’imparzialità e della legittimità dell’azione degli uffici cui sono preposti. I   dirigenti   medesimi   sono   specialmente responsabili sia dell’osservanza degli indirizzi generali dell’azione amministrativa emanati dal Consiglio dei Ministri, e dal Ministro per il dicastero di competenza, sia della rigorosa osservanza dei termini e delle altre norme di procedimento previsti dalle disposizioni di legge o di regolamento, sia del conseguimento dei risultati dell’azione degli uffici cui sono preposti…>>

Successivamente l’art. 19 del D.P.R. 748/1972 ha trovato il suo pieno riconoscimento nel Decreto Legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, “Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421” pubblicato in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n.119 del 25 maggio 1998 – Suppl. Ordinario n. 98. Il D.lgs. 29/1993, infine, è interamente confluito nell’art. 21 del Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165“Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” il cosiddetto “Testo Unico del pubblico Impiego”, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 106 del 09 maggio 2001 – Suppl. Ordinario n. 112. Il succitato decreto, attualmente vigente, attribuisce con estrema chiarezza le dimensioni di responsabilità del Dirigente della pubblica amministrazione. Per quanto riguarda la Dirigenza scolastica viene dedicato un intero articolo, il 25. Essa si ritrova nell’art. 25 bis della D.lgs. 59/98, riguardante la qualifica di Dirigente scolastico attribuita agli ex capi di istituto, successivamente integralmente confluito nell’art. 25 della D.lgs. 165/2001, e nel primo CCNL della dirigenza scolastica del 2001.

Per completezza della trattazione viene riportata la lettura integrale dell’art. 61 della Legge 11 luglio 1980, n. 312 “Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato” pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 190 del 12 luglio 1980 – Suppl. Ordinario n. 1, e gli articoli 589,

Art. 61 Legge 312/80 <<Art. 61 (Disciplina della responsabilità patrimoniale del personale direttivo, docente, educativo e non docente) La responsabilità patrimoniale di personale direttivo, docente, educativo e non docente della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica dello Stato e delle istituzioni educative statali per danni arrecati direttamente all’Amministrazione in connessione a comportamenti degli alunni è limitata ai soli casi di dolo o colpa grave nell’esercizio della vigilanza sugli alunni stessi. La limitazione di cui al comma precedente si applica anche alla responsabilità del predetto personale verso l’Amministrazione che risarcisca il terzo dei danni subiti per comportamenti degli alunni sottoposti alla vigilanza. Salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa grave, la Amministrazione si surroga al personale medesimo nelle responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie promosse da terzi.>>

590 e 591 del Codice Penale, Regio Decreto del 19 ottobre 1930, n. 1398 “Abbandono di persone minori o incapaci” tratto dal Libro secondo – Titolo XII – “Dei delitti contro la persona” – Capo I – “Dei delitti contro la vita e l’incolumità individuale”.

Art. 589 Codice Penale <<Chiunque cagiona per colpa la morte di una persona è punito con la reclusione da sei mesi a cinque anni. Se il fatto è commesso con violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro la pena è della reclusione da due a sette anni>>   Art. 590 Codice Penale <<Chiunque cagiona ad altri per colpa una lesione personale è punito con la reclusione fino a tre mesi o con la multa fino a euro 309. Se la lesione è grave la pena è della reclusione da uno a sei mesi o della multa da euro 123 a euro 619, se è gravissima, della reclusione da tre mesi a due anni o della multa da euro 309 a euro 1.239. Se i fatti di cui al secondo comma sono commessi con violazione delle norme [sulla disciplina della circolazione stradale o di quelle] per la prevenzione degli infortuni sul lavoro la pena per le lesioni gravi è della reclusione da tre mesi a un anno o della multa da euro 500 a euro 2.000 e la pena per le lesioni gravissime è della reclusione da uno a tre anni.>>   Art. 591 Codice Penale <<Chiunque abbandonauna persona minore degli anni quattordici, ovvero una persona incapace, per malattia di mente o di corpo, per vecchiaia, o per altra causa, di provvedere a se stessa, e della quale abbia la custodia o debba avere cura, è punito con la reclusione da sei mesi a cinque anni. Alla stessa pena soggiace chi abbandona all’estero un cittadino italiano minore degli anni diciotto, a lui affidato nel territorio dello Stato per ragioni di lavoro. La pena è della reclusione da uno a sei anni se dal fatto deriva una lesione personale, ed è da tre a otto anni se ne deriva la morte. Le pene sono aumentate se il fatto è commesso dal genitore, dal figlio, dal tutore o dal coniuge, ovvero dall’adottante o dall’adottato.>>

Infine, è necessario un ultimo passaggio cruciale con la lettura integrale di quattro importantissimi articoli del Codice Civile: 2043, 2047 e 2048 tratti dal Libro Quarto “Delle obbligazioni” – Titolo IX “Dei Fatti Illeciti”, dell’art. 2087 tratto dal Libro Quinto “Del lavoro” – Titolo II “Del lavoro e dell’impresa” del Regio Decreto 16 marzo 1942, n. 262.

Articoli Codice Civile <<Art. 2043. (Risarcimento per fatto illecito). Qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno.   Art. 2047. (Danno cagionato dall’incapace). In caso di danno cagionato da persona incapace di intendere o di volere, il risarcimento è dovuto da chi è tenuto alla sorveglianza dell’incapace, salvo che provi di non aver potuto impedire il fatto. Nel caso in cui il danneggiato non abbia potuto ottenere il risarcimento da chi è tenuto alla sorveglianza, il giudice, in considerazione delle condizioni economiche delle parti, può condannare l’autore del danno a un’equa indennità.   Art. 2048. (Responsabilità dei genitori, dei tutori, dei precettori e dei maestri d’arte). Il padre e la madre, o il tutore, sono responsabili del danno cagionato dal fatto illecito dei figli minori non emancipati o delle persone soggette alla tutela, che abitano con essi. La stessa disposizione si applica all’affiliante. I precettori e coloro che insegnano un mestiere o un’arte sono responsabili del danno cagionato dal fatto illecito dei loro allievi e apprendisti nel tempo in cui sono sotto la loro vigilanza. Le persone indicate dai commi precedenti sono liberate dalla responsabilità soltanto se provano di non aver potuto impedire il fatto. >>   Art. 2087. (Tutela delle condizioni di lavoro). L’imprenditore è tenuto ad adottare nell’esercizio dell’impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro.

Fatta questa necessaria premessa,

ci addentriamo nel merito del caso proposto, riportando in ordine cronologico l’avvicendarsi della normativa in esame.

È  noto che sui Dirigenti scolastici gravano gli obblighi e i compiti organizzativi e gestionali individuati dal Decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, “Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro”, pilastro normativo pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 101 del 30 aprile 2008 – Suppl. Ordinario n. 108, testo coordinato con il Decreto Legislativo 3 agosto 2009, n. 106, cosiddetto decreto integrativo e correttivo, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 180 del 05 agosto 2009 – Suppl. Ordinario n. 142/L. Sugli stessi obblighi organizzativi il Decreto Ministeriale n. 292 del 21 giugno 1996 rubricato “Individuazione del datore di lavoro negli uffici e nelle istituzioni dipendenti dal Ministero della Pubblica Istruzione ai sensi dei decreti legislativi n. 626/94 e n. 242/96” chiarisce la posizione dei dirigenti. È proprio su queste responsabilità organizzative e gestionali in materia di “tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro”, individuata chiaramente nel Testo Unico, che “inchiodano” il Dirigente scolastico davanti al Giudice.

Un recentissimo pronunciamento della Suprema Corte di Cassazione, Civile sezione Lavoro, con ordinanza n. 3282 dell’11 febbraio 2020 ha chiarito che:

<<l’articolo 2087 cod. civ. non configura, infatti, un’ipotesi di responsabilità oggettiva, essendone elemento costitutivo la colpa, intesa quale difetto di diligenza nella predisposizione delle misure idonee a prevenire ragioni di danno per il lavoratore. Né può desumersi dall’indicata disposizione un obbligo assoluto in capo al datore di lavoro di rispettare ogni cautela possibile e diretta ad evitare qualsiasi danno al fine di garantire così un ambiente di lavoro a “rischio zero”, quando di per sé il pericolo di una lavorazione o di un’attrezzatura non sia eliminabile, neanche potendosi ragionevolmente pretendere l’adozione di strumenti atti a fronteggiare qualsiasi evenienza che sia fonte di pericolo per l’integrità psico-fisica del lavoratore, ciò in quanto, ove applicabile, avrebbe come conseguenza l’ascrivibilità al datore di lavoro di qualunque evento lesivo, pur se imprevedibile ed inevitabile […]; non si può automaticamente presupporre, dal semplice verificarsi del danno, l’inadeguatezza delle misure di protezione adottate, ma è necessario, piuttosto, che la lesione del bene tutelato derivi causalmente dalla violazione di determinati obblighi di comportamento imposti dalla legge o suggeriti dalle conoscenze sperimentali o tecniche in relazione al lavoro svolto”>>

Anche in precedenza, nel 2018, la Corte di Cassazione, Sezione lavoro, con la sentenza n. 16026/2018 aveva chiarito che:

<< non configura un’ipotesi di responsabilità oggettiva, in quanto la responsabilità del datore di lavoro va collegata alla violazione degli obblighi di comportamento imposti da norme di legge o suggeriti dalle conoscenze sperimentali o tecniche del momento» «Il datore di lavoro, ai sensi dell’art. 2087 c.c., è tenuto a prevenire anche le condizioni di rischio insite nella possibile negligenza, imprudenza o imperizia del lavoratore, dimostrando di aver messo in atto a tal fine ogni mezzo preventivo idoneo»>>

Ulteriori chiarimenti sono giunti, dal Ministero dell’Istruzione che, con propria nota del 20 agosto 2020, prot. AOODPIT. REGISTRO UFFICIALE(U).0001466.20-08-2020, a firma del capo dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione, dott. Marco Bruschi, ha affermato che:

<<“…L’articolo 29-bis del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23 convertito con modificazioni dalla legge 5 giugno 2020, n. 40 ha introdotto una disposizione che limita la responsabilità dei datori di lavoro per infortuni da Covid-19: “Ai fini della tutela contro il rischio di contagio da COVID-19, i datori di lavoro pubblici e privati (scil., dirigenti scolastici) adempiono l’obbligo di tutela della salute e sicurezza di cui all’articolo 2087 del codice civile mediante l’applicazione, l’adozione e il mantenimento delle prescrizioni e delle misure contenute nel Protocollo condiviso dal Governo e dalle parti sociali il 24 aprile 2020”, nonché delle eventuali successive modificazioni, “e degli altri protocolli e linee guida di cui all’articolo 1, comma 14 del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, nonché mediante l’adozione e il mantenimento delle misure ivi previste. Qualora non trovino applicazione le predette prescrizioni rilevano, in ogni caso, le misure contenute nei protocolli o accordi di settore stipulati dalle organizzazioni sindacali e datoriali maggiormente rappresentative sul piano nazionale” ;>>

conseguentemente ha chiarito che:  “…dirigenti scolastici possono veder escludere ogni timore di una semplicistica, ma errata, automatica corrispondenza tra malattia da Covid-19, infortunio sul lavoro, riconoscimento della responsabilità civile e penale del datore di lavoro applicando quanto previsto dal protocollo generale sulla sicurezza siglato in data 6 agosto 2020 e dallo specifico protocollo per i servizi educativi e le scuole dell’infanzia in via di pubblicazione; dal complesso delle disposizioni emanate e raccolte nella pagina https://www.istruzione.it/rientriamoascuola/index.html; dalle eventuali ulteriori disposizioni che il Ministero trasmetterà prontamente e ufficialmente, volte anche a considerare le specificità delle singole istituzioni scolastiche, opportunamente valutate e ponderate dai dirigenti medesimi”;

ed infine ha ricordato che, “…a ulteriore tutela dell’azione dirigenziale, va sottolineato come l’articolo 51 del codice penale esclude la punibilità laddove “l’esercizio del diritto o l’adempimento di un dovere” sia “imposto da una norma giuridica o da un ordine legittimo della pubblica Autorità”.

dunque “la responsabilità del datore di lavoro è ipotizzabile solo in caso di violazione della legge o di obblighi derivanti dalle conoscenze sperimentali o tecniche, che nel caso dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 si possono rinvenire nei protocolli e nelle linee guida governativi e regionali di cui all’articolo 1, comma 14 del decreto legge 16 maggio 2020, n. 33.”

È utile richiamare il comunicato dell’Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro – INAIL del 15 maggio 2020:

<< Il datore di lavoro risponde penalmente e civilmente delle infezioni di origine professionale solo se viene accertata la propria responsabilità per dolo o per colpa”. “In riferimento al dibattito in corso sui profili di responsabilità civile e penale del datore di lavoro per le infezioni da Covid-19 dei lavoratori per motivi professionali, è utile precisare che dal riconoscimento come infortunio sul lavoro non discende automaticamente l’accertamento della responsabilità civile o penale in capo al datore di lavoro”.>>

Sempre l’INAIL, con circolare successiva n. 22 del 20 maggio 2020, a firma del Direttore generale dott. Giuseppe Lucibello, in premessa ricorda che “l’art. 42, comma 2, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, ha chiarito che l’infezione da SARS-Cov-2, come accade per tutte le infezioni da agenti biologici se contratte in occasione di lavoro, è tutelata dall’Inail quale infortunio sul lavoro e ciò anche nella situazione eccezionale di pandemia causata da un diffuso rischio di contagio in tutta la popolazione” e chiarisce la necessità di non confondere:

<< “il riconoscimento dell’origine professionale del contagio, si fonda in conclusione, su un giudizio di ragionevole probabilità ed è totalmente avulso da ogni valutazione in ordine alla imputabilità di eventuali comportamenti omissivi in capo al datore di lavoro che possano essere stati causa del contagio…   …i presupposti per l’erogazione di un indennizzo Inail (basti pensare a un infortunio in “occasione di lavoro” che è indennizzato anche se avvenuto per caso fortuito o per colpa esclusiva del lavoratore), con i presupposti per la responsabilità penale e civile che devono essere rigorosamente accertati con criteri diversi da quelli previsti per il riconoscimento del diritto alle prestazioni assicurative”;   che il riconoscimento dell’indennizzo da parte dell’INAIL: “…non può assumere rilievo per sostenere l’accusa in sede penale, considerata la vigenza del principio di presunzione di innocenza nonché dell’onere della prova a carico del Pubblico Ministero”   pertanto la “…responsabilità del datore di lavoro è ipotizzabile solo in caso di violazione della legge o di obblighi derivanti dalle conoscenze sperimentali o tecniche, che nel caso dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 si possono rinvenire nei protocolli e nelle linee guida governativi e regionali di cui all’articolo 1, comma 14 del decreto legge 16 maggio 2020, n. 33”   che “…il rispetto delle misure di contenimento, se sufficiente a escludere la responsabilità civile del datore di lavoro, non è certo bastevole per invocare la mancata tutela infortunistica nei casi di contagio da Sars-Cov-2, non essendo possibile pretendere negli ambienti di lavoro il rischio zero. Circostanza questa che ancora una volta porta a sottolineare l’indipendenza logico-giuridica del piano assicurativo da quello giudiziario”.>>

Ulteriore FAQ Coronavirus dell’INAIL consultabili dal link https://www.inail.it/cs/internet/docs/alg-faq-tutela-infortunio-coronavirus.pdf l’istituto precisa che:

<< “la presunzione semplice che ammette sempre la prova contraria, presuppone comunque l’accertamento rigoroso dei fatti e delle circostanze che facciano fondatamente desumere che il contagio sia avvenuto in occasione di lavoro In tale contesto, l’Istituto valuta tutti gli elementi acquisiti d’ufficio, quelli forniti dal lavoratore nonché quelli prodotti dal datore di lavoro, in sede di invio della denuncia d’infortunio contenente tutti gli elementi utili sulle cause e circostanze dell’evento denunciato. Il riconoscimento dell’origine professionale del contagio, si fonda in conclusione, su un giudizio di ragionevole probabilità ed è totalmente avulso da ogni valutazione in ordine alla imputabilità di eventuali comportamenti omissivi in capo al datore di lavoro che possano essere stati causa del contagio”>>

Per completezza della trattazione si riporta la nota dell’INAIL del Veneto, prot. n. 393 del 15 gennaio 2021

<< “In riscontro a quanto richiesto da Codesta Direzione con nota del 18 gennaio 2021, si rappresenta quanto segue. L’art. 42, comma 2, del Decreto legge n. 18 del 17 marzo 2020 (cd. Cura Italia) convertito in Legge n. 27 del 24 aprile 2020 ha riconosciuto, nei casi accertati di infezione da coronavirus in occasione di lavoro, la tutela prevista dalla legge in caso di infortunio. Le circolari INAIL n. 13 del 03 aprile 2020 e n. 22 del 20 maggio 2020 hanno chiarito che, per tutti i soggetti assicurati all’INAIL di cui agli artt. 1 e 4 DPR 1124/1965, una volta acquisita la certificazione medica idonea ad attestare l’avvenuto contagio, l’origine professionale del contagio, se non è nota o non è provata, può fondarsi su presunzioni semplici, così come avviene per la generalità delle malattie infettive e parassitare. In linea con quanto stabilito dall’art 53 del DPR cit., il datore di lavoro in presenza di un certificato medico che attesta l’avvenuto contagio in azienda, con conseguente periodo di astensione assoluta dal lavoro, ha l’obbligo di denunciare all’Istituto l’infortunio da Covid-19 del proprio dipendente. Si è preso atto che, la situazione emergenziale in atto e le difficoltà di inquadramento della fattispecie, condizionano l’attività del medico che non sempre redige il certificato su modulistica INAIL. Anche in questi casi, il datore di lavoro, sulla base del certificato attestante l’astensione dal lavoro conseguente al contagio da coronavirus pur se redatto su modulistica INPS o su altro tipo di modulistica, deve denunciare l’infortunio all’INAIL sempreché sussistano elementi che consentano di far ricondurre l’infezione all’attività lavorativa”. “Compete poi all’INAIL la valutazione definitiva dell’occasione di lavoro del contagio. Per questo motivo nella denuncia d’infortunio il datore di lavoro dovrà riportare nel modo più dettagliato le cause e circostanze dell’evento così da consentire all’INAIL di valutare se il lavoratore sia rimasto effettivamente esposto a contagio nello svolgimento delle attività lavorativa. Si ribadisce che l’origine professionale del contagio, se non è nota o non è provata, si fonderà su presunzioni semplici e comunque sull’accertamento rigoroso dei fatti e sulla verifica di indizi gravi, precisi e concordanti. Dunque, qualsiasi documentazione medica, compresa quella rilasciata ai fini della malattia comune INPS, può essere ritenuta utile ai fini certificativi di infortunio sul lavoro. Tale certificazione, unitamente agli elementi che potranno essere forniti dal lavoratore e prodotti dal datore di lavoro in sede di invio della denuncia d’infortunio, nonché agli ulteriori elementi che l’INAIL riterrà di acquisire d’ufficio, sarà oggetto di valutazione ai fini della tutela assicurativa”. “Per rendere più agevole l’istruttoria delle denunce d’infortunio trasmesse all’Inail, sarà utile che il datore di lavoro alleghi, tramite i consueti canali telematici, l’esito del tampone attestante la positività al coronavirus. Nella denuncia, sarà anche utile specificare la data esatta di abbandono del lavoro e il periodo di assenza causata dal contagio. Si ricorda, infine, che le prestazioni INAIL possono essere riconosciute, in caso di accertata positività, anche per il periodo di quarantena o di permanenza domiciliare fiduciaria dell’infortunato, con la conseguente astensione dal lavoro. La tutela INAIL decorre dal primo giorno di astensione dal lavoro, attestato da certificazione medica per avvenuto contagio o dal giorno coincidente con l’inizio della quarantena (il contagio può essere accertato anche successivamente all’inizio di tale misura precauzionale obbligatoria)”.>>

Infine a conclusione del presente lavoro, si riporta la recente nota del Ministero dell’Istruzione n. 688 del 05 maggio 2021, a firma del Capo di Dipartimento dott. Stefano Versari, avente ad oggetto: “Denuncia di infortunio per il personale scolastico positivo al Covid-19 – Copertura assicurativa per studenti e insegnanti per infortuni accaduti durante la didattica a distanza (DAD) o la didattica digitale integrata (DDI) per la parte non in presenza – Chiarimenti Inail”, a cui si rimanda a una lettura integrale.

Con la sopracitata nota,il Ministero ha reso noti i chiarimenti forniti dall’ dell’Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro di interesse delle Istituzioni scolastiche, concernenti due punti fondamentali:

• gli obblighi di denuncia cui sono tenuti i dirigenti scolastici in ipotesi di contagio da COVID-19 del personale scolastico
• la copertura assicurativa di studenti ed insegnanti in ipotesi di infortunio accaduto durante la didattica a distanza (DAD) o la didattica digitale integrata (DDI) per la parte non in presenza.

Nella nota stessa si evincono i chiarimenti in merito alla responsabilità del datore di lavoro, alle attività lavorative ad elevato rischio di contagio (criterio della “presunzione semplice”), all’obbligo di denuncia ed agli infortuni durante la didattica a distanza. Si precisa che il cosiddetto criterio della “presunzione semplice”, affrontato nello specifico nella Circolare Inail n. 13 del 3 aprile 2020, è finalizzato ad individuare o meglio superare l’indeterminatezza del momento in cui avviene il contagio. Infatti, proprio quest’ultimo evento è di difficile determinazione e di conseguenza non tutti i casi di infezione occorsi alle categorie di lavoratori ad elevato rischio di contagio (quali i lavoratori del comparto scuola) sono automaticamente coperti, tutelati e indennizzati dall’Inail.

Conclusioni

Alla luce della normativa esposta, di indubbia complessità, la responsabilità del Dirigente scolastico ricade nella fattispecie della “Culpa in organizzando” ex art. 2043 Codice Civile che si sostanzia nell’assunzione dei necessari provvedimenti per garantire la sicurezza nella struttura scolastica, predisponendo tutte le misure organizzative idonee a prevenire situazioni di pericolo e/o rischio, si precisa che tra l’altro: “non è possibile pretendere negli ambienti di lavoro il rischio zero” (Cfr. Circolare INAL n. 22 del 20 maggio 2020). Viene dunque in rilievo il profilo di responsabilità sulla corretta gestione e organizzazione dei servizi scolastici e delle conseguenti disposizioni impartite al fine di assicurarne un’accurata vigilanza, nella previsione dei rischi per la salute dei minorenni affidati alla scuola e del personale scolastico a lui sottoposto, dettati dal Decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, “Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro” nonché il controllo della loro puntuale attuazione. Al Dirigente scolastico tocca, dunque, eliminare o ridurre tutte le fonti di rischio e/o pericolo per essere sollevato dalle responsabilità, dando prova della corretta gestione. A conclusione si riporta: un capoverso della nota MI del 20 agosto 2020 sulla azione dirigenziale: “A ulteriore tutela dell’azione dirigenziale, va sottolineato come l’articolo 51 del codice penale esclude la punibilità laddove “l’esercizio del diritto o l’adempimento di un dovere” sia “imposto da una norma giuridica o da un ordine legittimo della pubblica Autorità”. Ancora oggi il personale della scuola, ed in primis il Dirigente scolastico, è chiamato ad operare nelle condizioni imposte dall’emergenza sanitaria pandemica. Benché, in qualche modo e in qualche misura rassicurante, la normativa vigente tutt’oggi non esonera il dirigente scolastico e il personale scolastico dalle loro responsabilità, in particolar modo dagli art. 589 e 590 del codice penale, nei confronti della tutela degli alunni e, di quella sulla salute del personale scolastico a lui sottoposto.

Bibliografia

• COSTITUZIONE ITALIANA articolo 27 e 28
• CODICE CIVILE art. 2043, 2047, 2048 e 2087 Regio Decreto 16 marzo 1942, n. 262
• CODICE PENALE art. 51, 589, 590 e 591 Regio Decreto del 19 ottobre 1930, n. 1398
• DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 30 giugno 1972, n. 748, “Disciplina delle funzioni dirigenziali nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo”
• DECRETO LEGISLATIVO 3 febbraio 1993, n. 29, recante: “Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421
• DECRETO LEGISLATIVO 30 marzo 2001, n. 165 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”
• DECRETO LEGISLATIVO 9 aprile 2008, n. 81, “Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro”
• DECRETO LEGISLATIVO 3 agosto 2009, n. 106 “correttivo”
• LEGGE 11 luglio 1980, n. 312 “Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato”
• DECRETO LEGISLATIVO 16 aprile 1994, n. 297 “Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado”
• CORTE DI CASSAZIONE, sez. Lavoro, con ordinanza n. 3282, 11 febbraio 2020
• CORTE DI CASSAZIONE, sez. lavoro, ordinanza n. 27742, 8 Ottobre 2018
• MI, nota AOODPIT.REGISTRO UFFICIALE(U).0001466.20-08-2020.
• INAIL, circolare n. 13, del 3 aprile 2020
• INAIL, circolare n. 22, 20 Maggio 2020.
• INAIL Veneto, prot. n. 393 del 15 gennaio 2021
• FAQ INAL Coronavirus https://www.inail.it/cs/internet/docs/alg-faq-tutela-infortunio-coronavirus.pdf
• MI, nota 688 del 5 maggio 2021 – “Denuncia infortunio personale scolastico positivo al Covid-19. Copertura assicurativa per studenti e insegnanti in DAD. Chiarimenti Inail”

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[1] Si riportano i link per una consultazione integrale della notizia:

https://www.lanazione.it/cronaca/insegnante-morta-per-covid-l-inail-ha-indagato-1.6464196

https://www.lastampa.it/cronaca/2021/06/09/news/l-insegnante-muore-di-covid-preside-indagato-di-omicidio-colposo-la-cisl-scuola-accusa-impensabile-1.40369910