La copertura assicurativa per la responsabilità amministrativa del personale scolastico

di Anna Armone

Secondo la giurisprudenza contabile costante commettono illecito contabile coloro che partecipano al procedimento diretto alla conclusione di una polizza assicurativa a favore del personale per la copertura del rischio derivante da perdite patrimoniali che l’assicurato sia tenuto a risarcire alla pubblica amministrazione per fatti connessi a responsabilità di tipo amministrativo e contabile regolarmente accertate a seguito di controllo da parte degli organi preposti. La sottoscrizione di un tale contratto costituisce danno erariale “in re ipsa” perché privo di sinallagma e non corrispondente ad un interesse pubblico.

Va preliminarmente ricordato che l’art. 3, comma 59, della L. 24 dicembre 2007, n. 244 detta un divieto generale di assicurare i dipendenti per i rischi che derivano dall’espletamento delle funzioni, limitatamente alla responsabilità per danni cagionati allo Stato o ad altri enti pubblici. La disposizione sanziona con la nullità il contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica, per i rischi che derivano da danni allo Stato o all’ente di appartenenza (responsabilità amministrativa per danno erariale).

La ratio legis cui tale norma è ispirata è duplice: da un lato, essa preserva il principio della responsabilità personale degli amministratori verso lo Stato o gli enti pubblici, ex art. 28 Cost. senza possibilità che tale onere venga artificiosamente addossato all’ente pubblico stesso tramite il pagamento dei premi assicurativi; da un altro lato, essa previene ipotesi di “rischio morale”: infatti, con la copertura del rischio di responsabilità per danni all’amministrazione di appartenenza, si rischierebbe di favorire o incentivare condotte disinvolte o negligenti da parte dei dipendenti pubblici. In sintesi, la norma rafforza il principio secondo cui l’amministratore pubblico deve agire con diligenza, proprio perché consapevole della responsabilità personale e delle conseguenze, anche patrimoniali delle proprie azioni. La responsabilità amministrativa è un deterrente finalizzato a indurre il funzionario al compimento del suo dovere, sotto la minaccia del suo anche personale coinvolgimento nelle conseguenze della sua eventuale condotta volontaria prevaricatrice. Pertanto, la predisposizione di un negozio giuridico assicurativo che tolga dallo status del pubblico funzionario quel deterrente, escludendo ogni tipo di responsabilità erariale, incide sul rapporto di dipendenza funzionale che lega il funzionario all’Ente, ledendo un principio fondamentale dell’ordinamento, che prevede che nei più gravi casi di deviazione dal dovere funzionale, l’agente debba risponderne personalmente.

La disposizione trova fondamento nei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), nonché nella responsabilità diretta del pubblico funzionario per danni arrecati a terzi e alla pubblica amministrazione (art. 28 Cost.), senza possibilità di traslazione ad altri soggetti o a coperture assicurative sostenute dall’ente pubblico stesso, pena la vanificazione del principio di responsabilità. Pertanto, un ente pubblico può assicurare quei rischi che rientrino nella sfera della propria responsabilità patrimoniale e che trasferiscano all’assicuratore la responsabilità patrimoniale stessa, mentre sarebbe priva di giustificazione e, come tale, causativa di danno erariale, l’assicurazione di eventi per i quali l’ente non deve rispondere e che non rappresentano un rischio per l’ente medesimo (Sez. contr. Lombardia, Deliberazione n. 665/2011). Unica eccezione rilevante, non applicabile alla generalità dei casi, l’unica deroga al divieto generale, è stata introdotta dal codice dei contratti pubblici di D.lgs. 36/2023 e riguarda solo l’obbligo per la PA di assicurare i dipendenti che svolgono funzioni tecniche specifiche come progettista e verificatore nell’ambito di appalti. Peraltro, la complessità del sistema normativo ha innescato un contrasto giurisprudenziale che ha portato alcune Sezioni regionali a ritenere che l’obbligo assicurativo fosse limitato alla copertura della responsabilità civile verso terzi, senza poter derogare al divieto di assicurare la responsabilità amministrativo-contabile.

Questa eccezione non si applica alla generalità del personale scolastico, docenti e ata, per la responsabilità amministrativa generica. 

Tornando al caso concreto offerto dalla rete, un’offerta di abbonamento a una rivista o l’acquisizione di un qualsiasi servizio che include automaticamente l’assicurazione per la responsabilità amministrativa dei dipendenti della scuola costituisce un tentativo di elusione del divieto di legge. L’elusione si ha anche se l’offerta della rivista e dell’assicurazione accessoria è aggregata alla fornitura del servizio assicurativo per la responsabilità civile, finanziato con i contributi delle famiglie. A tal proposito va ricordato come i contributi volontari fanno parte del Bilancio (D.I. n. 129/2018). Pertanto, i contributi volontari delle famiglie, in quanto risorse finanziarie acquisite dalla scuola, sono a tutti gli effetti entrate proprie dell’Istituzione scolastica che devono essere obbligatoriamente registrate nel Programma Annuale, nell’aggregato specifico “Contributi da privati” (art. 5, comma 2, lett. i) del D.I. 129/2018).

Una volta iscritti in bilancio, perdono la natura di mero “versamento privato” e diventano fondi pubblici, soggetti alle regole della contabilità pubblica.

La Corte dei conti, come su accennato, considera questa prassi come un’operazione finalizzata ad aggirare il principio generale di nullità di tali contratti contra legem. Il divieto ha la sua base nell’articolo 3 comma 59 della della Legge 24 dicembre 2007, n. 244 2008, più volte richiamato nelle considerazioni iniziali.

L’offerta di una casa editrice che unisce al servizio assicurativo la rivista con l’assicurazione per la responsabilità amministrativa del dirigente e del dsga  è un contratto misto. La sua finalità sostanziale è quella di fornire la copertura assicurativa vietata.  Se la scuola stipula un contratto del genere la clausola relativa all’assicurazione per la responsabilità amministrativo contabile del dipendente è nulla di diritto per contrarietà a norma imperativa (art. art. 1418 cc). il divieto è posto a tutela della responsabilità personale del dipendente in caso di danno erariale causato con dolo o colpa grave (attualmente solo per dolo e colpa grave omissiva

Anche il Dipartimento della Funzione Pubblica ha affermato che “gli enti possono stipulare contratti di assicurazione per danni causati dal dipendente o dall’amministratore, purché senza oneri per l’amministrazione, ossia con oneri ricadenti a carico dei soggetti assicurati”. (parere dipartimento funzione pubblica, UPPA, 16 ottobre 2008, n. 50/08).

Dal punto di vista sanzionatorio in caso di violazione, l’amministratore che pone in essere il contratto o che lo proroga ed il beneficiario della copertura assicurativa sono tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare dei premi contrattuali. In conclusione, la scuola che accetta l’offerta mista viola la legge per quanto riguarda la parte assicurativa ed è responsabilità del dirigente scolastico e del Dsga, in quanto responsabile dell’istruttoria contrattuale, assicurarsi che tali contratti non siano stipulati.

L’alta funzione dell’insegnamento

di Margherita Marzario

“Insegna a un ragazzo come deve vivere, anche da vecchio ricorderà l’educazione avuta” (Proverbi 22, 6)

L’educazione e le sue difficoltà hanno attraversato tutta la storia umana.

Il pedagogista Pier Cesare Rivoltella scrive: “La vera scuola è ancora quella di don Milani, il quale si chiedeva che cosa potesse essere utile e buono da insegnare ai suoi ragazzi, per farli diventare membri attivi della società e persone consapevoli e realizzate. Lo scopo della scuola sarà sempre questo. Ma lo farà in modo ogni volta diverso, seguendo i tempi, mettendo al centro il bene dei ragazzi e della società”. La scuola deve formare il pensiero e ha bisogno di operatori pensanti e non pesanti. La scuola è fatta di soggetti che devono interrogarsi e non di interrogazioni e prestazioni.

“Il ruolo di un adulto significativo, presente e non intrusivo, capace di incoraggiare gli sforzi che il bambino compie, il piacere del gioco, la curiosità e la libertà di movimento, la cura e il rispetto dei suoi tempi, sono insegnamenti di Elinor Goldschmied [pedagogista inglese]” (cit.). Oggi più del passato c’è bisogno di pedagogia e di cultura dell’infanzia.

Il maestro Albero Manzi, nella lettera di commiato agli alunni di quinta elementare, nel 1976: “Spero che abbiate capito quel che ho cercato sempre di farvi comprendere: non rinunciate mai, per nessun motivo, sotto qualsiasi pressione, ad essere voi stessi. Siate sempre padroni del vostro senso critico, e niente potrà farvi sottomettere. Vi auguro che nessuno mai possa plagiarvi o “addomesticare” come vorrebbe”. Insegnare: fornire agli alunni gli strumenti per essere se stessi, per esprimere e realizzare il meglio che sono e che hanno e non diventare copie o fotocopie di altro o altri.

Competenze dell’insegnante: “Sapere – acquisire una serie di conoscenze scientificamente fondate e aggiornate sulle emozioni che si manifestano in bambini e ragazzi nei primi anni di vita e fino alla fine del ciclo della scuola secondaria; Saper essere – sviluppare una maggiore consapevolezza del proprio stile relazionale nel rapporto con le emozioni di allievi e studenti, soprattutto in presenza di comportamenti sfidanti, oppositivi o problematici; Saper fare – apprendere alcuni strumenti operativi per il riconoscimento, la modulazione e la gestione degli stati emotivi di bambini e ragazzi in tutto il loro percorso di crescita a scuola, a casa e in altri contesti di vita quotidiana” (cit.). Sapere, saper essere e saper fare sono le tre dimensioni del processo di apprendimento che riguardano non solo il discente ma anche e innanzitutto il docente.

Ottavio De Bertolis, autore di filosofia del diritto, spiega: “L’amore non si impara da un libro, e non è nemmeno un dovere da adempiere a una certa età, ma lo si apprende solamente avendolo sperimentato sulla propria pelle, e sempre a partire da un altro che inizia per primo. Senza questa esperienza, è umanamente impossibile entrare a nostra volta in un rapporto stabile e profondo che duri nelle difficoltà, cioè nell’amore stesso. Questo diventa per troppi un desiderio invincibile, continuamente frustrato dalla presunta impossibilità di realizzarlo davvero: del resto, non è possibile iniziare a pensare in due, quando tutto il nostro mondo ci ha insegnato a pensare solo contando fino a uno, il sé. Dobbiamo ammettere che abbiamo insegnato ai nostri figli di anteporre l’io al noi; ma l’amore è frutto del dimenticarsi, ritrovando nel «due» quello che ognuno ha dovuto perdere per incontrare l’altro. È un mondo intero che mi ha insegnato che il mio tempo, i miei spazi, i miei desideri, le mie ambizioni vengono prima di te, e che quindi tu sei sacrificabile”. L’amore non si può insegnare ma si può trasmettere, si può educare all’amore, si può dare l’esempio di amore, nell’amore. Le nuove generazioni sono circondate, purtroppo, da disamore: privi di amore, privati dell’amore. Gli insegnanti appassionati e appassionanti possono trasmettere l’amore per la cultura, per l’altro, per il nuovo, per la vita.

Per esempio, tra i tanti, si può insegnare la storia e si può dare una chiave di lettura ai giovani dei loro tormenti, inquietudini e scontri con il mondo adulto anche attraverso la storia del cinema. Emblematici in tal senso la figura di Vittorio Gassman (spinto dalla madre a recitare, tanti amori, depressione) e il film da lui interpretato “Il sorpasso” in cui, tra l’altro, si tratta dell’alta velocità. Lo psicologo e formatore Stefano Centonze sostiene: “Un insegnante che porta il cinema in classe con intelligenza emotiva sta facendo qualcosa di profondo: sta insegnando ai ragazzi a vedere oltre la superficie. A riconoscere le dinamiche emotive che muovono le persone. A sviluppare empatia autentica”.

Il pedagogista Camillo Bortolato afferma: “[…] i bambini che nascono nell’integrità delle loro capacità sono come degli uccellini che guardano dall’alto e vogliono vedere tutto. Ma a scuola perdono le ali, perché insegniamo loro un numero alla volta, una lettera alla volta, che è come camminare al posto di volare. Loro vorrebbero vedere il panorama intero. Con l’apprendimento goccia a goccia, muoiono di sete. Vengono spenti perché questa modalità è opposta al loro modo naturale di apprendere”. L’insegnamento deve essere plurale, “pluviale”, per arrivare in abbondanza e a tutti, anche in linea con gli articoli 28 e 29 della Convenzione Internazionale sui Diritti dell’Infanzia.

La scuola deve essere laboratorio di ricerca e i bambini ricercatori, mentre gli insegnanti devono essere “intellettuali” nel senso di pensatori per stimolare il pensiero altrui e produrre nuova cultura.

Insegnare è dare solo una parte di sé (quello che si è imparato, che si sa…), per cui il bambino impara il pensiero dell’adulto, si permea di quel pensiero. Educare è dare tutto se stessi, esprimere, essere se stessi, così il bambino prova emozione e sviluppa ed esprime anche il suo pensiero (si legga anche l’art. 13 della Convenzione Internazionale sui Diritti dell’Infanzia). Il bambino “chiede” – etimologicamente “desiderare, cercare” – educazione e non istruzione.

La psicologa Torey L. Hayden si chiede: “Continuo a domandarmi quale sia il vero scopo della scuola. Qual è? Insegnare a leggere, scrivere e far di conto? Oppure dare ai bambini gli strumenti adeguati perché diventino gli esseri umani che un giorno ci aiuteranno a tirarci fuori da questo orrendo pasticcio in cui il mondo si trova? […] Il nostro lavoro, qui, è insegnare […]. A leggere, scrivere, a far di conto e a fare tutte le altre cose che ci sono nel programma. È così che miglioriamo gli altri. Non c’è altro modo” (nel libro “Figli di nessuno”). Etimologicamente “leggere” significa “raccogliere” e, quindi “cogliere il significato”. Da cui “intelletto”, “intelligenza”, composte da “intus legere” o “inter legere”. Non a caso oggi si parla di intelligenze, tra cui l’intelligenza emotiva. Promuovere la lettura, perciò, non è semplicemente insegnare a decodificare testi ma andare oltre. Chi promuove la lettura deve essere coinvolto e credibile.

Agli insegnanti è richiesta continuamente una “nuova professionalità”, non fatta di titoli di studio, specializzazioni o aggiornamenti quanto di “lavoro su stessi e su ogni singolo alunno”, come nei casi di DSA. “Conoscere i Disturbi Specifici dell’Apprendimento (DSA) è fondamentale per promuovere un’educazione inclusiva e personalizzata. I DSA, come la dislessia, la discalculia, e la disgrafia, non sono legati all’intelligenza generale, ma influenzano il modo in cui il cervello elabora determinate informazioni. Perciò approfondire adeguatamente la tematica consente di evitare errori di giudizio, ridurre il rischio di demotivazione e insuccesso scolastico, e favorire strategie didattiche mirate. Interventi tempestivi con piani educativi individualizzati o strumenti compensativi, possono migliorare significativamente il percorso scolastico degli studenti con DSA” (cit.). Il neuropsichiatra infantile Leonardo Boatti puntualizza: “Gli insegnanti dovrebbero andare in pensione a 55 anni perché è un lavoro pesante. Non è facile lavorare con i bambini di oggi e soprattutto avere a che fare con i genitori di oggi” (in un webinar del 5 maggio 2025). Niente di più vero! Oggi il rapporto con i genitori è uno degli aspetti più deleteri di una delle professioni più belle e importanti. Alcuni genitori sono irrispettosi (o, peggio, irriverenti) e dispettosi più dei figli e scaricano ogni responsabilità sugli insegnanti, sui figli degli altri o sull’anonima società.