Il Forum Regionale delle Associazioni dei Genitori della Scuola (FoRAGS)

a cura di Cinzia Olivieri

Ripristino degli organi territoriali
Quale modello per un governo del sistema

di Cinzia Olivieri

Nuovo Ministro. Nuove linee programmatiche

Appena a giugno scorso il ministro Carrozza preannunciava davanti alle VII^ Commissioni riunite di Camera e Senato (1) l’inserimento di una norma di delega nell’ambito del disegno di legge sulle semplificazioni per un nuovo testo unico in materia di istruzione, prevedendo  “uno specifico criterio” per la riforma degli organi collegiali. Durante il Consiglio dei Ministri  dell’8 novembre 2013 la notizia dell’avvio dell’esame di un disegno di legge delega quindi l’annunzio di una prossima Costituente della Scuola (2).

A febbraio però, quando eravamo ormai prossimi al suo avvio, con l’insediamento del nuovo Governo, il neoministro Giannini si è dichiarata quasi subito scettica in proposito (3) ed il 27 marzo, nel presentare in VII^ Commissione Senato le sue linee programmatiche ha manifestato la necessità di  “dotarsi di strumenti snelli” e di provvedere alla “revisione degli organi collegiali, dove sembra utile garantire la piena funzionalità dell’organo consultivo a livello nazionale, nonché degli organismi necessari ai diversi livelli di intervento locale”. Tali obiettivi sono stati ribaditi nel corso dell‘audizione in VII^ Commissione Cultura della Camera (video) svoltasi il 1° aprile (con previsto proseguimento per il giorno 8 aprile) senza manifestare attualmente alcuna esigenza o intenzione di procedere attraverso una previa ampia consultazione.

Si ritorna a parlare di CNPI e di organi territoriali

La questione della funzionalità dell’organo nazionale si pone con maggiore forza da quando alla fine del 2012 non è stato più prorogato il CNPI.

A seguito del ricorso presentato dalla FLC CGIL, il Tar Lazio aveva stabilito nell’ottobre 2013 che se il MIUR non avesse avviato, entro 60 giorni, le procedure per l’insediamento del Consiglio superiore della pubblica istruzione, previsto dal Dlgs 233/99, tale adempimento avrebbe dovuto essere compiuto da un commissario ad acta (individuato nel prefetto di Roma).

L’appello proposto quindi dal Ministero innanzi al Consiglio di Stato,  sul presupposto che il nuovo organismo previsto dal Dlgs 233/99 avrebbe violato la nuova ripartizione delle competenze stabilite dalla riforma costituzionale del titolo V, è stato infine respinto in quanto  l’Amministrazione “non può rifiutarsi di applicare una norma legislativa” per un “presunto vizio di legittimità” in merito al quale può pronunciarsi solo la Corte Costituzionale (4).

Dal Dlgs 233/99 ai giorni nostri

Occorre a questo punto ripercorrere ancora una volta un po’ di storia.

Il Dlgs 233/99, come previsto dall’art. 21 della L 59/97, aveva istituito i nuovi organi collegiali territoriali, precisamente i Consigli Scolastici Locali e Regionali ed il Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione.

Per espressa indicazione dell’articolo 8 i “vecchi organi” previsti dal Testo Unico (Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione, Consigli Scolastici Provinciali e Distrettuali) avrebbero dovuto restare in carica fino all’insediamento dei nuovi, previsto entro il 1 settembre 2001.  Ma, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, si dubitò della coerenza della norma con il dettato costituzionale e pertanto la L 463/01, intervenendo sul menzionato articolo 8 del Dlgs 233/99  precisò che  l’abrogazione sarebbe seguita solo  “con effetto della costituzione dei nuovi organi collegiali locali e regionali”, circostanza che avrebbe dovuto realizzarsi “entro il 31 dicembre 2002”. Infatti, prima di tale scadenza, la L 137/02 aveva delegato il Governo ad emanare “entro diciotto mesi  uno o più decreti legislativi, correttivi o modificativi di decreti legislativi già emanati, ai sensi dell’articolo 21 della L 59/97” (tra i quali appunto il Dlgs 233/99), per adeguarli alle modifiche costituzionali. Decorso inutilmente tale termine, la L 186/04 aveva conferito al Governo una nuova delega, da attuarsi entro il termine di dodici mesi, anch’essa mai esercitata.

Poiché la Legge 463/01 si era espressa in merito alla vigenza delle disposizioni del Testo Unico, intanto avrebbero dovuto quindi rinnovarsi le componenti elettive degli organi territoriali previsti da tale norma, ma, nel fornire le annuali istruzioni per le elezioni, dapprima la CM 192/00 riconobbe la possibilità di indire solo eventuali suppletive e, l’anno successivo, la CM  141/01 espressamente escluse anche queste.

È comprensibile che tutti questi riferimenti normativi, con numeri e date, provochino un certo disorientamento. Ma la sintesi è che da allora, senza considerare gli ulteriori provvedimenti di esautoramento, i consigli scolastici distrettuali e provinciali sono stati cancellati di fatto, nonostante la vigenza di una legge ed i nuovi organi non sono mai stati istituiti né si sono definiti chiaramente gli aspetti di incompatibilità.

Purtroppo non era facile già allora per quelle componenti elettive lottare per la sopravvivenza di strumenti di partecipazione rimessi al gratuito impegno. Perciò, nonostante il ricorso al Tar Lazio presentato dal Codacons nel 2008 avverso la mancata indizione delle elezioni dei Consigli Scolastici Distrettuali e Provinciali (il cui esito – parziale – non è stato però altrettanto positivo) e dopo il  comunicato stampa dell’ottobre 2008, sostenuto dalle associazioni dei genitori del FoNAGS, di sollecito alle elezioni degli organi territoriali, tutto è caduto nella inevitabile dimenticanza. Ciò almeno finché sopravviveva il Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione, prorogato di anno in anno nella sua storica composizione sino alla fine del 2012.

L’assenza del CNPI  pone ora dubbi circa la legittimità di quegli atti per i quali esso era chiamato ad esprimere pareri obbligatori e vincolanti.

Ma la costituzione del Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione è subordinata necessariamente a quella degli altri organi territoriali previsti dal decreto legislativo (consigli scolastici locali e regionali, aperti alla partecipazione di genitori e studenti),  non solo perché i termini e le modalità per le elezioni devono essere dettati dalla stessa ordinanza (che dovrà disciplinare anche le designazioni e le nomine dei componenti di suddetto consiglio), ma altresì in quanto la componente elettiva che rappresenta il personale delle scuole statali dei consigli scolastici locali è chiamata ad eleggerne quindici membri (art. 2 comma 5 lett. a)).

Nonostante la vittoriosa pronuncia, la FLC CGIL, ribadendo quanto richiesto in una lettera inviata nel luglio 2013 al ministro Carrozza insieme alle altre organizzazioni sindacali (CISL SCUOLA – UIL SCUOLA – SNALS CONFSAL – GILDA UNAMS), chiede di:

• ripristinare subito la funzionalità dell’attuale CNPI in attesa dell’elezione di un nuovo organismo nazionale;
• avviare un grande confronto con le scuole, le organizzazioni sindacali, le associazioni professionali e tutti i soggetti interessati per arrivare quanto prima al riordino complessivo degli organi collegiali scolastici inadeguati alla nuova configurazione dell’autonomia scolastica.(5)

Insomma, la richiesta è di riattivare intanto il solo CNPI  nonché di utilizzare questa emergenza per una riforma in tempi rapidi del sistema della rappresentanza nella scuola con la  revisione degli organi collegiali, dichiarati “inadeguati” all’autonomia scolastica, sebbene non si esplicitino chiaramente le ragioni di tale inadeguatezza.

Quale modello di governance

La manifestata esigenza di apertura di un dibattito che in realtà dura da oltre un decennio conferma  che ad oggi manca una condivisa idea sull’argomento.

Certamente non può essere considerata una proposta accettabile (ed un buon inizio) quella dei DDL S3542 e S933, i quali non risolvono il problema del governo nei diversi ambiti territoriali, pur ritenuto necessario dal Ministro. Infatti  si limitano entrambi a differire a futuro regolamento le modalità di costituzione e di funzionamento dell’organo nazionale, mentre a livello regionale prevedono la possibilità per le Regioni di istituire conferenze regionali e definire ulteriori ambiti. A tanto si aggiunga che l’autonomia statutaria finisce per creare un sistema scollegato, un non-sistema inefficace a combattere problemi nazionali che richiedono azioni necessariamente coordinate.

La partecipazione nei vari ambiti non può che essere questione di interesse nazionale. Peraltro la proposta riforma del Titolo V della Costituzione, con la prevista ridefinizione delle competenze “esclusive” dello Stato nel senso di un loro ampliamento, può costituire opportunità per superare qualsiasi supposta incompatibilità.

Ci si augura non si voglia ricorrere alla decretazione d’urgenza per sanare vuoti che non sarebbero comunque colmati dai disegni di legge oggi sul tavolo e che la “snellezza” non si intenda realizzata riducendo la composizione numerica di un organo di indirizzo dove i rappresentanti sono eletti con modalità da definirsi e che delibera prevalentemente “previa necessaria proposta del dirigente” il quale magari anche lo presiede. Si perderebbe il senso stesso della partecipazione.

E certo non è soluzione l’autonomia statutaria in una realtà scolastica che ha già difficoltà a condividere ed applicare i regolamenti interni.

Questo modello organizzativo, ispirato a quello trentino e recepito nel testo unificato del DDL S3542 era contemplato non nel famoso “disegno di legge Aprea” (Pdl 953) ma nella pdl 1262 De Torre e non tiene conto né delle caratteristiche del contesto in cui andrebbe ad applicarsi né delle successive evoluzioni ed esigenze della legge provinciale trentina del 2006 che ha richiesto un numero considerevole di decreti applicativi.

Diversa è invece la struttura partecipativa adottata dalla Provincia di Bolzano

Il nostro Testo Unico è del 1994; la Legge Provinciale n. 20 è del 1995. Il nostro regolamento dell’autonomia è del 1999; l’equivalente Legge Provinciale sull’autonomia di Bolzano n. 12 è del 2000.  Noi non abbiamo più territorialità. A Bolzano la Legge provinciale del 1996  disciplina il consiglio scolastico provinciale che è operativo ed attivo. Il sistema – che ha molteplici affinità con il nostro – è equilibrato ed armonico. Sono previste interazioni e collegamenti tra tutti gli organi che nel nostro sistema mancano nonché le consulte provinciali dei genitori (arto mancante del nostro corpo partecipativo).

Non si può pensare, in una scuola che investe sempre più le risorse delle famiglie, di tenerle escluse dai processi decisionali per timore di interferenze con le competenze contabili del dirigente. Piuttosto sarebbe il caso di ripensare una Costituente coinvolgendo quella rappresentanza che si vuole escludere per garantire la “snellezza” degli organismi.

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(1) Governance scolastica e “nuovi” poteri del dirigente
(2) Dalla legge delega alla Costituente sulla scuola … quale partecipazione?
(3) Governance ed autonomia. Il DDL S933. E’ davvero necessaria una riforma?
(4) dal sito http://www.flcgil.it/: Cnpi: il MIUR sconfitto anche in appello. Il Consiglio di Stato dà ragione alla FLC
in InformazioneScuola.it Il Pasticciaccio Del Cnpi Rischia Di Bloccare Le Attività Del Miur
in LaTecnicaDellaScuola.it Illegittima la mancata proroga del CNPI, in attesa del nuovo organismo di Andrea Toscano
(5) dal sito http://www.flcgil.it/ Riordino degli organi collegiali e riattivazione del CNPI: i sindacati sollecitano il MIUR

Giornata di formazione per i genitori  “La scuola è per i nostri figli”

Collegamento e condivisione
Lo sportello virtuale

a cura di Cinzia Olivieri

15 marzo 2014, Libera Università di Bolzano – sala C2.01 – ore 9,00 – 12,30

Governance ed autonomia. Il DDL S933. E’ davvero necessaria una riforma?

di Cinzia Olivieri

C’è più di un motivo per parlare della scuola partendo dalla questione della governance  e la relazione introduttiva al Ddl S933 (presentato il 9 luglio 2013 ed assegnato il 16 dicembre 2013 in VII^ Commissione Cultura Senato), d’iniziativa del ministro Giannini, offre molteplici spunti di riflessione.

Le emergenze del sistema scolastico e la loro soluzione

Il disegno di legge, intitolato “Norme per una nuova governance delle istituzioni scolastiche autonome”,  infatti,  sarebbe urgentemente necessitato dall’emergenza in cui versa il nostro sistema scolastico, testimoniata da: “la dispersione scolastica, il bullismo, le classi sovraffollate, gli edifici scolastici non in sicurezza, i giovani inoccupati, i risultati scolastici inferiori nei raffronti internazionali dell’OCSE, la carenza di giovani adeguatamente formati per il mercato del lavoro, l’analfabetismo di ritorno, i docenti demotivati, l’indebolimento generale del tessuto culturale del Paese”.

Ebbene non vi è dubbio che le problematiche della scuola siano molteplici e da tempo note, ed a questa elencazione non esaustiva si possono aggiungere ancora le questioni del contributo volontario e la carenza di risorse umane ed economiche, tuttavia è poco credibile ipotizzare che tutto ciò possa trovare soluzione, pure in minima parte, attraverso la modifica del governo della scuola.

Quali necessità di riforma e per quale scuola

Il rinnovamento si renderebbe comunque necessario altresì per adeguare ai cambiamenti costituzionali, a seguito della riforma del titolo V e della sopraggiunta autonomia, la governance della scuola statale. Tale ultima evidenziata qualificazione è ribadita a conclusione della relazione introduttiva, dove è precisato che il disegno di legge intende proprio delineare una  “nuova governance delle istituzioni scolastiche statali”.

Invero, una delle modifiche del ddlS933 rispetto ai precedenti è costituita dal reiterato richiamo, introdotto nel testo, al principio costituzionale della libertà di scelta educativa da parte delle famiglie, che sarebbe stato trascurato in particolare dalle precedenti formulazioni dell’articolo 7 (il quale per la verità è dedicato alla partecipazione di studenti e famiglie e non ne fa menzione tuttora).

In realtà non è chiaro come la libertà di scelta educativa possa essere compromessa da norme disciplinano il funzionamento degli organi collegiali, soprattutto laddove il riconoscimento della parità di cui alla L.n.62/00, come ribadito dalla CM 15 n. 163/00, è certo subordinato alla dichiarazione che nella scuola siano istituiti organi collegiali che garantiscano la partecipazione democratica – in particolare nell’elaborazione del POF e nella regolamentazione dei diritti e dei doveri delle studentesse e degli studenti secondo il D.P.R. n. 249/98, ma senza che sia prevista l’integrale applicazione del Titolo primo del Testo Unico.

Il disinteresse per la partecipazione. Quale autonomia per una scuola senza risorse?

Ancora una volta, a legittimare il cambiamento,  interviene il consueto richiamo alla caduta di interesse per la  partecipazione, che sarebbe stato determinato “del carattere assembleare e quasi sempre non all’altezza degli organi collegiali, a partire dalle assemblee studentesche e dai consigli di classe e di istituto, di fatto esautorati dall’eccessivo formalismo centralistico e dalla limitatezza delle risorse finanziare a disposizione”.

Premesso che un’assemblea ha per definizione carattere assembleare, questa è anche la normale caratteristica di ogni organo collegiale, in cui più persone fisiche partecipano alla formazione di deliberazioni attribuite ad un collegio (come consigli, giunte ecc.).

Se poi per “non all’altezza” si intende la scarsa informazione, non solo di genitori e studenti ma anche delle altre componenti della scuola, la questione non si supera con una modifica quantitativa della composizione dell’organo o dei compiti ad esso attribuiti, ma con una adeguata formazione.

In realtà le cause della caduta partecipativa sono state analizzate da tempo, ma sono mancati interventi per superarla. Tra queste, non solo la predetta carenza informativa ma anche il senso di inutilità di una partecipazione sempre avversata ed ostacolata. Partecipare significa essere parte di un processo, non mero spettatore.

Appare poi quanto meno inopportuno, ora che, a seguito dei tagli, la principale risorsa finanziaria per il funzionamento è fornita dalle famiglie, limitarne la partecipazione nelle decisioni relative al suo utilizzo.

Ma che senso ha l’autonomia in una scuola senza risorse? La scuola non può essere assimilata in tutto ad un ente territoriale. Basta pensare che non  ha capacità impositiva, come ribadito dalla nota prot. 593/13 (1).

La prevista autonomia statutaria inoltre è già sperimentata nella sola provincia autonoma di Trento, dove la legge provinciale 5/06 ha richiesto l’emanazione successiva di numerosi decreti attuativi.

Il modello adottato a Bolzano con la LP 12/00 e la LP 20/95, invece, è molto simile al nostro attuale.

Perché, prima di proporre una innovazione, non guardare a queste esperienze? Entrambe prevedono la Consulta dei Genitori, sebbene con funzioni e composizione diversa. Da noi invece il sistema partecipativo appare privo di un arto essenziale (2).

La governance non può essere disciplinata diversamente tra scuola e scuola. E’ una questione di interesse generale. Quale valore cogente potranno mai avere poi gli statuti dell’istituzione se già oggi non c’è alcun garante della corretta applicazione dei regolamenti interni se non gli organi della scuola stessa? Anche questo determina la caduta partecipativa. Il disinteresse non è solo di chi (non) partecipa. Da tempo, invero, l’Ufficio VIII della Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e per l’autonomia scolastica, che ha competenza sugli Organi collegiali e CNPI, è privo di dirigente.

Dagli “organi collegiali” alla “governance”

Sempre nella relazione introduttiva al disegno di legge S933, si legge che esso si propone  un “ammodernamento del sistema educativo, coerente con il processo autonomistico, avviato con l’articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59…, che ridefinisce gli organi collegiali interni come organi di governo”. È per questo che piuttosto che di riforma degli “organi collegiali” si preferisce parlare di  nuova “governance”?

Il suddetto art. 21 non parla espressamente di “organi di governo” e per la verità lascia impregiudicati gli organi collegiali a livello di istituto, ma prevede la necessità di disciplinare l’autonomia organizzativa e didattica (e pertanto è seguito il dpr 275/99), adeguare la disciplina relativa ai requisiti dimensionali ottimali per l’attribuzione della personalità giuridica e dell’autonomia alle istituzioni scolastiche (soddisfatta dal dpr 233/98),  nonché quella in materia di contabilità (elaborata con il DI 44/01). Dunque l’ammodernamento c’è già stato esaustivamente.

Piuttosto, il summenzionato articolo contemplava la delega al Governo ad emanare, entro un anno dalla entrata in vigore della legge, un decreto legislativo di riforma degli organi collegiali territoriali. Il dlgs 233/99 però non è mai entrato in vigore, poiché, per sua stessa previsione (art. 8 comma 1), solo con l’insediamento dei nuovi organi avrebbero dovuto cessare di esistere i vecchi (come ribadito da ultimo dall’art.6 L. 463/01) né sono stati emanati i decreti attuativi. E’ seguita una lunga prorogatio con la sospensione delle elezioni delle componenti elettive, progressivamente svuotate in particolare nei consigli scolastici distrettuali e provinciali, i quali poi sono stati anche privati di risorse finanziare ed umane nonché esautorati nelle competenze. Il CNPI sopravviveva, sempre prorogato fino al 2012. Dal 2013 ha cessato la sua attività, smettendo anche di rendere i previsti pareri obbligatori, necessari per l’adozione di numerosi atti.

Di recente, tuttavia, il Consiglio di Stato ha confermato  la sentenza del Tar Lazio che – a seguito del ricorso presentato dalla FLC CGIL – aveva obbligato il MIUR ad adottare l’ordinanza, prevista dall’art. 2, comma 9, del d.lgs. n. 233/99, per regolare l’elezione e la composizione dei componenti del (solo) Consiglio superiore della pubblica istruzione. Non si sa cosa accadrà, ma tutto ciò è chiara testimonianza del disordine normativo e soprattutto dell’indifferenza istituzionale per la partecipazione. Appare adeguatamente motivata anche da questo la caduta partecipativa.

Peraltro il ddlS933 non risolve la questione anche della territorialità giacché rimette a futuro regolamento l’istituzione del Consiglio nazionale delle autonomie scolastiche (art.11), senza genitori e studenti, mentre lascia alle Regioni la possibilità di istituire delle Conferenze in merito alla cui composizione e durata potranno decidere ciascuna autonomamente.

La presidenza al dirigente

Il ddlS933 assegna la  presidenza del consiglio dell’autonomia al dirigente scolastico, sul presupposto che quella del genitore non fosse in linea con l’articolo 25 del Dlgs  n. 165/01, nonché con l’articolo 4 del Dlgs  n. 150/09 (e poco dopo con l’art. 40 della stessa legge). In realtà c’è in tal caso una carente motivazione giacché non sono chiare le ragioni di tale asserito contrasto. Ciò che è certo è che l’art. 25 del dlgs 165/01, non modificato dalla L 150/09,  ribadisce anch’esso che i “nuovi” autonomi poteri del dirigente sono esercitati “Nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici”. Inoltre se gli organi delle istituzioni scolastiche devono essere organizzati, come si afferma, sulla base del principio della distinzione tra funzioni didattico-educative (proprie del consiglio dei docenti), funzioni di indirizzo (del consiglio dell’autonomia) e funzioni di gestione (del dirigente), attribuendo a quest’ultimo la presidenza del consiglio, la distinzione sostanzialmente viene meno. Se si aggiunge poi che per l’esercizio di molti dei compiti pdel consiglio stesso è richiesta la “necessaria la proposta del dirigente scolastico” (art. 3), a maggior ragione l’interesse per la partecipazione verrebbe meno anche in questo caso.

Le associazioni dei genitori

Sorprende poi l’affermazione che le modifiche proposte siano scaturite anche “da alcune considerazioni espresse dalle associazioni nazionali dei genitori e delle rappresentanze del mondo della scuola statale e paritaria”. Nel rispetto di ogni diversa opinione sembra legittimo comunque affermare che sulla partecipazione dovrebbero essere chiamati ad esprimersi ed essere consultati altresì i genitori che sono impegnati negli organi collegiali.

Come si ascolta il popolo della scuola?

Mentre il presidente del consiglio Renzi afferma la necessità di ascoltare il “popolo della scuola” annunciando la possibilità di un “filo diretto” e segnalare problematiche alla casella di posta, il ministro Giannini manifesta il proprio scetticismo sulla Consultazione che era stata prevista a breve dall’ex ministro Carrozza (3).

(1)  Contributo scolastico: obblighi, trasparenza,  buone pratiche  e opportunità  – Rivista dell’Istruzione n. 3 – 2011 Ed. Maggioli

(2)  La Consulta provinciale dei genitori – Rivista dell’Istruzione n. 6 – 2010 Ed. Maggioli

(3)  Tecnicadellascuola.it Renzi e Giannini: opinioni divergenti sulla scuola?;  Renzi: segnalatemi i problemi della scuola a matteo@governo.it

In attesa della Costituente: non è un referendum ma una consultazione

di Cinzia Olivieri

Ed ora il referendum

Dopo l’annuncio della legge delega e poi quello prenatalizio della Costituente (1), com’è noto il ministro Carrozza, in prossimità dell’Epifania, ha rilanciato con la proposta di un “referendum” on line (2), per aprire un dibattito pubblico su importanti dieci tematiche della scuola.

In realtà, come per la Costituente (3), la definizione non appare aderente alle caratteristiche delle tipologie referendarie previste dalla nostra Costituzione  (es. referendum abrogativo art. 75 Cost. e costituzionale art. 138 Cost.) e sembra piuttosto afferire alle forme di consultazione della popolazione che l’articolo 8 punto 3 del Dlgs 267/00 dispone debbano essere previste negli statuti comunali

Infatti il Ministro, anche ed in particolare attraverso il suo profilo di twitter (4), ha chiarito che la Costituente della scuola non sarà un referendum on line ma una consultazione nazionale, a cui potranno partecipare non solo addetti ai lavori o rappresentanti di associazioni ma anche “singoli individui” e cittadini per fare proposte su argomenti quale reclutamento, autonomia, valutazione, alternanza scuola lavoro quale strumento per combattere la dispersione, ordinamenti, durata del corso di studi e nuove materie da inserire nei programmi…

Questi gli argomenti di discussione sino ad ora indicati, tra i quali ad oggi  non si fa cenno agli organi collegiali

Attraverso la piattaforma ministeriale si potrà partecipare alla Costituente e discutere della scuola poiché “l’unico modo per rilanciare la scuola è che la società partecipi alla scuola e capisca la scuola” (5). Si può aggiungere che chi è dentro la scuola dovrebbe spiegarla a chi la vede da fuori ma pur tuttavia ne detterà le regole del domani.

Questa può costituire un’opportunità, ma la sfida sarà arrivare ad un’idea univoca giacché, da quando si è voluta destinare al fallimento la comunità immaginata con gli organi collegiali istituiti dai “decreti delegati” affinché la Scuola parlasse un condiviso linguaggio, ciascuna componente resta saldamente ancorata alle proprie diverse istanze.

Consultazioni vecchie e nuove

In verità la scuola non è affatto nuova a consultazioni.

Negli anni 1999/2000, durante il ministero di Berlinguer, ci furono, su base regionale, il MoniForm (6) (monitoraggio della Formazione) ed il MoniPOF (7) (monitoraggio della sperimentazione del piano dell’offerta formativa), quest’ultimo con il coinvolgimento di focus-group (docenti-studenti-genitori). L’esperienza appare essersi conclusa con la rilevazione dei dati senza apparenti interventi.

Lo stesso dicasi per la due giorni degli Stati generali (8) organizzata dal Ministro Moratti nel dicembre 2001.

Ma è ancora più significativo, nel 2006/2007, il “Progetto Ascolto” del ministro Fioroni, all’interno del cui report si leggono alcuni interessanti passaggi in merito alle diverse posizioni delle componenti della scuola, che paiono determinare un pericoloso “circolo vizioso” di cui occorrerebbe tener conto anche nella presente occasione e cioè:

• le famiglie appaiono demotivate perché percepiscono la scuola non interessata al loro contributo e, quindi, disertano le iniziative a cui sono chiamate a partecipare;

•la scuola considera le famiglie non interessate alle attività in cui sono coinvolte e continua a marginalizzarle rispetto ad attività a più “alto”profilo (es: programmazione didattica, predisposizione del POF, ecc.)

Sarebbe interessante riproporre alle diverse componenti, a distanza di ormai dieci anni dal convegno sugli organi collegiali, la domanda: servono ancora gli organi collegiali? (9)

Negli stessi anni anche a Trento, provincia autonoma esclusa dal predetto progetto (che non coinvolse Valle d’Aosta e Trentino Alto Adige) ed attualmente di riferimento per la sua autonomia statutaria, un’indagine (10) svolta tra il 2007 e il 2008 sulle Consulte dei Genitori negli istituti comprensivi della provincia ha dato chiare indicazioni non solo sulla positiva valutazione dell’organismo di partecipazione ma anche delle difficoltà nella sua affermazione  (11)

Quale autonomia

Tra i quesiti formulati dal Ministro meritano particolare attenzione quelli in tema di autonomia: “e l’autonomia scolastica come si deve realizzare? che tipo di dipendenza dai governi nazionali o regionali si deve attuare?”  (12)  Tanto è rafforzato da un passaggio dell’intervista su “Repubblica” nella quale è stato sottolineato quanto il buon funzionamento di un istituto sia collegato, per effetto della forte centralizzazione, alle capacità dei  singoli presidi. Tali concetti sono stati ribaditi anche in occasione della visita del ministro Carrozza in Calabria del 14 gennaio (13)

Ciò si può intendere non solo come il riconoscimento di un’autonomia non ancora pienamente realizzata ma altresì da ripensare, in particolare in quanto fortemente dipendente, a livello di singola istituzione, dalla figura del dirigente.

Eppure nella sua  replica del 23 giugno 2013 davanti alle Commissioni riunite (VII) di Camera e Senato sulle linee programmatiche, il Ministro aveva sottolineato come una riforma degli organi collegiali dovesse tener conto del nuovo assetto della “governance” per effetto dell’autonomia e delle nuove competenze della dirigenza (14)  

Organi collegiali e legge delega

Intanto l’8 gennaio la VII^ Commissione Senato ha espresso parere favorevole sul ddl 958, che prevede la delega anche in materia scolastica con specifico riferimento agli organi collegiali, ponendo alcune  condizioni tra cui quella di limitare la redazione dei Testi unici ad un’operazione di semplificazione normativa con una eventuale una raccolta anche delle norme regolamentari vigenti adeguandole ove necessario alla nuova disciplina.

Ebbene, tale legge delega prevede che i previsti decreti legislativi dovranno essere adottati nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi di cui alla legge 59/97, per cui l’autonomia si erge a principio.

Per gli organi collegiali territoriali poi non sarà possibile procedere per testi di mera compilazione poiché, anche in assenza di innovazione normativa, il Dlgs 297/94 resta inapplicato ed il Dlgs 233/99 non è mai entrato in vigore, non si tengono elezioni dal 2001 e com’è noto a dicembre del 2012 è scaduta l’ultima proroga del CNPI (15), anche con conseguenti dubbi di legittimità per i provvedimenti adottati senza il previsto parere.

E qui si pone il problema della dipendenza dai governi regionali e nazionali.

I recenti disegni di legge ormai sembrano affermare inequivocabilmente il principio dell’autonomia statutaria sul modello trentino, senza tener presente che invece l’altra provincia autonoma di Bolzano conserva una disciplina centralizzata ed unitaria.

L’effetto dell’autonomia statutaria non è solo quello per il quale ciascuna scuola attraverso i propri statuti potrà avere la propria legge elettorale (e non solo, con evidente conseguente disagio per le inevitabili differente), ma la perdita della collegialità territoriale con la previsione solo di un organo nazionale e la possibilità per le Regioni di costituire conferenze autonomamente disciplinate. Ed inoltre, chi vigilerà sulla corretta applicazione di statuti e regolamenti?

Eppure l’art. 117 della Costituzione riconosce legislazione esclusiva allo Stato in materia di “f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; e n) norme generali sull’istruzione”. Invece ogni scuola avrà la sua legge elettorale.

Ebbene, dovrebbe essere garantito a tutti lo stesso diritto di partecipazione che invece verrebbe negato in quanto delegato all’autonomia delle scuole (e delle Regioni).

Ma quali proposte?

La tempistica della Costituente prevede a  giugno la pubblicazione dei risultati (i cui dati saranno disponibili a tutti) e la comunicazione a settembre delle  indicazioni recepite. Il lavoro non sarà facile perché alla scuola purtroppo serve molto di più  che “La diffusione del digitale e un investimento su laboratori, biblioteche, palestre“, pur utili e necessari (2)

Siamo alla ricerca di soluzioni e ricette, ma è difficile ascoltare la voce della Scuola perché questa non è collegata. Gli organi collegiali territoriali dovevano e potevano costituire la giusta sede di ascolto. Perciò se si vuole dare voce alla Scuola che essa non sia la sommatoria di istanze individuali e spesso discordanti tra cui non è facile fare sintesi.

(1)                         Edscuola Dalla legge delega alla Costituente sulla scuola … quale partecipazione? https://www.edscuola.eu/wordpress/?p=33793

(2)                         Repubblica.it Carrozza: “Lancio referendum sul web. Ora diteci che scuola volete” http://www.repubblica.it/scuola/2014/01/05/news/carrozza-75160926/ Tecnicadellascuola.it Carrozza: Presto un questionario on line su come vorremmo la scuola, possono partecipare tutti http://www.tecnicadellascuola.it/index.php?id=51174&action=view

(3)                         Edscuola-Famiglie Tra Costituente, consultazioni e Consulta https://www.edscuola.eu/wordpress/?p=34867

(4)                         OrizzonteScuola.it La costituente per la scuola parte da Twitter? Si discute di reclutamento, autonomia e nuove materie da insegnare http://www.orizzontescuola.it/news/costituente-scuola-parte-twitter-si-discute-reclutamento-autonomia-e-nuove-materie-insegnare

(5)                         https://twitter.com/MC_Carro/status/419772476394967040

(6)                         http://www.irre.toscana.it/autonomia/formaz.htm

(7)                         http://www.irre.toscana.it/moniPOF2/docuf/rapporto2000.pdf

(8)                         Corriere.it Stati generali, parte la nuova scuola della Moratti http://www.corriere.it/Pop-up/statigenerali.shtml

(9)                         Edscuola-Famiglie Convegno Scuola Organi Collegiali – 10 MARZO 2004 – organizzato dalla Provincia di Roma – tavola rotonda http://www.edscuola.it/archivio/famiglie/convegno_scuola_organi_collegial.htm

(10)                    http://www.vivoscuola.it/c/document_library/get_file?uuid=401ee639-af7c-42ed-af02-88084c2e5db8&groupId=10137

(11)                    Rivista dell’Istruzione 6/10 – Ed. Maggioli La consulta provinciale dei genitori

(12)                    https://twitter.com/MC_Carro/status/419779361466630145

(13)                    Tecnicadellascuola.it  Carrozza: “Importante la costituente, ma temo per il clima politico” http://www.tecnicadellascuola.it/index.php?id=51479&action=view

(14)                    Vivalascuola. “Se non ti piace obbedire, cambia lavoro” Governance scolastica e “nuovi” poteri del dirigente

(15)                    Edscuola-Famiglie …e si ritorna a parlare di partecipazione 

I DdL sull’autogoverno delle Istituzioni scolastiche statali

di Cinzia Olivieri

Analisi ed osservazioni sui Disegni di Legge “Norme per l’autogoverno delle istituzioni scolastiche statali e la libertà di scelta educativa delle famiglie, nonché per la riforma dello stato giuridico dei docenti” e “Autonomia statutaria delle Istituzioni scolastiche statali”

DDL S933 e DDL S3542: osservazioni

Tra Costituente, consultazioni e Consulta appare il DDL S933 per una nuova governance 

di Cinzia Olivieri

Ed infine la Costituente

Finalmente arriva l’annuncio dell’avvio della Costituente con l’incontro del 17 dicembre u.s. del Ministro con i direttori degli Uffici scolastici regionali (1).

Ebbene, se la Costituente è per definizione assemblea di rappresentanti eletti con il compito di elaborare una nuova costituzione siamo oggettivamente dinanzi a qualcos’altro. Tant’è che lo stesso Ministro parla di “consultazioni”, che già è previsto riprendano dopo le festività.

Nulla di nuovo dunque, giacché è consuetudine nella fase di discussione in commissione di un disegno di legge l’audizione di varie categorie di interessati. La differenza è che questa fase di consultazione parrebbe invece precedere la proposta.

Lo schema di parere della VII^ Commissione Senato sul DDL 958

Intanto in VII^ Commissione Senato è proseguito l’esame dell’Atto S958 che ha reintrodotto “dalla finestra” del decreto semplificazioni il disegno di legge delega sulla riforma degli organi collegiali, prima entrato con il testo del “collegato” alla legge stabilità e poi “uscito dalla porta” con il comunicato stampa che lo aveva definito “superato”.

Il sottosegretario Galletti ha dichiarato “la disponibilità del Governo a corrispondere alle richieste della Commissione di ridurne la portata e di limitarla ad una operazione di semplificazione che non produca nuova normativa”, preannunciando una nuova delega, che verrà proposta con diverso provvedimento e che si manterrà sempre “nell’ambito della semplificazione e non della innovazione”.

La  Commissione quindi, pur manifestando perplessità sulla vastità e genericità della delega, troppo ampia anche sul piano temporale, ha presentato uno schema di parere esprimendosi favorevolmente a condizione si proceda attraverso “Testi unici meramente compilativi e non innovativi”, non solo tenendo conto (per quanto riguarda la scuola)  dell’attuale Testo unico ma suggerendo altresì una raccolta ed adeguamento anche delle norme regolamentari, distinguendo però tra scuola da un lato ed università e ricerca dall’altro.

Nessun pericolo di riforma quindi. Tanto rumore per nulla?!

All’improvviso la Consulta dei Genitori

Un elemento di novità rispetto a quanto già noto (2) ci viene dal resoconto della seduta del 10 dicembre della VII^ Commissione Senato in sede consultiva, nel corso della quale il senatore Bocchino, ripercorrendo le vicende del disegno di legge delega: “Nel deplorare che la Consulta dei genitori, più volte annunciata dal ministro Carrozza, non sia ancora attiva, ribadisce poi l’esigenza di tavoli tecnici sulle materie di maggiore importanza, che elaborino documenti di indirizzo, di cui il Governo faccia poi tesoro nella redazione dei provvedimenti normativi di sua competenza.”

Ebbene, la circostanza che il coinvolgimento della Consulta sia limitato ai genitori e che essa appare chiaramente distinta dai menzionati “tavoli tecnici”, sembrerebbe escludere una sua assimilazione con la Costituente, che invece prevede ovviamente la partecipazione anche di altri soggetti e non della sola componente genitoriale.

Se indubbiamente manca una Consulta dei genitori (3), dal momento che il DPR 567 96 come modificato dal DPR 301 05 ha stranamente contemplato il Forum delle associazioni dei genitori e di quelle degli studenti ma ha previsto una sola Consulta per questi ultimi, tuttavia non sembra riscontrarsi traccia in merito a tale volontà di istituzione né nell’audizione del Ministro del 6 giugno 13  sulle linee programmatiche – nell’ambito della quale sono individuati come interlocutori “associazioni e organismi rappresentativi, ad esempio le associazioni rappresentative delle famiglie e dei genitori” – né nella replica del successivo 27 giugno , dove viene proprio affrontata la questione della governance.

Ed invece ecco il ddl 933

Purtroppo però sembrano spegnersi le speranze di chi tra Costituente, consultazioni e Consulta ha coltivato l’illusione di una nuova improvvisa attenzione alla partecipazione. Infatti risulta appena assegnato (ma non ne è ancora cominciato l’esame) il 16 dicembre in VII^ Commissione Cultura Senato (quasi un regalo natalizio) il DDL 933 avente ad oggetto: “Norme per una nuova governance delle istituzioni scolastiche autonome”, il quale ricalca, con qualche piccola differenza, il DDL S3542, evoluzione del testo unificato della Pdl 953 (Aprea), del quale ha anche stesso numero di articoli.

Rinviando a futuri approfondimenti i dettagli del disegno di legge, può anticiparsi intanto, oltre la conferma dell’autonomia statutaria, che (artt. 3 e 4) il consiglio dell’autonomia è composto da 9 a 13 membri e può essere integrato da altri due esterni senza diritto di voto. La presidenza torna al dirigente scolastico mentre il DSGA è membro di diritto ed anche segretario. Il consiglio di classe (art. 6) si conferma articolazione del consiglio dei docenti ma, quale riconoscimento partecipativo, restano i rappresentanti di classe dei genitori e degli studenti con funzioni da definire. A sostegno dell’istituzione scolastica le scuole possono promuovere o partecipare alla costituzione di reti, associazioni e consorzi nonché ricevere contributi da fondazioni (art. 10).

A livello nazionale, con regolamento ministeriale è prevista l’istituzione del Consiglio nazionale delle autonomie scolastiche presieduto dal Ministro e “composto da rappresentanti eletti rispettivamente dai dirigenti, dai docenti e dai presidenti dei consigli delle istituzioni scolastiche autonome e degli istituti paritari”. Peraltro giacché questi ultimi sono sempre e comunque dirigenti (per effetto di quanto disposto dall’art. 4 comma 2) tale previsione appare ridondante. In effetti essa riproduce la composizione dell’analogo organo disciplinato dall’art. 11 del DDL S3542. Ma in questo caso la presidenza del consiglio dell’istituzione era di un genitore.

Le Regioni “possono” istituire la Conferenza regionale del sistema educativo, scolastico e formativo, stabilendone la composizione e la durata, nonché conferenze di ambito territoriale.

E per studenti e genitori? L’art. 7 dispone che le istituzioni “prevedono” (ma sarà d’obbligo?!) “forme di partecipazione degli studenti e delle famiglie alle attività della scuola e garantiscono loro l’esercizio dei diritti di riunione, di associazione e di rappresentanza”.

Insomma, se qualcuno aveva ancora dubbi sugli sviluppi della partecipazione, questo “nuovo” disegno di legge chiarisce abbastanza e conferma le pregresse indicazioni.

(1)  Tecnicadellascuola.it Carrozza: La Costituente della Scuola è già partita

(2)  Edscuola.it Il ritorno della legge delega

Rivista dell’Istruzione 6/10 La Consulta Provinciale del Genitori

Il ritorno della legge delega, tra vecchio e nuovo ed il miraggio della Costituente

di Cinzia Olivieri

Legge delega: ritorno o superamento del nuovo?

A distanza di qualche giorno dal comunicato stampa con il quale si annunciava che il testo del Disegno di legge delega in materia di Istruzione, doveva “ritenersi del tutto superato”  e dalla notizia di una prossima Costituente della Scuola, la sorpresa dell’avvio in VII^ Commissione Senato della discussione sul DDL S958 che all’art 2  disciplina appunto la Delega al Governo in materia di istruzione, università e ricerca e tra i princìpi e criteri direttivi specifici il: “b) coordinamento formale e sostanziale delle disposizioni vigenti, per garantire coerenza giuridica, logica e sistematica, nonché per assicurare il riordino e la semplificazione delle strutture, ivi compresi gli organi collegiali della scuola, e dei procedimenti;”.

In realtà non si tratta di una novità, dal momento già a luglio risultava depositato appunto l’atto S958, presentato dal Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione
di concerto anche con il Ministro dell’istruzione dell’università e della ricerca. (1)

Promessa tradita o sua realizzazione?

Premesso che il concetto di superamento, piuttosto che il ritiro o l’abbandono, ci fa immaginare una sorta di competizione tra qualcosa che avanza ed un’altra che arretra, il vecchio a cui si sostituisce il nuovo, in realtà tutto appare coerente a quanto il Ministro aveva preannunciato già a giugno davanti Commissioni riunite (VII) di Camera e Senato. Infatti in tale occasione aveva anticipato l’inserimento di una norma di delega nell’ambito del disegno di legge sulle semplificazioni per un nuovo testo unico in materia di istruzione ed una riforma degli organi collegiali, notizia confermata a novembre in Consiglio dei Ministri, con la pubblicazione  del testo del “collegato” alla legge stabilità depositato in presidenza che prevedeva il mantenimento delle sole funzioni consultive degli organi collegiali. Ed è appunto questo che dovrebbe ritenersi superato.

L’iter del DDL S 958  vede già a settembre cominciare la trattazione in commissione ed in consultiva ed ora prendere avvio l’esame in VII^ commissione Senato che continuerà nei prossimi giorni

Sono stati presentati alcuni emendamenti: dalla proposta di sopprimere completamente l’art. 2 (che prevede appunto la delega in materia di istituzione) o semplicemente il riferimento agli organi collegiali della scuola.  Tra questi il preannunciato emendamento 2.21 (2), il quale prevede che i decreti emendativi siano adottati  «previa consultazione obbligatoria di appositi tavoli tecnici di confronto, istituiti presso il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, in materia rispettivamente di istruzione primaria e secondaria e di università e ricerca, ai quali partecipano i rappresentanti di tutte le istanze interessate ai settori oggetto del presente articolo».

Quale costituente. Quale coinvolgimento

Sarà questa la Costituente? E quali saranno i “rappresentati” delle varie categorie interessate? Giacché è in gioco la  “democrazia scolastica”, dovrebbe prevedersi il coinvolgimento degli eletti negli organi collegiali, sebbene ad oggi sia stata annunciata la partecipazione del solo FoNAGS ed in generale dell’associazionismo. (3)

Ma chi, più di coloro i quali vivono la scuola quotidianamente, può esprimersi in merito ai problemi della collegialità? Occorre ricordare ancora una volta che le forme di consultazione previste dalla legge sull’autonomia prevedono il coinvolgimento dei cittadini, sia singoli che associati.

I genitori della scuola desiderano far sentire la propria voce al di là di pur apprezzabili petizioni che appaiono però necessariamente riduttive di problematiche di più vasta portata. Purtroppo non basta difendere la figura del rappresentante di classe, se a questo ruolo si collega la mera presenza da sostanziale uditore in riunioni di breve durata o la raccolta di quote di partecipazione a collette di vario tipo. Il problema vero è dare un senso e garantire la partecipazione tutta, proprio per stimolarla, consapevoli dell’importanza del contributo dei “portatori di interesse”.

Intanto si apprende dell’impugnazione da parte del MIUR della sentenza del Tar Lazio del 3 ottobre (4), che aveva ordinato al Ministro di emanare l’ordinanza di cui all’art. 9 del Dlgs 233/99 per il rinnovo del Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione. Cadrà definitivamente anche l’ultimo organo collegiale territoriale?

Dalla legge delega alla Costituente sulla scuola … quale partecipazione?

Legge delega? No, il testo è superato: ci sarà  la Costituente sulla Scuola

L’8 novembre la dichiarazione ufficiale, all’esito della riunione del Consiglio dei Ministri, dell’avvio dell’esame di un disegno di legge per il conferimento al Governo di un’ampia delega al riordino e alla codificazione delle norme vigenti in materia di istruzione, come già anticipato a giugno davanti alle VII^ Commissioni riunite di Camera e Senato.

Qualche giorno di mistero sui contenuti, poi vengono resi noti i principi normativi ispiratori di tale legge delega (in parte già trapelati e seguiti da contestazioni) avente ad oggetto, tra l’altro, la riforma degli “organi collegiali della scuola, con mantenimento delle sole funzioni consultive”. Subito dopo però, il 18 novembre, interviene un comunicato stampa ministeriale ad informare che quel testo era da ritenersi ormai “superato”, senza alcun supplemento di informazione. Infine, a distanza di qualche giorno ancora, giunge l’annunzio di una prossima Costituente della Scuola

(1) in OrizzonteScuola.it Il Ministro Carrozza annuncia Costituente della Scuola. Occasione di confronto e dibattito sui problemi dell’Istruzione

Governance scolastica e “nuovi” poteri del dirigente *

di Cinzia Olivieri

Organi collegiali: senza poteri, solo da consultare

Il ministro Carrozza, nella sua  replica del 23 giugno 2013 davanti alle Commissioni riunite (VII) di Camera e Senato sulle linee programmatiche, aveva preannunciato l’inserimento di una norma di delega nell’ambito del disegno di legge sulle semplificazioni per un nuovo testo unico in materia di istruzione, prevedendo  “uno specifico criterio” per una riforma degli organi collegiali, dovendosi tener conto del nuovo assetto della “governance” del sistema di istruzione per effetto dell’autonomia e delle modifiche costituzionali del titolo V nonché delle nuove competenze della dirigenza con particolare riguardo alla gestione del personale.

Effetto pausa estiva avevamo forse poco colto l’importanza dell’annunzio, finché nella riunione del Consiglio dei Ministri dell’8 novembre è stato anticipato appunto l’avvio dell’esame di un disegno di legge per il “per il conferimento al Governo di un’ampia delega al riassetto e alla codificazione delle disposizioni vigenti in materia di istruzione, università e ricerca.“

Tra le materie oggetto dei decreti legislativi da adottare entro nove mesi dall’entrata in vigore della legge delega: riforma del reclutamento del personale docente; contabilità delle istituzioni scolastiche; reti di scuole; stato giuridico e trattamento economico del personale della scuola, nonché “organi collegiali della scuola, con mantenimento delle sole funzioni consultive e superamento di quelle in materia di stato giuridico del personale e di quelle rientranti nelle materia di competenza regionale”. Questi i principi e criteri direttivi espressamente desunti dalla  L 59/97.

Tuttavia, dopo appena qualche giorno, il 18 novembre è stato pubblicato sul sito del MIUR un laconico comunicato stampa con il quale si dichiarava che quel testo del disegno di legge delega era superato….ma superato come? “Superato” non significa certo “abbandonato” ma solo che dobbiamo aspettarci contenuti diversi, non si sa entro quali limiti.

Per  fare chiarezza è stata quindi presentata una interpellanza parlamentare urgente nella quale si evidenziava che il mantenimento delle sole funzioni consultive implica sostanzialmente una rinuncia al “principio democratico della collegialità”, introdotto con il Dpr 416/74, e priva di fatto di potere gli organi collegiali con il conseguente trasferimento di ogni capacità decisionale all’esclusiva volontà del dirigente, chiedendosi di precisare il senso di tale superamento in merito al quale si esprimeva seria preoccupazione.

Il 21 novembre ha risposto il sottosegretario Gianluca Galletti, il quale, non ha di fatto fornito indicazioni circa i futuri contenuti ma ha assicurato che si procederà con un’ampia consultazione prima di presentare un disegno di legge di riforma.

Quanto sarà ampia questa consultazione e quali soggetti giuridici coinvolgerà?

Siamo all’epilogo della “partecipazione scolastica”

Ma davvero gli Organi Collegiali compromettono i poteri del dirigente o piuttosto il vero problema è che essi non sono mai stati visti come opportunità di condivisione ma quale indebita interferenza?

Non dovrebbe sorprenderci quanto sta accadendo dal momento che il Testo unificato della PDL 953 poi diventato DDL S3542, che sembrava lo scorso anno ormai prossimo all’approvazione (assegnato in commissione in sede legislativa evitando l’iter parlamentare), prevedeva che il consiglio dell’autonomia adottasse il POF, approvasse il programma annuale ed il conto consuntivo, deliberasse il regolamento di istituto e designasse i componenti del nucleo di autovalutazione, il tutto previa necessaria proposta del dirigente, con ciò svuotando di fatto l’autonomia decisionale degli Organi Collegiali.

Se vi aggiungiamo che le procedure di selezione della rappresentanza, sempre secondo questo progetto di legge, dovevano essere rimesse agli statuti di ogni istituzione (che non si sa come elaborati e/o da chi proposti) ed il numero dei consiglieri ridotto sensibilmente (anche sino alla metà di quello attuale), è ben chiara la misura dello svuotamento della rappresentanza.

Siamo dunque all’epilogo della “partecipazione scolastica” avviata con i “Decreti Delegati” (Dpr 416/74)?

Già l’art. 21 della L 59/97, che ha introdotto di fatto l’autonomia scolastica, ed ai principi della quale legge è dichiarato ispirarsi la legge delega, in verità prevedeva la delega legislativa per una riforma da emanarsi “entro un anno” ma, come si legge sin nella risposta del maggio 2003 dell’allora sottosegretario Aprea a una interrogazione parlamentare in merito alla situazione degli organi collegiali territoriali ed è stato ribadito il 13 giugno 2013, 10 anni dopo, dal sottosegretario Rossi Doria in riscontro all’interrogazione dell’On. Coscia, nessuna riforma è stata fino ad ora portata a termine mentre le elezioni per il rinnovo dei consigli scolastici distrettuali e provinciali non sono state più indette.

Continuava invece, prorogata di anno in atto, la vita del CNPI, estremo baluardo degli organi collegiali territoriali, finché il 31 dicembre 2012 è scaduta anche l’ultima proroga.

Ed invero, proprio la sentenza del Tar Lazio del 3 ottobre, a seguito del ricorso presentato dalla FLC CGIL, che ha ordinato al Ministro di emanare, entro 60 giorni dalla comunicazione di tale provvedimento l’ordinanza di cui all’art. 9 del Dlgs 233/99 per il rinnovo di tale organo   motiva l’urgenza di un  intervento legislativo.

Sarebbe comunque inverosimile applicare il Dlgs 233/99, oggettivamente mai entrato in vigore da 14 anni, il quale presupporrebbe peraltro l’istituzione anche degli altri organi collegiali territoriali previsti: consigli scolastici locali e regionali (di cui però non si fa cenno in sentenza) per i quali non sono stati mai interamente definiti gli ambiti.

Non disturbare il conducente

Riguardo invece l’adeguamento della “governance” alle “ampie competenze attribuite alla dirigenza scolastica circa la gestione del personale”, occorre premettere che le funzioni attribuite agli organi collegiali dal dlgs 297/94 non hanno mai implicato alcuna reale ingerenza in merito, costituendo piuttosto opportunità di condivisione su tematiche che toccano anche gli interessi di studenti, famiglie e docenti (si pensi ai criteri di formazione delle classi o di assegnazione dei docenti).

Le compromettono per caso i criteri generali che il consiglio di istituto indica in alcune materie di collettivo interesse (art. 10 Dlgs 297/94) – non dimentichiamo che i decreti delegati considerano la scuola come comunità -o forse i poteri propositivi del collegio dei docenti – peraltro presieduto dal capo di istituto (art. 7 Dlgs 297/94) –, rispetto ad entrambi i quali il dirigente procede comunque in autonomia (art. 396 Dlgs 297/94)?

Qual è quindi l’interferenza, se il citato articolo 21 della L 59/97, conferendo la qualifica dirigenziale ai capi di istituto, indicava tra i principi ispiratori della riforma che i “nuovi” compiti e prerogative dei dirigenti dovessero essere affidati “nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici”?

Ed invero tale affermazione è stata testualmente ribadita tanto dal regolamento dell’autonomia prima (art. 16 dpr 275/99) quanto dall’art. 25 del dlgs 165/01 poi (che ha appunto disciplinato le funzioni dirigenziali e le responsabilità e competenze connesse).

Naturale chiedersi dunque per quale motivo ed in che modo gli organi collegiali dovrebbero adeguarsi ai nuovi poteri dirigenziali, se le stesse norme che li hanno disciplinati ne prevedono il rispetto delle competenze.

Organi Collegiali già svuotati

Intanto qualche cambiamento già è avvenuto.

Ad esempio, si sono trasformate le competenze contabili ed il consiglio di istituto non “delibera” più il bilancio di previsione predisposto dalla giunta esecutiva (art. 21 DI 28 maggio 1975) , ma “approva” il programma annuale predisposto stavolta dal dirigente (art. 2 DI 44/01).

Si sono poi ridotte le competenze della Giunta esecutiva, della quale neanche è più richiesto il parere per l’approvazione del conto consuntivo, per effetto delle funzioni e dei poteri del dirigente nella attività negoziale (art. 32 DI 44 01)

Manca invece una chiara definizione delle “responsabilità in ordine ai risultati” e dall’Invalsi sembra esclusa qualsiasi valutazione relativa all’esercizio dell’attività dirigenziale. E mentre in realtà ancora non appaiono chiari modalità, utilità ed effetti di tale valutazione sul sistema di istruzione nazionale e delle singole scuole, i test Invalsi non solo adesso concorrono alla valutazione degli studenti al termine di primo ciclo ma tali prove, com’è noto, hanno costituito occasione di esercizio del potere disciplinare del dirigente nei confronti dei docenti che ne rifiutino la somministrazione ovvero la tabulazione e correzione.

Peraltro, per effetto del mancato rinnovo degli organi territoriali, svuotati delle componenti elettive, le competenze dei consigli scolastici provinciali in materia di provvedimenti disciplinari nei confronti di docenti sono state rimesse esclusivamente dalla L 176/07 alla dirigenza (degli uffici scolastici e dell’istituto in relazione alla tipologia di sanzione: dalla sospensione al trasferimento per incompatibilità ambientale).

Tuttavia, nonostante le mutate competenze del dirigente, questi, anche nelle citate proposte di legge, conserva la presidenza del collegio dei docenti, ai quali è riservato piuttosto “il compito e la responsabilità della progettazione e dell’attuazione del processo di insegnamento e di apprendimento” (art. 16 dpr 275/99), che esula dalle funzioni dirigenziali in materia di organizzazione e di gestione delle risorse.

Formulare proposte condivise

C’è ancora tempo per formulare una proposta condivisa, ma occorre riunire le forze e farle coese verso un comune obiettivo di necessario collegamento ed opportuna informazione.

Occorrerebbe anche cambiare l’attuale sistema di audizione, rapportato a criteri di rappresentatività, in gran parte svincolati dal collegamento con la base e che non riconosce parola alla rappresentanza eletta ma senza nome, passando ad un reale modello di consultazione dal basso in coerenza con i principi dell’autonomia e di maggiore prossimità al cittadino.

Il futuro è incerto, ma qualche indizio chiaro ci viene da quanto premesso e dalle recenti proposte. Anche l’accezione “governance” (che ha reso desueta quella di “organi collegiali”), sostantivo aziendalistico-imprenditoriale, che sta a significare il “complesso di strutture, regole e strategie” che sovraintendono alla guida di una azienda è indicatore della strada intrapresa e di chi solo sarà al governo.

* in Vivalascuola. “Se non ti piace obbedire, cambia lavoro”

Elezioni e Dimensionamento: problemi di partecipazione

Come ogni anno, in novembre, sono in pieno svolgimento le procedure per le elezioni dei rappresentanti nei consigli di istituto.

Laddove la scuola non offra supporto, non solo attraverso una adeguata informazione ma altresì una concreta assistenza, i genitori dovranno riuscire da soli ad orientarsi tra le disposizioni delle ordinanze ministeriali che disciplinano il procedimento elettorale, ormai sempre meno note per gli ostacoli che da tempo, com’è noto (1), si frappongono alla partecipazione, tra i quali la mancanza di formazione della rappresentanza.

Contestualmente si procederà alle elezioni suppletive per reintegrare i consigli nei quali siano venuti meno alcuni membri che non sia possibile surrogare per esaurimento delle rispettive liste.

Saranno rinnovati non solo i consigli di istituto giunti a naturale scadenza ma anche quelli di scuole interessate dal dimensionamento.

In merito, lo scorso anno, quando appariva ormai imminente una riforma della governance scolastica – tant’è che ne faceva menzione la stessa circolare elezioni CM 73 12 (“Non essendo ancora intervenute modifiche a livello legislativo degli organi collegiali a livello di istituzione scolastica, anche per l’anno scolastico 2012/2013, si confermano le istruzioni già impartite nei precedenti anni riguardanti le elezioni di tali organismi.”) -, la nota ministeriale n. 6310 del 2012  è intervenuta a precisare  alcune modalità operative proprio per quest’ultima causa di rinnovo specificando che “le istituzioni scolastiche che, a qualunque titolo, hanno modificato la loro costituzione (nuovo istituto comprensivo, fusione di più istituti, aggregazione di plessi/sedi ad istituti comprensivi già funzionanti) devono procedere al rinnovo del consiglio di istituto, al fine di garantire la piena rappresentanza delle componenti docenti e genitori dei vari ordini di scuola.”

Dunque, la formulazione letterale, semplificando le procedure, lascia intendere che qualunque caso di dimensionamento, sia in senso “orizzontale” tra scuole dello stesso ordine (“circoli didattici” e scuole secondarie di primo grado) – ancora previsto dai piani regionali – che “verticale”, con la costituzione di nuovi comprensivi, determinerebbe l’effetto del rinnovo dell’intero consiglio.

La nota del 4 ottobre, richiamata anche quest’anno da alcuni uffici regionali (es: USR PUGLIA Protocollo n. 6380_2013 del 09/09/2013) tuttavia sta cagionando qualche ulteriore ragione di dubbio tra i genitori, nonostante l’intento chiarificatore.

Infatti essa termina affermando “A tal fine, le operazioni connesse alle elezioni del consiglio di istituto dovranno essere definite secondo quanto previsto dall’Ordinanza ministeriale n. 215/1991 e dall’Ordinanza ministeriale n. 267/1995 “.

Quest’ultima disciplina le elezioni negli “Istituti comprensivi di scuola materna, scuola elementare e scuola secondaria di I grado”, ed ha quindi riguardo evidentemente alla sola costituzione di tale tipologia di aggregazione verticale.

È poi seguita l’OM 277/98  che, rinnovando  l’art. 52 dell’OM 215/91,  ha regolato in maniera più ampia (ma non altrettanto chiara) le elezioni degli organi collegiali  in caso di modifica territoriale e della popolazione scolastica anche con riferimento all’aggregazione di istituti scolastici di istruzione secondaria superiore, stabilendo che:

“1. I consigli di circolo e d’istituto restano in carica fino alla normale scadenza del triennio anche nell’ipotesi in cui il circolo o la scuola subiscano modificazioni (in più o in meno) della relativa popolazione scolastica e, qualora si tratti di circoli, ne venga modificata la competenza territoriale.

2. Nel caso di variazione della popolazione scolastica in più o in meno rispetto al limite di 500 alunni di cui all’art. 8, comma 1, del decreto legislativo 16/4/1994, n. 297, il consiglio d’istituto rimane ugualmente in carica nella composizione relativa all’anno di insediamento e l’adeguamento del numero dei membri è effettuato in occasione del rinnovo del consiglio alla normale scadenza. Identico criterio va osservato in occasione del rinnovo della rappresentanza studentesca, il cui adeguamento numerico è effettuato in occasione del rinnovo dell’intero consiglio.

3. I predetti consigli rimangono in carica nei circoli didattici e nelle scuole medie di cui siano stati resi autonomi (o siano stati resi aggregati ad altre istituzioni scolastiche) plessi, sezioni staccate o succursali. I circoli didattici e le scuole medie di cui è soppressa l’autonomia perdono il consiglio d’istituto.

4. Si procede, invece, all’indizione delle elezioni del consiglio d’istituto qualora venga formalmente creata una nuova istituzione scolastica a seguito di fusione di due o più circoli didattici o scuole medie.

5. Nel caso vengano costituiti istituti scolastici comprensivi di scuola materna, elementare e media, vengono indette le elezioni del consiglio d’istituto. Si applicano le disposizioni della presente ordinanza integrate con quelle dell’ordinanza ministeriale n. 267 del 4/8/1995.

6. Per le scuole secondarie di 2° grado vengono indette le elezioni del consiglio d’istituto in tutti i casi di provvedimenti adottati nell’ambito dei piani di razionalizzazione della rete scolastica, secondo quanto precisato nel precedente art. 5.”

Premesso che per effetto dei previsti parametri per la concessione dell’autonomia (DPR 233/98) ormai già da tempo le scuole dovrebbero aver raggiunto (e superato) per la pressoché totalità il limite minimo di 500 alunni, la circostanza che al comma 5 sia inserita la procedura relativa ai comprensivi dovrebbe lasciare intendere che tale disposizione detti regole di carattere generale e riassuntivo dirette a disciplinare tutte le ipotesi di dimensionamento.

Con qualche dubbio interpretativo pertanto la regola parrebbe essere:

1) I consigli rimangono in carica nei circoli didattici e nelle scuole medie di cui siano stati resi autonomi (o siano stati resi aggregati ad altre istituzioni scolastiche) plessi, sezioni staccate o succursali mentre i circoli didattici e le scuole medie di cui è soppressa l’autonomia perdono il consiglio d’istituto.

2) Si procede al rinnovo del consiglio d’istituto a) qualora venga formalmente creata una nuova istituzione scolastica a seguito di fusione di due o più circoli didattici o scuole medie; b) nel caso vengano costituiti istituti scolastici comprensivi (secondo l’OM 267/95).

Pertanto, sebbene sia comprensibile che si proceda comunque al rinnovo per favorire il coinvolgimento dell’intera realtà scolastica, l’apparente conflitto di disposizioni è destinato a produrre una inevitabile delusione di aspettative.

Infatti, laddove non si costituisca formalmente un nuovo istituto ma siano aggregati plessi o scuole di pari ordine con la conseguente perdita di autonomia del solo istituto aggregato (che dovrebbe perdere anche il consiglio per effetto dell’ordinanza ministeriale sopra indicata), la decisione di procedere al rinnovo totale, come indicato dalla nota del 2012, penalizzerebbe i membri del consiglio dell’istituto principale che avrebbe dovuto invece restare in carica, sempre secondo la predetta interpretazione dell’ordinanza ministeriale. Se viceversa si opera secondo l’ordinanza del 1998, lasciando in carica il consiglio dell’istituto aggregante con la perdita invece di quelli degli istituti o plessi aggregati che perdono anche l’autonomia. le conseguenze sfavorevoli ricadrebbero sui soli membri dei consigli soppressi che perderebbero la propria rappresentanza in consiglio.

Dunque conseguentemente si hanno resistenze da entrambe le parti.

Del resto se bastasse una nota ministeriale a disciplinare procedure elettorali non si comprenderebbe perché da anni restino commissariati gli istituti omnicomprensivi, costituiti da scuole di ogni ordine e grado, con conseguente negazione qui di ogni diritto alla partecipazione, nell’attesa storica di una ordinanza che disciplini la materia.

L’attuale circolare elezioni – CM 20/13 – infatti precisa nuovamente:  “Nelle istituzioni scolastiche che comprendono al loro interno sia scuole dell’infanzia, primaria e/o secondaria di I grado sia scuole secondarie di Il grado, invece, continuerà ad operare il commissario straordinario, non essendo ancora intervenuta una soluzione normativa circa la composizione del consiglio d’istituto delle scuole in questione”.

Ancora una volta si registra quindi una disattenzione nei confronti delle problematiche della partecipazione rispetto alle quali appare impresa ardua trovare soluzioni.

C’è da aggiungere che le Linee di indirizzo sulla partecipazione hanno appena accennato agli organi collegiali, che non sono annoverati tra le opportunità partecipative.

E’ intanto notizia recente (2) della discussione in Consiglio dei Ministri di un collegato alla legge di stabilità 2014, che indica tra gli ambiti di richiesta di intervento, quello della riforma degli organi collegiali della scuola.

Insomma, una riforma che cancelli sostanzialmente o comunque minimizzi, privandola ancor più di significato, una “conquista” conseguita non senza difficoltà appare soluzione più facile ed appetibile rispetto quella di superarne le difficoltà di funzionamento pur da anni note condividendo un progetto (3) che finalmente dia un senso concreto alla partecipazione.

Cinzia Olivieri

(1)  Education 2.0 Ma di chi è la colpa se la collegialità non funziona?

(2)  OrizzonteScuola.it: Ddl delega Governo: riformare sistema di reclutamento del personale docente (corso-concorso per insegnare, tutela TFA e PAS, esaurire graduatorie), organi collegiali e stato giuridico

(3)  Rivista dell’Istruzione n. 4/2008 Genitori a scuola: investire in formazione  e informazione

Sul diritto degli studenti maggiorenni al sostegno scolastico
T.A.R. Sicilia – Catania ordinanza n. 65 del 14.1.2010 e C.G.A.R. Siciliana ordinanza n. 379/2010 del 12.4.2010.

Le due ordinanze del 2010 affrontano un tema delicato e decisamente importante a seguito dell’adozione da parte del dirigente di un Istituto Superiore Professionale di Barcellona P.G. (Me) di due successivi provvedimenti con cui l’Istituto comunicava alla madre dell’alunno che lo stesso poteva non beneficiare dell’assegnazione dell’insegnante di sostegno atteso il compimento della maggiore età.

La madre dello studente disabile – sua amministratrice di sostegno – ricorreva pertanto innanzi al T.A.R. Sicilia – Catania chiedendo l’annullamento dei predetti provvedimenti e l’accertamento del diritto del figlio ad avvalersi dell’insegnante di sostegno.

Inaspettatamente, invece, il T.A.R. Sicilia – Catania con l’Ordinanza n. 65 del 14.1.2010 nel pronunciarsi sul ricorso lo respingeva, “alla luce delle difese spiegate dall’amministrazione e, in particolare, della nota del 4.1.2010 del dirigente scolastico, depositata in data 12.1.2010, ove si mette in rilievo il raggiungimento della maggiore età”.

L’ordinanza veniva ritualmente impugnata innanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana che, con ordinanza n. 379 del 12.4.2010, accoglieva l’appello sancendo il diritto incondizionato al docente di sostegno per l’alunno benché maggiorenne, richiamando la sentenza n. 80 del 26.02.2010, con la quale la Corte Costituzionale aveva pronunciato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 comma 414 della L 244/2007 “nella parte in cui esclude la possibilità, già contemplata dalla legge 27 dicembre 1997, n. 449, di assumere insegnanti di sostegno in deroga, in presenza di classi di studenti con disabilità grave, una volta esperiti gli strumenti di tutela previsti dalla normativa vigente”.

Sul punto occorre chiarire che le “Linee guide per l’integrazione degli alunni disabili” del 2009, invitano gli Uffici Scolastici Regionali a valutare attentamente per gli alunni maggiorenni “…se il principio tutelato costituzionalmente del diritto allo studio e interpretato dalla Legge 59/97 come diritto al successo formativo per tutti gli alunni, possa realizzarsi, fermo restando le deroghe previste dalla normativa vigente, attraverso la permanenza nel sistema di istruzione e formazione fino all’età adulta (21 anni)”.

Quindi la normativa scolastica consente la permanenza degli studenti diversamente abili nel sistema di istruzione italiano fino al compimento del 21° anno di età, garantendo agli stessi tutti i relativi diritti, anche quello al sostegno, rendendosi poi necessario l’avvio al lavoro attraverso la piena attuazione di norme che ne garantiscono il diritto per le persone con disabilità, ex lege 12.3.1999 n. 68 etc., ovvero se l’avvio non è possibile, “il passaggio della presa in carico ad altri soggetti pubblici”, come previsto dalle Linee.

Pertanto, alla luce della citata giurisprudenza, anche per gli studenti maggiorenni diversamente abili, iscritti negli istituti superiori, l’ordinamento giuridico italiano è chiamato a garantire il diritto all’istruzione, all’inserimento scolastico ed allo sviluppo della persona riconosciuto dalla Costituzione e dalla L. 104/92, in presenza del quale l’Amministrazione non può esercitare scelte discrezionali, né comprimere tale diritto, ma deve limitarsi a garantire la piena realizzazione dello stesso.

L’Amministrazione, pertanto, non può esercitare scelte discrezionali né comprimere il diritto del soggetto diversamente abile maggiorenne ma deve provvedere all’assegnazione di un numero di ore di sostegno adeguato alle esigenze educative e di istruzione dello stesso, fino alla sua permanenza nel sistema di istruzione italiano garantita, come detto, fino al compimento del 21° anno di età.

Leonardo Sagnibene

Cinzia Olivieri