GLI AMBITI DI APPLICAZIONE DELLA SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA DEL 20 NOVEMBRE 2025 SUI TITOLI DI SPECIALIZZAZIONE SOSTEGNO
Avv. Maurizio Danza Prof. Diritto dell’Unione Europea Università Ecampus
Appare doveroso intervenire a fare chiarezza sulla nota pronuncia della Corte di Giustizia Europea che si è espressa il 20 novembre 2025 con riferimento ai casi C-340/2024 e C-442/2024, a seguito del rinvio pregiudiziale operato dal Tar Lazio-Roma ai sensi dell’art.267 del TFUE, con specifiche ordinanze ad oggetto l’ambito di applicazione del cosiddetto meccanismo di riconoscimento dei titoli e delle qualifiche professionali previsto dall’articolo 13 della Direttiva Europea n° 36 del 2005.
Tale intervento appare di particolare rilevanza atteso che la sezione ottava della Corte di Giustizia Europea, presieduta dalla Dott.ssa Spineanu-Mattei rumena, e composta dal croato Rodin e dal danese Fenger, pur essendosi pronunciata su uno specifico titolo di specializzazione sostegno conseguito presso la Università Spagnola Cardinal Herrera, traccia scenari applicativi dei principi contenuti nella stessa sentenza.
1.La Corte conferma il principio di liberta’-discrezionalità degli stati membri di valutare ai fini della comparazione con l’ordinamento del paese in cui si chiede il riconoscimento, il titolo conseguito in altro Stato anche se non ritenuto valido.
Tale pronuncia anche se contiene principi generali in tema di applicazione del c.d. sistema di riconoscimento comunitario dei titoli conseguiti all’estero, tuttavia limita l’ accertamento istruttorio ad un titolo di specializzazione sul sostegno rilasciato da una specifica università spagnola.
E’ evidente che la Corte Europea si sia espressa in merito al meccanismo applicativo dell’art. 13 della Dir n°36/2005 e ai suoi limiti, dovendo decidere se il paese membro in cui il richiedente presenta domanda di riconoscimento ai sensi dell’art. 16 del D.lgs n°206 del 2007 attuativo della direttiva UE ( nel caso de quo l’Italia), sia tenuto sempre e comunque a valutare il percorso di formazione, anche in presenza di anomalie che investono il soggetto che rilascia il titolo ( nel caso di specie istituto/ università non riconosciuta o non autorizzata presso cui è stato conseguito) , e che sia privo del carattere di ufficialità nello Stato in cui è stato conseguito ( cfr. punto 26 pg.7 della sentenza) .
A tal proposito e applicando i principi evincibili dalla nota sentenza, C-166 del 2020 ad oggetto il caso sottoposto dal Tribunale amministrativo Lituano di Vilnius ( cfr. punto 24 sentenza) la Corte di giustizia europea si è pronunciata in primo luogo, confermando la discrezionalità dello Stato membro in merito alla valutazione di un titolo siffatto e quindi del percorso formativo ai fini della valutazione comparativa, su cui si era già pronunciata l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ( cfr. punto 29), che aveva esaminato un titolo rilasciato da soggetto non competente secondo il proprio ordinamento giuridico nazionale.
A tal proposito, giova rammentare come la stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n°18/2022 chiamata a pronunciarsi con riferimento alla validità del corso di formazione abilitante alla professione docente di ricorrente italiano conseguito in Bulgaria, ha già applicato con “effetto espansivo” il principio di cui alla sentenza della Corte di Giustizia n°166/2020 riferita a professioni assoggettate a regime automatico di riconoscimento anche alla professione docente , ereditando e integrando i principi di cui alla Corte di Giustizia n°675/2017 .
Sostanzialmente ad avviso della Corte di giustizia europea, gli articoli 45 e 49 del Trattato fondativo dell’Unione europea non impongono in questi casi al Paese dove si reca il richiedente ( nel caso de quo la Spagna), di valutare il percorso attesa la valutazione pregiudiziale della nullità del titolo .
Tuttavia la Corte conferma la applicazione del principio della salvezza/sanatoria degli atti, prevedendo la facoltà dello Stato membro di sottoporre comunque a valutazione il percorso formativo professionale consistente in un insieme di esperienze maturate dal richiedente.
Questo passaggio motivazionale della Corte Europea conferma dunque, un primo aspetto positivo consistente nella libertà/discrezionalità dello Stato membro di poter comunque valorizzare il cosiddetto “compendio formativo” menzionato in molte sentenze della Corte di giustizia europea, dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e del Tar Lazio-Roma.
2.Scenari applicativi ulteriori evincibili dalla sentenza della Corte Europea del 20 novembre 2025 : obbligo e non facolta’degli stati membri di procedere alla valutazione di titoli validi e riconosciuti legalmente
Tuttavia non pare sia stato approfondito dai primi commentatori un ulteriore aspetto di notevole rilevanza che si ricava da una attenta lettura della pronuncia della Corte di giustizia europea, che nelle conclusioni evincibili dal punto 35 ( pg.8) traccia scenari applicativi dei principi nella stessa contenuti.
Ed infatti se è vero che “.. gli articoli 45 e 49 TFUE devono essere interpretati nel senso che essi non impongono allo Stato membro ospitante un obbligo di prendere in considerazione, nell’ambito dell’esame di una domanda di riconoscimento delle qualifiche professionali, un titolo di formazione ottenuto in un altro Stato membro che non sia legalmente riconosciuto da tale Stato e sia privo di qualsiasi carattere ufficiale in detto Stato”, è di tutta evidenza che dette conclusioni devono essere interpretate nel senso che l’obbligo comunitario sussiste lì dove la valutazione dell’istanza di riconoscimento si incentri su un titolo non disconosciuto dallo Stato ospitante, e non privo di carattere ufficiale.
Per tale ragioni, anche nel casi in cui una situazione non ricade nell’ambito di applicazione della direttiva n°2005/36, ma che rientra in quello dell’art. 45 o dell’art. 49 TFUE ( come nel caso de quo dei titoli di specializzazione sostegno non soggette al regime c.d. automatico ma a quello generale di riconoscimento dei titoli) , “..le autorità di uno Stato membro– alle quali un cittadino dell’Unione abbia presentato domanda di autorizzazione all’esercizio di una professione il cui accesso, secondo la normativa nazionale, è subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, o anche a periodi di esperienza pratica – sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla normativa nazionale ( cfr. sentenza 3 marzo 2022, Sosiaali-ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Formazione medica di base), C-634/20, EU:C:2022:149, punto 38.
3.Il caso Italia. Obbligo di sottoporre alla valutazione i titoli romeni gia’ sottoposti al vaglio della Adunanza Plenaria Consiglio di Stato n° 22/2022 ai fini della previsione delle misure compensative
Orbene, dalle conclusioni della Corte si evince dunque che in presenza di un titolo di specializzazione sostegno come quello romeno già sottoposto al vaglio della Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n° 22 del 2022, e conseguito presso l’Università Dimitrie Cantemir secondo cui “ In considerazione delle sopra richiamate note del Ministero rumeno, non risulta condivisibile l’osservazione della Sezione remittente, per la quale sarebbe «pacifico che l’appellato non abbia il diritto all’abilitazione in Romania e che non possa ivi accedere alla professione di insegnante, secondo la legge ivi vigente, perché non ha ottenuto la laurea in quel Paese». Al contrario, la certificazione rilasciata dall’Autorità rumena all’appellato va qualificata come attestato di competenza, rilevante per l’ordinamento italiano così come è rilevante in quello rumeno” ( cfr. punto n°15 Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n°22/2022 )”, il Dicastero italiano è obbligato ad applicare il meccanismo comunitario di cui all’art.13 della Direttiva UE n°36/2005 ai fini della previsione delle misure compensative previste dall’art.22 della Dir.UE.
A tal proposito e a differenza del caso della Università spagnola affrontato dalla Corte di Giustizia ( titolo rilasciato da istituto privato non ufficialmente riconosciuto), l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n°22/2022 ha già avuto modo di accertare la legittima esistenza ed operatività della Università romena summenzionata istituita peraltro con la legge romena n° 136 del 2005 .
Dunque nel caso di titoli validi e legalmente rilasciati da Università istituite con legge dello Stato, ancorchè in presenza di difformità sostanziali tra i programmi del percorso estero e italiano, l’obbligo della valutazione “dell’esperienza pertinente dell’interessato” richiamato nel p.29 della sentenza della Corte di Giustizia Europea del 20 novembre 2025, è previsto dall’art.14 della Dir. UE n°36/2005 secondo cui “il diritto europeo riconosce l’imposizione di misure compensative – e dunque la loro imprescindibilità senza possibilità di rigetto puro e semplice – non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali; ( cfr. l’art. 14 par. 1 Direttiva 2005/36/Ce: “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”); tenuto conto che, per espressa previsione normativa, per “materie sostanzialmente diverse” si intendono “materie la cui conoscenza è essenziale all’esercizio della professione regolamentata e che in termini di durata o contenuto sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta” (art. 14 cit. par. 4) resta priva di supporto motivazionale la netta presa di posizione sull’assoluta impossibilità di conciliare i due iter formativi.. ( cfr. recentemente Tar Lazio sez IV BIS sentenza n°19897 del 10 novembre 2025).
A ciò si aggiunga ulteriormente come il percorso formativo romeno summenzionato, oltre a risultare ufficialmente nel registro nazionale dei programmi post laurea romeni (RNPP), è corredato di certificato relativo alla validità e alla idoneità del percorso che lo include nel quadro europeo delle qualifiche-EQF.
Per tali ragioni, il Ministero Istruzione e Merito a fronte della valutazione di un titolo che non è disconosciuto dal paese in cui è stato rilasciato, e che è stato conseguito presso una Università istituita con legge nazionale e è dunque fino a prova contraria da ritenersi a tutti gli effetti ufficiale, è obbligato ad applicare il meccanismo di riconoscimento comunitario previsto dall’ art.13 della Direttiva europea n°36/2005, a maggior ragione se ha già emanato decreti di riconoscimento sin dal 2022 su percorso di specializzazione sostegno conseguiti presso la stessa Università.
4.Conclusioni
In conclusione la pronuncia della Corte di Giustizia europea conferma il principio fondamentale già ribadito da consolidata giurisprudenza comunitaria, secondo cui a fronte di titoli non riconosciuti dal Paese membro dell’Unione la valutazione dell’intero “compendio formativo” di cui è corredata la domanda di riconoscimento ( ad esempio altri titoli, attività di insegnamento specifica) è facoltativa e non obbligatoria.
Tuttavia da una attenta interpretazione dei punti menzionati, si ricava altresì anche l’obbligo di procedere alla valutazione ai fini della previsione delle misure compensative previste dall’art.22 della Dir. UE n°36/2025 di tutti quei titoli rilasciati ufficialmente da Università legalmente istituite e riconosciuti nel quadro delle qualifiche europee-EQF, nonchè dei titoli già sottoposti al vaglio della Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n°22/2022.
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