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Whistleblowing

Whistleblowing: gestione delle segnalazioni in ambito scolastico. Le nuove linee guida ANAC. Stato dell’arte e ricognizione normativa.

di Dario Angelo TUMMINELLI, Carmelo Salvatore BENFANTE PICOGNA, Zaira MATERA

Con il neologismo “whistleblowing”, in italiano “informatore” si intende, di norma, una qualsiasi segnalazione o denuncia, pubblica o in forma anonima, di una presunta attività ritenuta illecita o comunque fraudolenta occorsa e scoperta in ragione del rapporto di impiego.

Il termine di derivazione anglosassone richiama alla memoria la figura del c.d. “whistleblower”, letteralmente “colui che soffia il fischietto”, per accostare l’immagine dell’arbitro che “soffia” il fischietto per indicare un “fallo” con la condotta illecita.

Senza entrare troppo nel dettaglio, il “whistleblowing” è praticamente un sistema di prevenzione della corruzione in applicazione dell’art. 1, comma 51 della Legge 6 novembre 2012, n. 190 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione”, più comunemente nota come “legge anticorruzione” o legge “Severino” dal nome dell’ex guardasigilli del governo Monti.

La summenzionata legge ha inserito nell’ordinamento italiano un sistema complesso e organico, multidirezionale, di prevenzione e lotta al fenomeno corruttivo e dell’illegalità all’interno della Pubblica Amministrazione.

Difatti la legge ha introdotto la disciplina della “Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti” attraverso l’innesto dell’art. 54-bis nel Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” cosiddetto Testo Unico sul Pubblico Impiego, così come modificato dall’art. 1, comma 1 della Legge 30 novembre 2017, n. 179, oggi ultimamente abrogato dall’art. 23 del D.lgs. 10 marzo 2023, n. 24 (v. oltre).

Nel 2017, con la pubblicazione in G.U. della Legge n. 179/2017, “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato”  è stata data maggiore rilevanza alla tutela della riservatezza del pubblico dipendente che agisce, per conto e nell’interesse della Pubblica Amministrazione in cui è incardinato e presta servizio, segnalando, divulgando o denunciando alle specifiche Autorità preposte, all’Autorità Nazionale Anticorruzione, all’Autorità  giudiziaria (ordinaria e/o contabile) comportamenti illeciti (di natura amministrativa, contabile, civile o penale) di cui sia venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro.

Di recente il nostro ordinamento giuridico ha recepito la Direttiva comunitaria (UE) 2019/1937 del 23 ottobre 2019, cosiddetta direttiva “whistleblowing” riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione,  con la promulgazione del Decreto Legislativo n. 24 del 10 marzo 2023.

Il citato decreto è entrato in vigore il 30 marzo 2023 e le disposizioni ivi contenute sono divenute efficaci dal 15 luglio scorso. In buona sostanza il testo raccoglie in un unico corpo normativo l’intera disciplina dei canali di segnalazione di illeciti e delle tutele riconosciute ai segnalanti. In tal modo si incentiva l’effettuazione di segnalazioni nei limiti e con le modalità previste nel decreto.

Il decreto in parola ha, difatti, vincolato l’Autorità Nazionale Anticorruzione – ANAC a pubblicare, entro tre mesi dalla sua data di entrata in vigore delle nuove Linee Guida in materia di “protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali” e le relative procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni esterne.

Queste ultime sono state approvate con la delibera n. 311 nell’adunanza del 12 luglio 2023, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 172 del 25 luglio 2023 consultabile dal sito ufficiale ANAC.

Tali linee guida risultano composte da un corposo documento principale, redatto in 90 pagine (nella versione integrale con annessi approfondimenti), a sua volta corredato da tre allegati (allegato 1 – Elenco atti dell’UE e disposizioni attuative nazionali ambito soggettivo; allegato 2 – Istruzioni sulla trasmissione di segnalazioni; allegato 3 – Istruzioni sull’acquisizione delle segnalazioni).

In buona sostanza con l’Istituto comunemente noto come “Whistleblowing” qualunque pubblico dipendente che segnala un fatto illecito per legge non può essere né sanzionato, demansionato o licenziato, trasferito o, ancora, assoggettato ad altre misure aventi effetti sfavorevoli, diretti o indiretti, sulle sue condizioni di lavoro in ragione della segnalazione da lui/lei effettuata. La denuncia e/o la segnalazione, inoltre, è sottratta all’accesso documentale previsto dall’art. 22 e seguenti della Legge 7 agosto 1990, n. 241, meglio nota come legge sul procedimento amministrativo, fino alla conclusione del procedimento stesso.

Il principio cardine è la tutela della riservatezza dell’identità del pubblico dipendente promotore della segnalazione (o della denuncia) che deve essere sempre garantita.

Entrando nel merito al momento di scrittura del presente articolo sono possibili diversi canali per comunicare una segnalazione:

  1. canale esterno;
  2. canale interno;
  3. divulgazione pubblica;
  4. denuncia diretta.

Per quanto riguarda il primo punto, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha previsto un apposito canale esterno di segnalazione mettendo a disposizione una procedura totalmente informatizzata, in grado di assicurare la tutela della riservatezza dell’identità del pubblico dipendente che effettua la segnalazione e/o denuncia. Il servizio è accessibile in un’area dedicata del portale dell’ANAC nella sezione “Whistleblowing – Modulo per la segnalazione di condotte illecite ai sensi del decreto legislativo n. 24/2023” dal link diretto https://whistleblowing.anticorruzione.it/#/.

In tal modo il riserbo dell’identità del segnalante è assicurata da un protocollo di crittografia, utilizzato per le segnalazioni che pervengono tramite la piattaforma informatica dedicata.

È interessante indicare che registrando una segnalazione sul citato portale, si ottiene un codice identificativo univoco di ritorno ovverossia un “key code”, che può essere opportunamente utilizzato successivamente dal pubblico dipendente per “dialogare” con ANAC in modo anonimo e spersonalizzato, costantemente avvisati sullo stato di lavorazione della pratica inviata. È importante custodire tale codice identificativo, rilasciato all’atto di inoltro della segnalazione, in quanto, in caso di perdita o smarrimento, non potrà essere recuperato. Sara cura dell’ANAC informare la persona segnalante sull’esitazione finale della segnalazione.

L’Autorità svolge preventivamente l’istruttoria necessaria a dare seguito alla segnalazione e qualora la ritenga legittima e fondata, può intraprendere e mantenere un’interlocuzione con la persona segnalante e richiedere a quest’ultima, se necessario, integrazioni e acquisire ulteriori documenti anche mediante audizioni.

Diversamente l’ANAC può comunque disporre la trasmissione della segnalazione alle altre Autorità competenti, quali: Ispettorato per la Funzione Pubblica, Autorità giudiziaria ordinaria e/o contabile (Corte dei conti), Guardia di Finanza.

Si evidenzia che è cura della stessa Autorità, laddove ravvisassero dalla segnalazione acquisita, profili di rilievo penale e/o di danno erariale, inoltrare tale pratica alle competenti Autorità giudiziarie (ordinaria o contabile). È opportuno sapere che, qualora le competenti citate Autorità dovessero richiedere i dati identificativi del segnalante, l’ANAC è comunque tenuta a fornire le indicazioni aggiuntive.

In merito al secondo punto, è sempre possibile effettuare la segnalazione attraverso il canale interno dell’Amministrazione scolastica. Tutto il personale scolastico (docente, educativo, amministrativo tecnico e ausiliario) nonché dirigenziale che abbiano assistito a fatti illeciti o omissivi, venuti a conoscenza in relazione allo svolgimento della propria mansione e/o ruolo può inviare una circoscritta segnalazione attraverso un apposito modello di segnalazione, scrivendo alla casella di posta istituzionale dedicata (a titolo di es. per la Sicilia prevenzionecorruzione.sicilia@istruzione.it)

Si evidenzia che con la Delibera n. 430/2016 nell’adunanza del 13 aprile 2016, l’ANAC ha approvato delle specifiche Linee guida in ambito scolastico rubricate in “Linee guida sull’applicazione alle istituzioni scolastiche delle disposizioni di cui alla legge 6 novembre 2012, n. 190 e al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33” individuando nella figura del Direttore Generale dell’Ufficio scolastico regionale il Responsabile della prevenzione della corruzione per le Istituzioni scolastiche, a cui vanno inviate le segnalazioni di fatti (ritenuti illeciti) che configurano ipotesi di corruzione, limitatamente alle scuole autonome.

Si sottolinea, infine, che le segnalazioni troppo generiche o comunque poco circostanziate e vaghe o ancora segnalazioni di fatti o episodi che non hanno nulla a che fare con la corruzione in senso stretto, di norma, non sono prese in considerazione. Il decreto, infatti, stabilisce che non si applicano alla disciplina del “whistleblowing”: “contestazioni, rivendicazioni o richieste legate ad un interesse di carattere personale della persona segnalante che attengono esclusivamente ai propri rapporti individuali di lavoro o di impiego pubblico, ovvero inerenti ai propri rapporti di lavoro o di impiego pubblico con le figure gerarchicamente sovraordinate” e nelle altre ipotesi di cui all’art. 1 comma 2 lettera b) e c) del D.lgs. 10 marzo 2023, n. 24.

Di norma al momento della segnalazione o della denuncia all’Autorità giudiziaria o contabile o della divulgazione pubblica, le condotte illecite devono riguardare situazioni rilevanti di cui il pubblico dipendente sia venuto a diretta conoscenza. Non è necessario che la persona segnalante o denunciante sia certa della segnalazione esperita, deve tuttavia avere un ragionevole e fondato motivo di ritenere che tali informazioni rilevate sulle presunte violazioni segnalate, divulgate pubblicamente o denunciate, siano veritiere e rientrino nell’ambito della normativa vigente e deve sempre agire in “buona fede”.

Si ricorda che vengono perse le tutele quando è accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità (penale o civile) della persona segnalante o denunciate per i reati di diffamazione (art. 595 c.p.) o di calunnia (art. 368 c.p.). In tali casi al dipendente può essere irrogata una sanzione disciplinare.

Il legislatore, inoltre, ha previsto di estendere delle specifiche tutele ai cosiddetti “facilitatori” ovverossia personale dipendente che presta assistenza al lavoratore nel processo di segnalazione, ad esempio colleghi.

Ulteriore canale di segnalazione è la divulgazione pubblica a mezzo stampa o mezzi elettronici o ancora mezzi di diffusione di massa “social media o network” che sono in grado di raggiungere facilmente e rapidamente un elevato numero di persone, rendendo difatti di dominio pubblico le informazioni rilevate sulle presunte violazioni. Infine, come ultimo canale, è sempre possibile esperire la denuncia diretta presso le Autorità giudiziaria ordinaria e/o contabile.

La scelta della preferenza del canale non è assoggettata e non ricade sulla discrezionalità del “whistleblower”. In via prioritaria è sempre favorito l’impiego del canale interno e, solo qualora al ricorrere di una delle condizioni previste dall’art. 6 del decreto (che di seguito vengono elencate: “canale interno non previsto, non attivo o non conforme; la segnalazione al canale interno non ha avuto seguito; il segnalante ha fondati motivi di ritenere che alla segnalazione interna non sarebbe dato efficace seguito o che ci sia rischio di ritorsione; il segnalante ha fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse”), è possibile effettuare una segnalazione esterna.

Si conclude il presente lavoro con un approfondimento in merito ad una sanzione pecuniaria irrogata ad un Dirigente scolastico, consultabile dal sito ufficiale ANAC con l’invito alla lettura della delibera ANAC n. 94 dell’8 marzo 2023. La citata delibera ha stabilito una sanzione pecuniaria di 5.000,00 Euro, irrogata dall’Autorità nei confronti di un Dirigente per aver adottato misure ritenute nei fatti discriminatorie nei confronti di una docente che aveva denunciato fatti illeciti all’interno della scuola. L’Autorità ha dichiarato nulli i procedimenti disciplinari (irrogati nei confronti dell’insegnante), accertandone la natura ritorsiva e l’uso distorto della funzione esercitata dal Dirigente scolastico. Per maggiori informazioni possono essere rinvenute nel link diretto riportato in sitografia.

Riferimenti normativi

  • CODICE PENALE artt. 368, 595
  • DIRETTIVA (UE) 2019/1937 del 23 ottobre 2019 riguardante la “protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione”
  • LEGGE 7 agosto 1990, n. 241 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”
  • LEGGE 6 novembre 2012, n. 190 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione”
  • LEGGE 30 novembre 2017 n. 179, “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato”
  • DECRETO LEGISLATIVO 30 marzo 2001, n. 165 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”
  • DECRETO LEGISLATIVO n. 24 del 10 marzo 2023 “Attuazione della direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e recante disposizioni riguardanti la protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali”
  • LINEE Guida ANAC 13 aprile 2016 “Linee guida sull’applicazione alle istituzioni scolastiche delle disposizioni di cui alla legge 6 novembre 2012, n. 190 e al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33” Delibera n. 430
  • LINEE Guida ANAC 12 luglio 2023 “protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali” Delibera n. 311
  • DELIBERA ANAC n. 94 dell’8 marzo 2023

Sitografia

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