Somministrazione di farmaci a scuola: obblighi inesistenti, doveri organizzativi reali e responsabilità del personale scolastico

Avv. Gianfranco Nunziata (Foro di Salerno)

1. Un falso problema e un problema vero

Sulla somministrazione di farmaci a scuola il dibattito pubblico continua a essere dominato da una domanda mal posta: gli insegnanti sono obbligati a somministrare i farmaci agli alunni?La risposta, sul piano generale, è negativa. Ma fermarsi qui significa perdere di vista il problema vero: se il singolo lavoratore non è gravato da un obbligo sanitario generalizzato, la scuola, come istituzione, non può sottrarsi al dovere di organizzare una risposta idonea a garantire insieme salute, sicurezza e diritto allo studio dell’alunno.

È proprio questo il punto di equilibrio offerto dalle Raccomandazioni congiunte MIUR-Ministero della Salute del 25 novembre 2005, ancora oggi asse portante della materia, pur in un quadro integrato da protocolli regionali, accordi con gli Uffici scolastici regionali e intese territoriali.

L’atto ministeriale chiarisce infatti che: “La somministrazione di farmaci deve avvenire sulla base delle autorizzazioni specifiche rilasciate dal competente servizio delle aziende sanitarie; tale somministrazione non deve richiedere il possesso di cognizioni specialistiche di tipo sanitario, né l’esercizio di discrezionalità tecnica da parte dell’adulto.”.

In queste poche righe è già contenuta l’intera architettura del sistema: necessità clinica certificata, procedimentalizzazione, limiti tecnici dell’intervento del personale scolastico, coinvolgimento dei servizi sanitari e responsabilità organizzativa del dirigente.

2. Il quadro normativo: poche norme legislative, molte fonti organizzative

Sul piano strettamente normativo, la materia non è regolata da una legge unica e autosufficiente. Il quadro è piuttosto composito.

2.1. Le fonti di riferimento

Le principali fonti richiamate dalle Raccomandazioni del 2005 sono il d.lgs. n. 626/1994, il d.P.R. n. 275/1999, la l. n. 328/2000, il d.lgs. n. 165/2001, il d.lgs. n. 112/1998 e la l. n. 53/2003. A queste si affiancano:

• le Raccomandazioni congiunte MIUR-Ministero della Salute del 25.11.2005, fonte nazionale di riferimento;
• i protocolli regionali e le intese con gli USR, che disciplinano in concreto modulistica, formazione, autosomministrazione e raccordo con ASL/ATS/ASST;
• il CCNL comparto Istruzione e Ricerca, rilevante non perché introduca un obbligo di somministrazione, ma perché definisce doveri generali di vigilanza, disciplina degli incarichi e cornice organizzativa interna.

Sul piano giurisprudenziale, merita particolare attenzione la giurisprudenza amministrativa che ha valorizzato il diritto dell’alunno alla frequenza scolastica in condizioni di sicurezza. Il TAR Campania ha affermato che, in prima battuta, compete al dirigente scolastico prevedere la conservazione del farmaco e individuare la persona deputata alla somministrazione; solo quando ciò non sia possibile, le altre amministrazioni sono chiamate a intervenire . Analogamente, il TAR Sardegna ha ritenuto lesivo del diritto all’istruzione il ritardo nell’attivazione del servizio, arrivando a riconoscere un risarcimento del danno .

2.2. A quali studenti si applica il servizio

Il servizio riguarda gli alunni affetti da patologie croniche o acute per le quali la terapia durante l’orario scolastico sia indispensabile e non differibile. Le fonti ministeriali e i protocolli territoriali convergono su questo punto: non si tratta di qualunque assunzione farmacologica, ma delle ipotesi in cui la mancata somministrazione a scuola comprometterebbe salute, incolumità o stessa possibilità di frequenza.

Quindi un protocollo d’istituto dovrà prevedere: “La somministrazione dei farmaci a scuola è riservata esclusivamente a situazioni di effettiva e assoluta necessità, determinata dalla presenza di patologie croniche invalidanti e/o di patologie acute pregiudizievoli della salute” .

3. Il nodo centrale: i docenti e il personale ATA non sono obbligati

Il principio oggi più consolidato è che non esiste un obbligo legale generalizzato di somministrazione dei farmaci in capo al singolo docente o al personale ATA.

Le fonti lo affermano con chiarezza: “Poiché il personale della scuola non può essere obbligato a svolgere compiti di tipo sanitario, spetta eventualmente al dirigente scolastico risolvere il problema in altri modi (associazioni di volontariato, Comune, ASL…).”.

Nello stesso senso: “Il personale della scuola può offrire la propria disponibilità alla somministrazione dei farmaci ma non può esserne obbligato in alcun modo.”.

E ancora, le Raccomandazioni del 2005 assegnano al dirigente il compito di: “verificano la disponibilità degli operatori scolastici in servizio a garantire la continuità della somministrazione dei farmaci, ove non già autorizzata ai genitori, esercitanti la potestà genitoriale o loro delegati.”.

Il lessico della disponibilità è incompatibile con l’idea di un obbligo contrattuale automatico. Del resto, anche il CCNL non attribuisce al personale scolastico mansioni sanitarie tipiche.

4. I limiti dell’intervento: niente discrezionalità tecnica, niente attività specialistiche

L’assenza di obbligo individuale non significa irrilevanza del problema, ma spiega perché l’ordinamento circoscrive fortemente ciò che può essere chiesto al personale scolastico.

Le fonti ministeriali e territoriali sono univoche: l’intervento del personale non sanitario è ammissibile solo quando non richieda conoscenze specialistiche né scelte tecniche autonome .

Il punto è ribadito anche nella prassi scolastica: “L’assistenza richiesta per gli alunni non deve comportare il possesso di cognizioni specialistiche di tipo sanitario, né l’esercizio di discrezionalità tecnica, ma rientra in un protocollo stabilito dal medico la cui omissione può causare danni alla persona.” .

Ne discende che il personale scolastico può intervenire solo in presenza di un piano terapeutico chiaro, predeterminato e attuabile senza valutazioni cliniche autonome. Sono quindi fuori perimetro, in linea di principio, attività che impongano:

• valutazioni sintomatologiche complesse;
• calcolo del dosaggio in base a variabili cliniche contingenti;
• manovre invasive o tecnicamente specialistiche;
• scelte terapeutiche alternative.

Il discrimine non è dato dall’etichetta “farmaco salvavita”, ma dalla fattibilità dell’atto da parte di personale non sanitariosecondo prescrizione medica .

5. Emergenza medica, obbligo di vigilanza e dovere di attivarsi

Se il personale scolastico non è tenuto a svolgere attività sanitarie specialistiche, resta però pienamente operante il diverso obbligo di vigilanza e di attivazione in caso di pericolo.

Il CCNL richiama i doveri generali del dipendente e, per il personale scolastico, i doveri di vigilanza sugli allievi. Sul piano penale, assumono rilievo:

• l’art. 40 c.p., secondo cui “Non impedire un evento, che si ha l’obbligo giuridico di impedire, equivale a cagionarlo” ;
• l’art. 593 c.p. sull’omissione di soccorso ;
• nei casi estremi e con i necessari presupposti, l’art. 591 c.p. sull’abbandono di minori o incapaci .

Queste norme, tuttavia, non trasformano il docente o il collaboratore scolastico in sanitario obbligato. Più correttamente, impongono che, di fronte all’emergenza, il personale:

• non resti inerte;
• attivi immediatamente il 118/112 secondo i protocolli territoriali;
• allerti dirigente, famiglia e figure indicate nel piano;
• presti l’assistenza consentita dal protocollo e dalle proprie competenze.

Le Raccomandazioni e i protocolli locali sono netti nel prescrivere il ricorso al pronto soccorso del SSN ogni volta che si configuri una situazione di emergenza o quando le misure programmabili risultino inadeguate .

In questo senso, il vero rischio giuridico non sta tanto nel mancato compimento di un atto sanitario specialistico non dovuto, quanto nell’inerzia, nel ritardo nell’attivare i soccorsi o nell’omessa applicazione del protocollo già predisposto.

6. La procedura burocratica: chi fa cosa

6.1. I compiti della famiglia

La procedura si attiva su impulso della famiglia:

1. richiesta formale scritta indirizzata al dirigente scolastico;
2. certificazione medica dettagliata;
3. eventuale consegna del farmaco e della documentazione accessoria .

La certificazione deve indicare, in termini puntuali:

• stato di malattia;
• assoluta necessità della somministrazione in orario scolastico;
• posologia;
• modalità e tempi di somministrazione;
• modalità di conservazione;
• fattibilità da parte di personale non sanitario, ove del caso .

Sul piano privacy, il trattamento dei dati sanitari è generalmente ancorato alla gestione della somministrazione e alla tutela di interessi vitali, con circolazione delle informazioni solo verso i soggetti che ne abbiano effettiva necessità organizzativa e di sicurezza [Informativa-e-consenso-privacy-somministrazione-farmaci.pdf].

6.2. I doveri del dirigente scolastico

Il dirigente scolastico è il vero snodo organizzativo della procedura. Le Raccomandazioni del 2005 gli attribuiscono il compito di:

• verificare la presenza di locali idonei alla conservazione e somministrazione;
• autorizzare l’accesso dei genitori o dei loro delegati;
• verificare la disponibilità del personale docente e ATA;
• favorire o promuovere la formazione in collaborazione con AUSL/ASL;
• attivare soluzioni alternative tramite accordi o convenzioni .

La giurisprudenza amministrativa ha ulteriormente rafforzato questo ruolo. Il TAR Campania ha affermato che spetta al dirigente scolastico individuare le modalità di conservazione del farmaco e la persona deputata alla somministrazione, e che il rifiuto o la mancata attivazione richiedono una motivazione effettiva sull’impossibilità organizzativa .

Non si tratta dunque di una mera funzione notarile di ricezione dell’istanza: il dirigente è tenuto a una istruttoria organizzativa concreta.

6.3. La formazione del personale

L’eventuale disponibilità del personale non basta da sola. Quindi si richiede che l’intervento avvenga dentro un quadro di informazione e formazione, spesso in collaborazione con i servizi sanitari territoriali.

La formazione, però, non trasforma il personale scolastico in personale sanitario. Serve piuttosto a rendere eseguibile in sicurezza un protocollo terapeutico già definito dai medici.

7. Autosomministrazione: quando è consentita

La disciplina dell’autosomministrazione non è uniforme a livello nazionale, ed è proprio qui che i protocolli regionali assumono un ruolo decisivo.

Ad esempio, il protocollo Toscana-USR del 30 marzo 2009 prevede espressamente la possibilità di autosomministrazione:

• per gli studenti maggiorenni;
• per quelli di età 14-17 anni, in ragione della maggiore autonomia;
• anche per alunni sotto i 14 anni, se prevista nei progetti d’intervento concordati con USL e famiglia.

Anche la prassi d’istituto conferma la percorribilità dell’autosomministrazione, purché sorvegliata, autorizzata dai sanitari e recepita in un piano formalizzato .

Se ne può trarre un principio generale: l’autosomministrazione è ammissibile quando ricorrano congiuntamente:

• adeguata capacità e autonomia dello studente;
• prescrizione medica che la consenta;
• consenso e richiesta della famiglia, se minorenne;
• piano organizzativo scolastico che disciplini tempi, luoghi e vigilanza.

Non esiste, dunque, una regola unica per tutte le scuole italiane; esiste piuttosto una cornice nazionale aperta, da riempire con i protocolli territoriali applicabili.

8. Se nessuno si offre volontario: il problema non finisce, cambia livello

L’assenza di disponibilità del personale non chiude il procedimento. Lo sposta sul piano dell’organizzazione.

Le Raccomandazioni del 2005 e le fonti applicative indicano varie alternative:

• accesso dei genitori o di loro delegati ai locali scolastici;
• accordi o convenzioni con soggetti istituzionali del territorio;
• coinvolgimento di ASL/AUSL/ASST;
• convenzioni con enti o associazioni di volontariato, come la Croce Rossa.

È significativo che le fonti di sintesi consultate insistano proprio su questo dovere di ricerca di soluzioni alternative: “Il personale della scuola non può essere obbligato a svolgere compiti di questo tipo e spetta eventualmente al dirigente scolastico risolvere il problema in altri modi (associazioni di volontariato, Comune, ASL…).” .

Solo se nessuna soluzione risulti praticabile, il dirigente dovrà darne comunicazione formale e motivata alla famiglia e al Sindaco, secondo il modello già previsto dalle Raccomandazioni .

Il punto, allora, è chiaro: la volontarietà del personale non legittima l’inerzia dell’amministrazione scolastica.

9. Profili di responsabilità: nessuna immunità, ma responsabilità delimitata

9.1. Responsabilità del personale volontario

Il volontario non assume un’obbligazione sanitaria professionale piena; assume, piuttosto, l’impegno ad eseguire correttamente un’attività materialmente predeterminata da un protocollo medico e organizzativo.

Ne consegue che la sua responsabilità civile, penale e disciplinare va letta entro confini precisi:

• correttezza nell’esecuzione delle istruzioni ricevute;
• rispetto del piano terapeutico;
• tempestiva attivazione dei soccorsi se necessario;
• divieto di iniziative autonome extra-protocollo.

Alcune prassi scolastiche affermano che il personale che si attenga al protocollo sanitario sia “esente” da responsabilità penali o civili. L’affermazione va intesa in senso prudente: non esiste una clausola generale di irresponsabilità automatica, ma è indubbio che il rispetto rigoroso del protocollo riduce drasticamente l’area della colpa e costituisce il primo presidio difensivo.

Il rischio giuridico aumenta, invece, quando il volontario:

• agisce fuori dalle istruzioni;
• improvvisa scelte terapeutiche;
• trascura segnali di aggravamento;
• omette di chiamare i soccorsi in situazione critica.

9.2. Responsabilità del dirigente e dell’istituzione scolastica

Più marcati sono, in molti casi, i profili di responsabilità organizzativa del dirigente e dell’amministrazione scolastica. È su questo versante che si collocano:

• carenze istruttorie;
• mancata attivazione delle procedure;
• assenza di ricerca di soluzioni alternative;
• difetto di coordinamento con ASL/enti locali;
• omissione di individuazione del personale o dei locali .

La giurisprudenza amministrativa mostra che la mancata organizzazione del servizio può tradursi non solo in illegittimità del comportamento amministrativo, ma anche in lesione del diritto all’istruzione .

10. Tracciamento dei farmaci: esiste un obbligo di registro?

Su questo punto è opportuno essere precisi. Nelle fonti nazionali esaminate non emerge un obbligo generale e nominato di un “registro d’istituto” in termini uniformi per tutte le scuole italiane. Tuttavia, i protocolli e la prassi organizzativa documentano con chiarezza la necessità di tracciamento.

Il protocollo dell’IC Montalcini prevede verbali di consegna del farmaco e documentazione di supporto. Le circolari scolastiche e la modulistica territoriale richiamano allegati, piani, verbali e modelli di prosecuzione o registrazione.

Perciò, più che di obbligo nazionale espresso, si deve parlare di necessità organizzativa fortemente raccomandabile, funzionale a:

• tutela dell’alunno;
• continuità assistenziale;
• prova dell’avvenuta somministrazione;
• tutela del personale;
• corretta gestione dei dati e dei farmaci.

In termini pratici, ogni istituto dovrebbe dotarsi almeno di:

• verbale di consegna del farmaco;
• piano terapeutico individuale;
• registro o scheda di somministrazione con data, ora, dose, operatore e annotazioni essenziali;
• procedura per riconsegna, rinnovo e smaltimento.

11. La lezione di fondo: non obbligo del singolo, ma obbligo di sistema

La materia della somministrazione di farmaci a scuola va sottratta a due opposti equivoci.

Il primo equivoco è pensare che il docente, in quanto tale, debba trasformarsi in infermiere: non è così, e le fonti lo escludono nettamente.

Il secondo equivoco è credere che, proprio perché il singolo non è obbligato, la scuola possa lavarsene le mani: neppure questo è vero. La scuola deve organizzarsi; il dirigente deve istruire, motivare, cercare risorse interne ed esterne, coordinarsi con i sanitari e garantire, per quanto possibile, il diritto alla frequenza in sicurezza.

In definitiva, il principio corretto è questo: nessun obbligo sanitario generalizzato per il personale scolastico, ma pieno obbligo organizzativo dell’istituzione scolastica di non lasciare senza risposta il bisogno terapeutico non differibile dell’alunno.

Ed è probabilmente qui che si gioca la frontiera più delicata del diritto scolastico contemporaneo: non nella pretesa di imporre atti sanitari a chi sanitario non è, ma nella capacità dell’amministrazione di costruire protocolli seri, alleanze territoriali efficaci e responsabilità realmente sostenibili.

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