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Servizio di ristorazione

Servizio di ristorazione mediante Bar e/o distributori automatici negli enti pubblici con particolare riferimento alle Istituzioni scolastiche. Responsabilità dirigenziali e adempimenti. Caso studio

di Dario Angelo Tumminelli, Oscar Vancheri, Zaira Matera

I servizi di ristorazione all’interno degli Istituti scolastici si confermano da sempre come importanti punti di aggregazione e ritrovo molto apprezzati da studenti, docenti, personale amministrativo, tecnico e ausiliario, soprattutto in alcune fasi della giornata: prima del suono della campana, durante le ricreazioni o le ore buche, a fine giornata o nell’eventuale pausa pranzo.

Le scuole nel tempo hanno favorito la diffusione di questo servizio, soprattutto dopo l’entrata in vigore della Legge Bassanini (Legge n. 59/1997) che ha introdotto l’autonomia scolastica con la conseguenziale differenziazione dell’offerta formativa.

Inizialmente questo servizio veniva offerto destinando ad aerea di ristoro appositi spazi all’interno degli Istituti mediante concessione del servizio di ristorazione a ditte qualificate. Con il passare del tempo e la diffusione della ristorazione self service, sempre più Istituti hanno accolto al loro interno

distributori automatici di bevande calde o fredde e snack.

Il servizio di ristorazione e bar, all’interno delle Istituzioni scolastiche è generalmente riservato agli allievi e a tutto il personale interno, docente e non, tuttavia con frequenza saltuaria ne fruiscono anche gli esterni: esperti, visitatori occasionalmente presenti nell’intero plesso scolastico, i partecipanti a iniziative extra scolastiche, ospiti autorizzati, genitori e/o gli esercenti la potestà genitoriale o ancora i tutori.

Prendersi una pausa quando serve, per studentesse e studenti, è importante se non addirittura fondamentale. Non di rado i discenti (soprattutto negli Istituti superiori) specialmente nelle intense giornate invernali di studio, provati e affaticati o nervosi e stanchi, chiedono la concessione di un permesso al docente, per uscire qualche minuto dall’aula, approfittando dell’occasione per prendere qualcosa di energetico che possa far risalire l’attenzione e rialzare il livello di zuccheri, per loro vere e proprie necessità fisiologiche.

Concedere questi spazi, soprattutto per i distributori automatici, non è una libera iniziativa del Dirigente, ma come ormai assodato, è una concessione di uno spazio pubblico ad una azienda privata con scopo commerciale. Pertanto essa è stata negli anni oggetto di studio e di indirizzamento da parte del Ministero, dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) e di tutti gli organismi che intervengono in questi percorsi. Gli Istituti devono quindi inquadrare queste operazioni all’interno del range di procedure ad evidenza pubblica da gestire con redazione di appositi capitolati, che diverranno poi lex specialis nella fase di appalto.

Riferimenti normativi

La materia dei contratti pubblici è notoriamente molto complessa e articolata, caratterizzata da stringenti norme, obblighi e vincoli, caratterizzata anche da un continuo e costante aggiornamento del quadro normativo di riferimento, divenuto in quest’ultimi anni sempre più mutevole. Senza andare troppo lontano, basti pensare, alle novità apportate dal Decreto Legge 18 aprile 2019, n. 32 “Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici” pubblicato in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 92 del 18 aprile 2019, convertito nella Legge 14 giugno 2019, n. 55 cosiddetto “Decreto Sblocca Cantieri”, pubblicato in Gazzetta Ufficiale 17 giugno 2019, n. 140 che hanno riguardato, a titolo esemplificativo, la disciplina degli affidamenti sotto soglia comunitaria.

Recentemente sulla materia è anche intervenuto l’articolo 1, comma 2 del Decreto-Legge 16 luglio 2020, n. 76 “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale” pubblicato in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 178 del 16 luglio 2020 – Suppl. Ordinario n. 24, convertito con modificazioni dalla Legge 11 settembre 2020, n. 120, cosiddetto “Decreto Semplificazioni” che appunto semplifica ulteriormente la disciplina sugli affidamenti sotto soglia, prevedendo nella fattispecie, che le stazioni appaltanti delle Pubblica amministrazione (scuole comprese) possono procedere con l’affidamento diretto cosiddetto «puro» per un importo maggiore rispetto a quanto già stabilito dall’articolo 36, comma 2 del Codice. Tale soglia viene ulteriormente alzata dal Decreto-Legge 31 maggio 2021, n. 77, “Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure” pubblicato in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 181 del 30 luglio 2021 – Suppl. Ordinario n. 26, cosiddetto Decreto “Decreto Rilancio” o “Semplificazione Bis”, che prevede che le stazioni appaltanti possono procedere con affidamento diretto per gli acquisti di beni e servizi fino al 30 giugno 2023.

Preso atto di questa notevole complessità normativa, il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e Ricerca, nella fattispecie, il Dipartimento per la programmazione e la gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali, Direzione Generale per le Risorse Umane e Finanziarie (DGRUF) – Ufficio IX, a firma del Direttore Generale dott. Jacopo Greco, al fine di supportare e orientare le Istituzioni scolastiche ed educative nell’ideazione strategica, nell’affidamento e nell’esecuzione di servizi di ristorazione mediante bar e/o distributori automatici di bevande calde/fredde e snack, ha predisposto delle apposite “istruzioni operative”, con l’intento di far superare anche le difficoltà che le stesse Istituzioni possono incontrare quotidianamente, garantendo il rispetto della normativa in materia di acquisti.

Tali istruzioni sono state redatte in conformità alle previsioni del Decreto Interministeriale del 28 agosto 2018, n. 129 “Regolamento recante istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell’articolo 1, comma 143, della legge 13 luglio 2015, n. 107” pubblicato in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 267 del 16 novembre 2018.

Con nota AOODGRUF n. 21611 del 27 settembre 2019, avente per oggetto: “Istruzioni per l’affidamento dei Servizi di ristorazione mediante bar e distributori automatici nelle Istituzioni Scolastiche ed Educative” (Quaderno n. 2 e Appendice), il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e Ricerca ha pubblicato (come recita lo stesso oggetto) le istruzioni per l’affidamento dei Servizi di ristorazione mediante bar e distributori automatici, utili «strumenti operativi di orientamento». Sono state messe a disposizione delle Istituzioni scolastiche (precisamente nell’appendice), una serie di allegati e format, più precisamente:

  • Allegato 1: “Format di atti di gara per l’affidamento, in concessione, del Servizio di ristorazione mediante bar e distributori automatici”;
  • Allegato 2: “Guida alla compilazione del Piano Economico Finanziario di massima”;
  • Allegato 3: “Guida alla compilazione della Matrice dei Rischi”, secondo le indicazioni contenute nel paragrafo 5 delle Linee Guida ANAC n. 9

Il Quaderno n. 2, diffuso per la prima volta nel settembre 2019, è stato successivamente aggiornato nel novembre 2020 e pubblicato il 10 febbraio 2021, nella sezione pubblicazioni del Ministero dell’Istruzione (https://www.miur.gov.it/web/guest/pubblicazioni), dove è possibile consultarlo e scaricarlo: un’utile guida ricca e densa di normativa, arricchita da esempi e riferimenti giurisprudenziali. Inoltre il Ministero ha reso noto la volontà di voler procedere ad una revisione periodica delle istruzioni ivi contenute, al fine di garantirne l’aggiornamento rispetto al mutevole cambiamento delle normative in materia di contratti pubblici.

L’ultimo aggiornamento (novembre 2020) si è reso necessario per diversi motivi di seguito elencati:

  • criteri ambientali minimi per il servizio di ristorazione collettiva e la fornitura di derrate alimentari di cui al Decreto 10 marzo 2020 del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, pubblicato sulla G.U.R.I. n. 90 del 4 aprile 2020;
  • il Decreto Legge 26 ottobre 2019, n. 124 “Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili” cosiddetto “Decreto Fiscale”, convertito nella Legge 19 dicembre 2019, n. 157;
  • il Regolamento Delegato (UE) n. 2019/1827 della Commissione del 30 ottobre 2019 che modifica la direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le soglie delle concessioni;
  • il Decreto Legge 19 maggio 2020, n. 34 “Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”, convertito con Legge 17 luglio 2020, n. 77 cosiddetto “Decreto Rilancio”;
  • il Decreto Legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni con Legge 12 settembre 2020, n. 120 «Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale» cosiddetto “Decreto Semplificazioni”.

La finalità del Quaderno n. 2 è quella di supportare le Istituzioni Scolastiche ed Educative statali per superare le difficoltà che si possono eventualmente incontrare nell’affidamento di servizi di ristorazione mediante bar e distributori automatici di bevande calde/fredde e snack.

Come recita la citata nota, il quaderno n. 2 si inserisce: «in un più ampio percorso di semplificazione e modernizzazione della gestione amministrativo-contabile delle scuole, nonché di affermazione concreta di un nuovo modello di amministrazione ministeriale sempre più orientato a dare un supporto, anche operativo, a DS e ai DSGA nella realizzazione delle necessarie e complesse attività di gestione e amministrazione delle Istituzioni scolastiche.»

Nello specifico, il quaderno n. 2 riguarda i contratti di affidamento dei servizi di ristorazione svolti mediante gestione, congiunta o disgiunta, di bar interni e distributori automatici, ove:

  • per “Servizio di ristorazione mediante bar” si intende la gestione economico-funzionale del punto bar situato all’interno della scuola, consistente nell’approvvigionamento, preparazione e somministrazione di bevande e alimenti. È richiesta all’operatore l’erogazione di tutte le attività necessarie ai fini della corretta gestione del Servizio, quali, a titolo esemplificativo, l’allestimento dei locali e la pulizia della stessa pulizia, lo svolgimento di attività di manutenzione ordinaria, ecc.;
  • per “Servizio di ristorazione mediante distributori automatici” si intende la gestione economico-funzionale del Servizio di ristoro a mezzo di distributori automatici di alimenti, bevande e altri generi di conforto da collocarsi presso i locali dell’Istituzione. Tale Servizio comprende anche lo svolgimento di attività accessorie connesse all’esecuzione del Servizio complessivamente inteso, quali, a titolo esemplificativo, la consegna, l’installazione e la messa in esercizio dei distributori, la manutenzione, ecc.

Il suddetto quaderno è suddiviso in tre parti principali, a loro volta suddivise in paragrafi:

  • Quadro normativo di riferimento (par. 1);
  • I contratti di affidamento in concessione di servizi di ristorazione mediante bar e distributori automatici (par. 2);
  • Le modalità di affidamento in concessione di servizi di ristorazione mediante bar e distributori automatici (par. 3).

Come recita la summenzionata nota AOODGRUF n. 21611 del 27 settembre 2019: «preme evidenziare che il Ministero, con le Istruzioni e la relativa Appendice, ha inteso perseguire non soltanto l’espressa esigenza di semplificazione e modernizzazione delle Scuole, ma anche quella di promuovere iniziative di sensibilizzazione sui temi ambientali e di sviluppo sostenibile, nonché la diffusione di pratiche eco-sostenibili. Al riguardo, infatti, nei format di atti di gara, il Ministero, ha introdotto una serie di misure finalizzate ad abolire l’uso della plastica monouso nelle Scuole, tra cui:

  • l’installazione degli erogatori di acqua potabile microfiltrata, naturale o frizzante, anche refrigerata;
  • la sostituzione delle bottiglie di plastica con bottigliette di acqua naturale 100% biodegradabili e compostabili e con lattine di acqua frizzante, realizzate interamente in alluminio 100% rinnovabile;
  • la sostituzione nei distributori di bevande calde dei bicchieri di plastica con quelli 100% biodegradabili e compostabili, e delle palette di plastica con quelle biodegradabili.

Si fa presente che le Istruzioni e l’Appendice costituiscono strumenti operativi di orientamento, con la finalità di facilitare le Istituzioni scolastiche nelle attività di approvvigionamento dei servizi in oggetto, ferme restando le ordinarie attività di ricerca e di analisi, di carattere normativo, giurisprudenziale e di prassi, che le Istituzioni medesime sono comunque chiamate ad espletare per lo svolgimento delle proprie attività di acquisto, in conformità ai principi che sempre devono orientare l’azione amministrativa.»

La citata nota, inoltre, precisa che: «le Istruzioni e l’Appendice, in ragione della loro espressa finalità, rappresentano degli elaborati ampi ed esaustivi e pertanto dovranno essere opportunamente adeguati dalle singole Istituzioni scolastiche in funzione delle caratteristiche peculiari della Scuola, della tipologia di affidamento che si intende espletare, nonché delle specificità del contratto che si intende affidare. I documenti contenuti nell’Appendice sono stati elaborati sulla base del modello della procedura aperta (utilizzabile per le procedure sia sopra che sotto soglia comunitaria), al fine di favorire la costituzione di reti di scuole e in considerazione dei valori economici considerevoli che tali affidamenti possono avere, anche in ragione della possibile durata ultraquinquiennale delle concessioni e dunque dei servizi in questione, ai sensi dell’art. 168 del D.Lgs. 18 aprile 2016, n.50. Resta ovviamente impregiudicata la possibilità per le Istituzioni medesime di affidare i servizi mediante anche procedura diversa dalla gara aperta, nel rispetto delle norme in materia di contratti pubblici. Sul punto, si specifica che, qualora le singole Istituzioni scolastiche dovessero determinarsi ad espletare una procedura diversa dalla procedura aperta, i documenti di gara dovranno essere conseguentemente adeguati alla specificità della procedura prescelta.»

Ai sensi dell’art. 43, comma 8, del Decreto Interministeriale 129/2018, qualora le Istituzioni scolastiche intendessero derogare alle indicazioni ivi contenute (nelle Istruzioni e nell’Appendice), le stesse sono tenute a fornire, nella “determina a contrarre”, ampia motivazione alla base di tale scelta. In merito all’argomento si suggerisce la lettura dell’articolo “Determina a contrarre “semplificata” per affidamenti diretti sottosoglia nelle Istituzioni scolastiche Italiane.  Le procedure fondamentali che garantiscono un corretto avvio del procedimento negoziale. Responsabilità dirigenziali e adempimenti. Stato dell’Arte e ricognizione normativa”, di Dario Tumminelli, Oscar Vancheri e Zaira Matera pubblicato il 24 gennaio 2022 da Educazione&Scuola consultabile dal link: https://www.edscuola.eu/wordpress/?p=151965

Fatta questa necessaria premessa,

ci addentriamo nel merito del caso proposto ovvero sul servizio di ristorazione mediante Bar e/o distributori automatici di bevande calde/fredde e snack nelle Istituzioni scolastiche e sulle relative responsabilità dirigenziali e i conseguenti adempimenti, indicando a tal fine le procedure fondamentali che garantiscono un corretto avvio del procedimento negoziale.

Approfondimento Di norma viene richiesto un servizio di ristorazione mediante Bar con caratteristiche di elevata qualità sia dei prodotti che del servizio reso. Per elevata qualità del servizio s’intende il porre in essere con continuità accorgimenti per il miglioramento di: qualità degli alimenti (freschezza, corretta della preparazione, varietà, etc.), comfort ambientali, intesi sia dal punto di vista tecnico (luminosità, sonorità etc.), sia dal punto di vista della esecuzione del servizio (pulizia e riordino continuo di tavoli e locali, cortesia del personale, tempi di attesa, etc.).

Prima di addentrarci nel merito, giova precisa che l’utilizzo del servizio bar è sempre facoltativo da parte dell’utenza che vi accede per libera scelta individuale, poiché non vi è nessun obbligo di acquistare alimenti o bevande presso il bar interno all’Istituzione scolastico. Pertanto l’Istituto non

può garantire, ne assicurare al gestore, nessun flusso minimo per il servizio bar, lo stesso non potrà avanzare alcuna richiesta o pretesa né richiedere modifiche, anche di natura economica, del contratto per l’eventuale mancato utilizzo del servizio bar da parte degli utenti. Il servizio bar non può comportare nessun tipo di onere e responsabilità per l’Istituto scolastico.

Per le finalità di questo articolo si presenta una schematica illustrazione di un tipico esempio di Bando di gara per la concessione del servizio.

Si fa presente che l’ANAC, Ente preposto alla sorveglianza sulla Contrattualistica Pubblica, ha messo a disposizione dei bandi tipo per le procedure, adatti a varie e diverse esigenze delle Stazioni Appaltanti. I documenti sono disponibili sia in formato pdf che in forma editabile. Tali schemi non sono di adozione obbligatoria e risultano abbastanza completi e altrettanto complessi. Gli elementi essenziali dei contratti sono invece stabiliti dalla legge.

Pertanto, prendendo i passi dalla normativa, alla luce dei bandi tipo precedentemente citati e in base alle esperienze concrete degli autori, si riportano di seguito una serie di caratteristiche minime che deve prevedere una procedura per la concessione dei servizi di ristorazione.

Il Dirigente scolastico, mediante “determina a contrarre” pubblicata all’albo sul sito della scuola, nella sezione amministrazione trasparente, può emettere un avviso pubblico di gara “Bando per l’affidamento in concessione del servizio di ristoro del bar interno all’Istituto”. Il Bando di gara, di norma, è suddiviso in articoli a sua volta suddiviso in commi. In premessa, generalmente, viene riportata la normativa generale e la disciplina di settore all’interno dei quali viene configurato il bando, come a tracciare la cornice normativa, nella quale poi verrà disegnato il capitolato. A titolo esemplificativo si ritiene utile la citazione dei seguenti punti:

  • D.lgs. 50/2016 e successive modifiche e integrazioni;
  • Regolamento di contabilità delle istituzioni scolastiche emanato con D.I. 129/2018 e, qualora presenti regolamento di contabilità dell’istituto e regolamento d’Istituto qualora preveda delle particolari clausole;
  • Normativa di settore;
  • Codice Civile per quanto non espressamente previsto nelle predette fonti.

L’art. 1, descrive abitualmente l’oggetto del bando ovvero il contenuto, la tipologia del servizio di affidamento in concessione, le relative condizioni richieste per l’erogazione del servizio ed eventuali specifiche relative al servizio.

L’art. 2 descrive la durata del contratto di concessione, deve essere espressamente prevista ed indicata nel bando. La concessione può essere risolta anticipatamente, da entrambe le parti, per gravi e comprovati motivi, anche sopraggiunti, sempre documentati, a mezzo scritto con raccomandata con avviso di ricevimento A/R e/o Posta Elettronica Certificata (PEC), almeno sei mesi prima della scadenza naturale del contratto. È sempre fatta salva la possibilità di differire, per motivi ostativi da parte dell’amministrazione provinciale o su richiesta dell’Istituto, l’inizio del servizio. È esclusa, di norma, ogni forma di rinnovo tacito.

Approfondimento Giova precisare che è sempre vietata la cessione totale o parziale del contratto di concessione. La cessione del contratto è nulla a ogni effetto di legge. Non è mai consentito al gestore il subappalto o il sub-affidamento del servizio nemmeno in forma parziale, pena la risoluzione del contratto in danno. Per ogni altra inadempienza o fatti qui non contemplati, valgono i termini dell’art. 1453 del Codice Civile.

Nell’art. 3 vengono descritte le modalità di presentazione dell’offerta.

Particolare attenzione va posta alla procedura di gara e quindi a questo articolo, in quanto la normativa e la prassi hanno ancora delle zone grigie nelle quali i Dirigenti devono destreggiarsi, cercando comunque di garantire la legittimità del procedimento, alla luce degli obblighi comunque esistenti.

Entrando nello specifico si ricorda che è stato introdotto dall’art. 40 del Codice degli Appalti (D.lgs. 50/2016), l’obbligo di utilizzare le gare telematiche per le P.A. recepito direttamente dall’articolo 22 della Direttiva 2014/24/UE.

A tale obbligo si può però derogare, secondo quanto previsto dall’art. 52, comma 3, D.lgs. 50/2016, quando le stazioni appaltanti, dandone esplicita evidenza nella relazione unica, hanno dei motivi per cui l’uso di mezzi di comunicazione diversi dai mezzi elettronici è ritenuto necessario.

Approfondimento Dal documento “Istruzioni di carattere generale relative all’applicazione del Codice dei Contratti Pubblici – Quaderno 1, novembre 2020” pubblicato sul sito del Ministero. La problematica dell’utilizzo dell’e-procurement viene affrontata, dando proprio evidenza della zona grigia precedentemente delineata. Più in particolare a pag. 29 si legge quanto segue: «…Il Ministero, con nota prot. n. 23023 del 20 novembre 2018, ha inviato all’A.N.AC. un’apposita richiesta di parere, con la quale sono state richieste indicazioni in merito alle modalità con cui le Istituzioni Scolastiche possono ottemperare alle previsioni indicate all’articolo 40, comma 2°, del D.lgs. 50/2016 e all’eventuale ricorso ad ipotesi derogatorie.» In riscontro alla suddetta richiesta, con nota n. 2178 dell’11 gennaio 2019, l’A.N.AC. si è espressa nei termini che seguono: «Inoltre, in ordine all’obbligo dell’uso dei mezzi di comunicazione elettronici nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione di cui agli artt. 40 e 52 del D.lgs. n. 50/2016, l’Autorità, con Atto di Segnalazione al Governo e al Parlamento n. 7 del 19 dicembre 2018, adottato ai sensi dell’art. 213, comma 1°, lett. C) del Codice, ha evidenziato le difficoltà applicative della disciplina dettata dalle disposizioni richiamate, sottolineando nel contempo l’opportunità di una modifica normativa volta a stabilire più chiaramente l’applicabilità delle stesse alle procedure sotto soglia, nonché a «rivalutare alcune ipotesi derogatorie di cui all’art. 52, co. 1, ad esempio, precisando il concetto di “natura specialistica dell’appalto” di cui alla lett. a) la cui vaga formulazione potrebbe peraltro creare incertezze applicative ovvero essere utilizzata come motivazione sistematica per eludere l’obbligo, e rivedendo la “richiesta di attrezzature specializzate per ufficio non comunemente disponibili alle stazioni appaltanti”, di cui alla lett. c), alla luce dello sviluppo ormai consolidato di strumenti telematici di negoziazione sia a livello nazionale che locale, valutando anche forme di riuso delle piattaforme oggi utilizzate dalle stazioni appaltanti». Si rimette dunque a codesta Amministrazione ogni valutazione in ordine agli atti ed ai provvedimenti da adottare nella fattispecie oggetto della richiesta di parere, sulla base di quanto sopra illustrato». Nell’attesa che sopraggiungano gli interventi legislativi auspicati dall’A.N.AC., potrebbe comunque ragionevolmente ipotizzarsi che: le Istituzioni Scolastiche, nel caso in cui non abbiano la disponibilità di piattaforme di e-procurement, possano legittimamente avvalersi della previsione derogatoria prevista dall’articolo 52, comma 1, terzo periodo lett. c), del Codice e, pertanto, continuare ad espletare procedure con modalità alternative a quelle elettroniche, motivandone le ragioni nell’ambito del provvedimento di indizione, nella lex specialis e, ove necessaria in considerazione dell’importo della gara, nella relazione unica; ricorrendo alla suddetta deroga, le Istituzioni possano espletare procedure prevedendo che le offerte (tecniche e/o economiche) debbano essere presentate in formato elettronico, su supporto informatico (ad es., pen drive o CD-ROM), rispettivamente, nella Busta B e/o nella Busta C, sigillate e controfirmate;l’obbligo di utilizzo di una piattaforma elettronica di negoziazione non riguardi anche gli affidamenti in via diretta, nei quali la fase di ricezione di preventivi da parte degli operatori economici sembrerebbe presentare minori esigenze di formalità rispetto alle offerte vere e proprie. Per la ricezione di preventivi nell’ambito degli affidamenti in via diretta, pertanto, può ritenersi utilizzabile anche lo strumento della posta elettronica certificata o la ricezione in forma cartacea.

Le ditte/imprese possono far pervenire, brevi manu, presso l’ufficio protocollo dell’Istituto scolastico, a pena di esclusione, entro e non oltre la data fissata nel Bando, un plico integro e sigillato riportante all’esterno le seguenti indicazioni:

  • il nominativo dell’operatore economico concorrente, denominazione o ragione sociale
  • l’oggetto dell’appalto
  • eventualmente anche codice fiscale e/o partita iva, l’indirizzo PEC per le comunicazioni
Approfondimento Altri mezzi idonei oltre la consegna brevi manu è la raccomandata con avviso di ricevimento A/R, inviata mediante servizio postale, o ancora mediante corrieri privati o agenzie di recapito debitamente autorizzati Di norma, non vengono accolte offerte presentate tramite Posta Elettronica Certificata (PEC). Non vengono presi in considerazione, in nessun caso, i plichi pervenuti oltre il termine stabilito, di fatto perentorio, anche indipendentemente dalla volontà del concorrente ed anche se spediti con mezzi idonei (raccomandata con avviso di ricevimento) e utilmente nei tempi, prima del termine stabilito, a nulla valendo la data di spedizione risultante dal timbro postale e/o dell’agenzia accettante privata. Tali plichi non vengono aperti e sono considerati come non consegnati.

Il plico deve contenere generalmente tre buste:

  • Busta n. 1: busta sigillata contenente la documentazione amministrativa ovvero le dichiarazioni e la documentazione necessaria per l’ammissione alla partecipazione (con le modalità specificate nel Bando). A titolo di esempio: domanda di partecipazione; dichiarazione sostitutiva di certificazioni, debitamente compilata in ogni sua parte e corredata a pena di esclusione dal documento di riconoscimento del sottoscrittore in corso di validità; l’attestazione di avvenuto sopralluogo debitamente compilata a pena di esclusione; copia del certificato di iscrizione alla Camera di Commercio munita di dicitura antimafia, non anteriore ai 6 mesi dalla data di presentazione dell’offerta; copia delle eventuali certificazioni di qualità possedute dalla ditta/impresa; copia del capitolato timbrata e firmata su ogni pagina dal legale rappresentante dalla ditta/impresa per accettazione delle condizioni ivi riportate nel bando;
Approfondimento Giova precisare che la domanda può essere sottoscritta anche da un procuratore del legale rappresentante della ditta/impresa ed in tal caso va allegata, a pena di esclusione, copia conforme all’originale della relativa procura ed il relativo documento di riconoscimento in corso di validità.
  • Busta n. 2: busta sigillata contenente l’offerta tecnica (con le modalità specificate sempre nel Bando) deve contenere: la descrizione della struttura tecnica organizzativa dell’impresa e le informazioni relative al suo stato patrimoniale e finanziario; la descrizione delle precedenti esperienze di gestione di servizi di ristoro, anche nell’ambito di strutture scolastiche; il progetto definitivo di allestimento degli arredi del punto di ristoro (il progetto deve essere corredato da: una breve ma esaustiva relazione descrittiva sui lavori che si intendono attuare, i materiali, componenti di arredo, le soluzioni tecniche adottate, elaborati grafici e piante (planimetria), sezioni e prospetti in scala adeguata – firmati da tecnici esperti abilitati). Dichiarazione rese da cui si desume l’impegno a dotarsi, ove necessario, prima dell’inizio dei lavori e/o comunque entro i termini di legge, degli eventuali titoli abilitativi edilizi (o quant’altro) previsto dalla normativa applicabile in ragione al tipo degli interventi da effettuarsi; ulteriori proposte per qualificare l’offerta;
Approfondimento Giova precisare che le dichiarazioni sostitutive rese dai concorrenti e dai professionisti incaricati, tecnici abilitati, hanno valore di piena assunzione di responsabilità da parte dei dichiaranti e pertanto sono sottoposte al disposto dell’art. 76 del D.P.R. n. 445/2000.

Nell’ambito dell’offerta tecnica particolare importanza, a parere di chi scrive, riveste la cura e l’attenzione per l’utenza del futuro servizio di ristorazione con problematiche particolari.

Approfondimento In una scuola sempre più focalizzata all’eliminazione delle disparità, alla cura dei diversamente abili, alla valorizzazione della persona e alla sua crescita sia culturale che psicologica e sociale, non si può non imporre all’appaltatore l’obbligo di fornitura di alimenti e bevande per utenti con necessità di particolari attenzioni, quali allergie e intolleranze. A tal fine è utile richiamare i dati pubblicati dal Centro Epidemiologico dell’istituto Superiore di Sanità che riferisce che la celiachia è l’intolleranza alimentare più frequente e la stima della sua prevalenza si aggira intorno all’1%: è stato calcolato che nella popolazione italiana il numero teorico di celiaci si aggiri intorno ai 600.000, contro gli oltre 225.000 ad oggi diagnosticati. In questo numero non sono compresi coloro che sono affetti da altre tipologie di allergie o intolleranze alimentari. Ciò significa che all’interno di ogni Istituto il numero degli affetti da problematiche alimentari può arrivare ad attestarsi tra il 5 e il 10% della popolazione studentesca e per riflesso relativo va calcolata anche tra il personale docente e quello amministrativo. Altra necessità è quella di prevedere la possibilità di accedere ai servizi anche di personale scolastico e utenza con diversi tipi di disabilità: si pensi a quelle nella deambulazione, nell’accesso agli spazi.  Per tutte queste tipologie di utenza è necessario che il gestore del servizio preveda delle modalità particolari di cura e offerta di alimenti e bevande, che non sia profondamente diverso da quello offerto all’utenza in generale, ma che preveda una perfetta integrazione. Per questo sarebbe utile non prevedere spazi particolari per i disabili o cibi diversi per le allergie. Piuttosto l’integrazione degli spazi accessibili a tutti e l’offerta degli stessi prodotti con e senza glutine, per esempio, dovrebbe essere l’obiettivo integrato cui il Dirigente dovrebbe far tendere il vincitore della gara.
  • Busta n. 3: busta sigillata contenente l’offerta economica (con le modalità specificate nel bando). Anche la scheda di offerta deve essere debitamente compilata in ogni sua parte, pena esclusione, e firmata dal legale rappresentante della ditta/impresa.

Particolare attenzione va posta in termini generali, alla disposizione dell’art. 95, comma 10, del Codice dei contratti pubblici, che impone ad ogni operatore economico, di indicare nell’offerta economica “i propri costi della manodopera” e “gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro”. Tale comma fissa (con l’espressa eccezione, non ricorrente nel caso di specie, delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell’art. 36, comma 2, lett. a) un obbligo dichiarativo a pena di esclusione. La ratio di tale norma è esplicitata nell’ultimo periodo dello stesso articolo, secondo il quale “le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell’aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto dall’art. 97, comma 5, lett. d)”, vale a dire il rispetto dei minimi salariali retributivi del personale indicati nelle tabelle di cui all’art. 23, comma 16.

Ricordiamo al lettore che tutte le buste devono giungere integre, chiuse e sigillate, e devono riportare, ciascuna, l’indicazione del numero della busta e la denominazione della ditta/impresa. L’offerta non può essere ritirata, modificata o sostituita con un’altra. Le offerte presentate in modo imperfetto, incompleto, e/o comunque non conforme alle prescrizioni inserite nel Bando sono considerate nulle.

Approfondimento Giova precisare che per “sigillatura” deve intendersi una chiusura ermetica recante un qualsiasi segno o
impronta, apposto su materiale plastico come striscia incollata o ceralacca o ancora piombo, tale da
rendere chiusi il plico e le buste, attestare l’autenticità della chiusura originaria proveniente dal
mittente, nonché garantire l’integrità e la non manomissione del plico e delle buste.

L’aggiudicatario, fatti salvi motivi comprovati da valida documentazione, ritardi connessi all’ottenimento di eventuali autorizzazioni (nulla osta) da parte delle autorità competenti o comunque cause di forza maggiore, ha a disposizione, di norma, un periodo massimo di 60 giorni lavorativi dalla data di aggiudicazione, per la realizzazione dell’intervento proposto e l’avvio del servizio.

A rafforzare la possibilità di procedere velocemente all’avvio del servizio il dettato dei testi normativi precedentemente richiamati, i Decreti Sblocca Cantieri, Semplificazioni e Semplificazioni bis, che prevedono tempi abbreviati per le diverse fasi del procedimento con individuazione di responsabilità, anche in alcune fattispecie per danno erariale, a carico del Responsabile Unico del Procedimento (RUP).

Le ditte/imprese interessate possono effettuare preventivamente un sopralluogo nell’apposito locale prestabilito ed adibito a posto ristoro da concordare sempre con l’Istituto scolastico prendendo appuntamento con il Dirigente, il Direttore S.G.A. o ancora con un suo delegato.

Di norma possono partecipare alla gara gli operatori economici di cui al Decreto legislativo n. 50/2016, esercenti l’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande.

Approfondimento È sempre bene evidenziare e stabilire nel bando di gara gli orari di apertura e chiusura del servizio di ristorazione mediante Bar. Generalmente il bar resta chiuso nei giorni di domenica, festivi, e altre chiusure deliberate dal Consiglio di Istituto (es. vacanze natalizie e pasquali) nel rispetto delle norme di ordine pubblico, senza diritto di indennizzo alcuno. L’accesso per gli studenti, di norma, è consentito soltanto al di fuori dell’orario delle lezioni.

L’art. 4 descrive la procedura di gara e criteri di aggiudicazione. La data di apertura delle buste delle offerte pervenute è fissata nel Bando, generalmente avviene presso i locali della presidenza o in altro locale individuato dalla Dirigenza. Alla seduta sono ammessi a partecipare i rappresentanti legali delle ditte/imprese partecipanti, muniti di apposito documento di riconoscimento in corso di validità (carta di identità o altro) o i loro delegati appositamente muniti di delega scritta. La commissione debitamente costituita, nominata successivamente alla data di scadenza del Bando con atto scritto del Dirigente, procede all’apertura delle buste a partire dalla n. 1 “documentazione amministrativa” e alla verifica formale della validità e congruità delle dichiarazioni rese e della documentazione prodotta. L’avviso di convocazione è sempre pubblicato sul sito web della scuola.

Alla fine della prima fase la commissione individua gli esclusi, dei quali non si procederà all’apertura delle successive buste, e gli ammessi, che accederanno quindi alla fase successiva.

La Commissione successivamente procede all’apertura delle buste n. 2 e solo alla fine della busta n. 3 contenente l’offerta economica e alla loro valutazione. L’aggiudicazione è effettuata dal Dirigente scolastico sulla base della graduatoria stilata, predisposta dalla commissione, con riserva dell’accertamento successivo dei requisiti posseduti dalla ditta aggiudicataria, contestualmente è comunicata l’aggiudicazione provvisoria alla ditta vincitrice, che deve presentare la documentazione comprovante il possesso dei requisiti dichiarati in sede di gara, di norma, entro e non oltre il termine di 15 giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione e/o comunque entro i termini fissati nel Bando.

L’aggiudicazione della gara, qualora previsto nel bando, può avvenire anche in presenza di un solo preventivo, in ottemperanza all’art. 69 del Regolamento di Contabilità Generale dello Stato, Regio Decreto 23 maggio 1924, n. 827. Successivamente all’aggiudicazione l’esito della procedura viene pubblicato sul sito web dell’Istituto scolastico e notificato al vincitore sia a mezzo di comunicazione telematica (PEC) sia in forma scritta con raccomandata A/R. La mancata presentazione o la difformità sostanziale tra la documentazione presentata e acquisita e tra quanto dichiarato in sede di gara, determineranno l’annullamento della posizione in graduatoria.

Approfondimento Di norma, sono esclusi i concorrenti che abbiano omesso di presentare i documenti richiesti, nei tempi e modi stabiliti nel bando ovvero che non si sono attenuti alle modalità ed alle formalità previste, o ancora che abbiano reso false dichiarazioni, fatto salvo il soccorso istruttorio nei casi previsti dall’art. 83 D. Lgs. n. 50/2016. In quest’ultimo caso è fatta salva la possibilità di integrazione. La Commissione, riunita in seduta pubblica, nell’esaminare il contenuto dei singoli documenti contenuti nelle buste, in caso di irregolarità formali sanabili, non compromettenti e integrabili, per “par condicio” fra i concorrenti e nell’interesse degli Istituti, ne dà comunicazione al Responsabile del Procedimento. Quest’ultimo preventivante autorizzato, può invitare il concorrente, a mezzo di opportuna comunicazione scritta anche solo a mezzo mail o fax, a perfezionare e regolarizzare i documenti richiesti e/o per fornire i dovuti chiarimenti ritenuti opportuni, ai sensi dell’art. 83, D. Lgs. 50/2016

Nelle suddette ipotesi, in caso di rinuncia o per mancato assolvimento di quanto previsto nel bando, si procede allo scorrimento della graduatoria. La concessione è di norma aggiudicata a favore dell’impresa che proporrà l’offerta economicamente più vantaggiosa, valutata in base ai parametri e criteri puntualmente stabiliti e inseriti nel Bando.

Approfondimento Giova precisare che le offerte anormalmente basse sono di norma sottoposte a verifica, anche in base a quanto stabilito all’articolo 97 del D. Lgs. n. 50/2016, richiedendo alle imprese concorrenti di fornire precisazioni e giustificazioni al riguardo, con facoltà della Commissione giudicatrice di assegnare un
termine perentorio entro cui le imprese concorrenti devono far pervenire le dette precisazioni e/o
giustificazioni, pena l’esclusione dalla gara. Inoltre generalmente gli offerenti (ditte/impresse) sono vincolate alle offerte presentate per un periodo di 180 giorni naturali e consecutivi dalla data di scadenza del termine di presentazione delle offerte.

In caso di parità di punteggio si procede a pubblico sorteggio o altro criterio stabilito nel Bando. Viene fatta salva la possibilità del Committente (Istituto scolastico), ai sensi del D.lgs. n. 50/2016 il diritto di sospendere, revocare, re-indire la gara, non aggiudicare per motivi di legittimità, opportunità, convenienza, ai sensi all’art. 69 del Regio Decreto 23 maggio 1924, n. 827, ovvero di non procedere all’aggiudicazione se nessuna offerta risulti conveniente o idonea in relazione all’oggetto del contratto, senza che possa essere richiesto dalle ditte/imprese partecipanti a qualsivoglia titolo alcun risarcimento e/o danno. Tutte le offerte presentate e l’eventuale materiale tecnico-illustrativo allegato ad esse restano di proprietà dell’Istituto e non saranno restituite alla ditta offerente neanche in caso di mancata aggiudicazione della fornitura richiesta.

L’art. 5 descrive l’aggiudicazione. L’Istituto scolastico, previa verifica della proposta di aggiudicazione, ai sensi dell’articolo 33, comma 1 del D.lgs. 50/2016, provvede all’aggiudicazione. L’offerta dell’aggiudicatario è di norma irrevocabile. L’aggiudicazione diventa pienamente efficace dopo la verifica del possesso dei prescritti requisiti e divenuta tale (comunque è fatto salvo l’esercizio dei poteri di autotutela nei casi consentiti dalle norme vigenti), ha luogo la stipula del contratto. Nel caso la ditta risultata aggiudicataria non accetti l’incarico, e/o non assolva a quanto previsto nel Bando, l’aggiudicazione passa automaticamente alla successiva impresa presente nella graduatoria e così via sino ad esaurimento della graduatoria medesima.

L’art. 6 descrive le spese contrattuali. Tutte le spese e gli oneri fiscali inerenti all’aggiudicazione ed al contratto, compresa la registrazione del contratto, sono a totale carico generalmente dell’aggiudicatario.

L’art 7 descrive le controversie e foro competente. Tutte le controversie che dovessero eventualmente insorgere tra l’Amministrazione aggiudicatrice (Istituto scolastico) e la ditta/impresa aggiudicataria, e che non si possono definire in via amministrativa e/o bonaria, vengono di norma deferite al Giudice ordinario. Il foro competente è quello competente della provincia in cui ha sede legale l’Istituto.

L’art. 8 descrive il trattamento dei dati personali ai sensi del Decreto Legislativo 30 giugno 2003, n. 196 “Codice in materia di protezione dei dati personali” modificato e integrato dal Decreto Legislativo 10 agosto 2018, n. 101 “Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché’ alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati”. Di quanto previsto dal Regolamento della Stazione Appaltante si informano i partecipanti specificando che le finalità a cui sono destinati i dati raccolti e le modalità di trattamento inserite nella procedura, saranno trattati garantendo la tutela dei diritti dei concorrenti e la loro riservatezza. Tale trattamento deve avere la finalità di consentire l’accertamento dell’idoneità dei concorrenti a partecipare alla procedura di affidamento per il servizio in oggetto e all’espletamento delle diverse fasi della procedura stessa, fino alla sua conclusione.

Si consiglia a tutela dell’Amministrazione di inserire nelle clausole di salvaguardia, l’esonero di responsabilità in caso di furti e danni. La stazione appaltante e più precisamente l’Istituto scolastico, deve essere sollevato da qualsiasi responsabilità in caso di furti e atti vandalici, causati da ignoti che possano danneggiare il materiale del gestore, e dovrà obbligare il gestore a ripristinare il servizio nel più breve tempo possibile.

La trattazione di queste tematiche e le fattispecie delineabili nelle diverse Stazioni Appaltanti e a maggior ragione negli Istituiti Scolastici sono infinite e il presente lavoro non potrebbe mai essere esaustivo. Tuttavia con diversi spunti e approfondimenti sono stati forniti ai diversi attori della procedura, gli strumenti necessari ad orientarsi nel complesso ambito normativo e uno schema esemplificativo che può essere personalizzato e arricchito liberamente dal RUP. Come in tutti i servizi complessi, che le Stazioni Appaltanti sono chiamate ad affidare ad operatori commerciali, riveste un’importanza fondamentale conoscere tutti gli strumenti a disposizione e redigere capitolati tecnici ampi e precisi che contengano il maggior numero di dettagli e di ipotesi possibili, ricordando sempre il ruolo di tali documenti che nell’ambito del procedimento diventano lex specialis, assumendo quindi successivamente, importanza normativa oltre che divenendo strumento gestionale concreto, necessario in extremis anche in sede giurisdizionale.

Bibliografia

  • REGIO DECRETO 18 novembre 1923, n. 2440, recante “Nuove disposizioni sull’amministrazione del Patrimonio e la Contabilità Generale dello Stato”
  • REGIO DECRETO 23 maggio 1924, n. 827 “Regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato”
  • CODICE CIVILE articolo 1453 – Regio Decreto 16 marzo 1942, n. 262
  • REGOLAMENTO DELEGATO (UE) n. 2019/1827 della Commissione del 30 ottobre 2019 “modifica la direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le soglie delle concessioni”
  • LEGGE 7 agosto 1990, n. 241 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”
  • LEGGE 27 dicembre 2006, n. 296 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato”
  • LEGGE 13 agosto 2010, n. 136 “Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia”
  • LEGGE del 17 dicembre 2010, n. 217 recante “misure urgenti in materia di sicurezza”
  • LEGGE del 6 novembre 2012, n. 190, recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità della Pubblica Amministrazione”
  • LEGGE 13 luglio 2015, n. 107 “Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti”
  • LEGGE 30 dicembre 2018, n. 145 “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021”
  • DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA del 5 ottobre 2010, n. 207 “Regolamento di esecuzione del Codice dei Contratti Pubblici”
  • DECRETO LEGISLATIVO 30 marzo 2001, n. 165 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”
  • DECRETO LEGISLATIVO 30 giugno 2003, n. 196 “Codice in materia di protezione dei dati personali”
  • DECRETO LEGISLATIVO 12 aprile 2006, n. 163 “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE”
  • DECRETO LEGISLATIVO 14 marzo 2013, n. 33 c.d. “Amministrazione Trasparente”
  • DECRETO LEGISLATIVO 18 aprile 2016, n. 50 “Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché’ per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”
  • DECRETO LEGISLATIVO 19 aprile 2017, n. 56 “Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50”
  • DECRETO LEGISLATIVO 10 agosto 2018, n. 101 “Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché’ alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati”
  • DECRETO-LEGGE 12 novembre 2010, n. 187 “Misure urgenti in materia di sicurezza”,
  • DECRETO LEGGE 26 ottobre 2019, n. 124 “Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili”
  • DECRETO-LEGGE 16 luglio 2020, n. 76 “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale”
  • DECRETO-LEGGE 31 maggio 2021, n. 77, “Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure”
  • LINEE GUIDA ANAC n. 4 del 2016 “Procedure per l’affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, indagini di mercato e formazione e gestione degli elenchi di operatori economici”
  • LINEE GUIDA ANAC n. 9 “Monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici sull’attività dell’operatore economico nei contratti di partenariato pubblico privato”
  • DECRETO INTERMINISTERIALE 28 agosto 2018, n. 129 “Regolamento recante istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell’articolo 1, comma 143, della legge 13 luglio 2015, n. 107”
  • DELIBERA del Consiglio n. 206 del 01 marzo 2018
  • NOTA MI AOODGRUF n. 21611 del 27 settembre 2019 “Istruzioni per l’affidamento dei Servizi di ristorazione mediante bar e distributori automatici nelle Istituzioni Scolastiche ed Educative”
  • QUADERNO n. 2 e APPENDICE, pubblicato il 10 febbraio 2021
  • QUADERNO n. 1 “Istruzioni di carattere generale relative all’applicazione del Codice dei Contratti Pubblici” pubblicato il 10 febbraio 2021

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