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Le scuole in territori fragili

Le scuole in territori fragili

di Gian Carlo Sacchi

Il Governo ha presentato di recente un disegno di legge sulla montagna, per tutelare e sostenere i Comuni che si trovano in quei territori. Il nostro Paese infatti è in gran parte montuoso e in preda a rischi di carattere sismico e idrogeologico; governare quelle realtà anche per effetto di un inarrestabile spopolamento risulta sempre più difficile, dopo l’abolizione delle Comunità Montane e le scarse attitudini da parte degli stessi Comuni ad associarsi per la gestione dei servizi. 

Diverse sono le materie che prevedono interventi di carattere economico e organizzativo, manca però l’attenzione alla semplificazione burocratica, che oggi richiede le stesse procedure sia al piccolo comune come alla grande città.

Tra i servizi indicati sono da segnalare la scuola e la sanità, alle quali sono dedicati incentivi per il personale disposto a prestare la propria opera in quelle zone, ma mentre per quest’ultima si tratta di un governo regionale con aziende sanitarie locali dotate di autonomia sul piano gestionale e finanziario, per le attività scolastiche resta la normativa di carattere statale, valida su tutto il territorio nazionale; poteva essere invece l’occasione per rivedere alcuni dispositivi di carattere soprattutto amministrativo che favorendo una maggiore autonomia delle scuole e dei contesti locali, avrebbe consentito più flessibilità nell’offerta formativa, per aderire alle esigenze dei territori.

Con questi provvedimenti soltanto si torna all’antico, quando le scuole elementari della montagna avevano a disposizione l’appartamento, sopra alle aule, per l’insegnante, al/la quale erano attribuiti punteggi preferenziali per la discesa al piano. Era un percorso che coinvolgeva perlopiù giovani docenti che utilizzavano le situazioni di disagio anche per corroborare la propria attività didattica; una sorta di tirocinio in un’ottica di emancipazione professionale, via via superata in ragione della costituzione di classi di alunni omogenee per età e della conclamata unicità della funzione docente sostenuta dalla contrattazione sindacale. Con la riforma del 1985 poi ci fu un salto di qualità dovuto all’introduzione del team degli insegnanti per aree disciplinari.

Oggi la situazione si inverte, in montagna si arriva per effetto di una progressiva privazione dei mezzi di cui dispongono le scuole di città: le pluriclassi dovute al progressivo spopolamento, la diffusione della didattica a distanza ammesso e in ancora troppi casi non concesso che esistano le connessioni adeguate. Siamo sicuri che basteranno incentivi economici per motivare un personale che vede un orizzonte piuttosto incerto per le scuole in quelle zone ? Non parliamo poi della scuola media la cui vita in montagna non è stata facile fin dall’inizio: si pensi al mezzo televisivo utilizzato per anni per raggiungere paesi e frazioni che presentavano difficoltà di comunicazione e che anch’essi potrebbero fruire di internet quando sarà, non certo a breve, a disposizione di tutti e dove riesce difficile mantenere le diverse discipline. 

L’organizzazione degli Istituti Comprensivi che raggiungono il ciclo di base, con la presenza della scuola per l’infanzia, che avrebbe potuto offrire un percorso didattico più integrato oltre che creare una regia unica di tipo amministrativo sul territorio, andrebbe adeguata alle Unioni dei Comuni, mentre resta in mano all’amministrazione scolastica con la rigidità dei numeri per l’istituzione e la soppressione di classi e plessi, con una programmazione della rete scolastica che è si passata alle regioni, ma rimane statale per quanto riguarda la previsione e l’assegnazione del personale, anche se con piccoli correttivi per quanto riguarda le zone di montagna e le piccole isole.

Su questi numeri negli anni si è combattuta una battaglia di spesa pubblica in continua oscillazione, fino ad abolire per poi ripristinare, sempre per effetto di leggi finanziarie, dirigenti scolastici e amministrativi degli istituti situati in territori particolarmente fragili. Nei programmi di coesione per le aree interne messi a punto dall’allora ministro Barca, i sindaci coinvolti avevano unanimemente  richiesto la presenza della scuola oltre che come elemento di qualificazione del territori anche come deterrente allo spopolamento, ma il presidio scolastico, a differenza di quello sanitario, non può essere garantito anche se il territorio stesso mostrasse un’amministrazione virtuosa, perché nel primo non sono indicati i livello essenziali delle prestazioni, come invece sono presenti nel secondo, il che consente di rendere più autonoma l’organizzazione del servizio.

Un altro tassello è costituito dalla legge sui piccoli comuni, gran parte dei quali si trovano in montagna, che prevedeva un piano per la presenza delle scuole, dal quale si sarebbe potuto ottenere una nuova tipologia di istituzione per quelle zone, che invece non ebbe seguito, così come i servizi per l’infanzia 0-6 anni, oggi di competenza di regioni e comuni, verranno per gran parte della loro attività portati sotto il governo statale, con l’effetto che le comunità locali siano sempre meno coinvolte, come accade con la rinuncia da parte dei comuni stessi agli investimenti del PNRR sui nidi.

La programmazione dei servizi formativi è di competenza degli enti territoriali, ma la gestione è saldamente nelle mani del potere statale che ne impone il funzionamento omogeneo su tutto il territorio nazionale; non è stato portato a termine l’annunciato decentramento delle competenze amministrative, nonostante una sentenza della Corte Costituzionale che già molti anni fa aveva ammesso la partecipazione delle regioni all’assegnazione del personale ed in tempi più recenti alcuni Tribunali AmministrativiRegionali legittimavano la presenza dei Comuni nella formazione delle pluriclassi.

Tanti piccoli provvedimenti riguardanti le scuole nelle zone fragili che se da un lato vorrebbero sostenere quei territori dall’altro le mettono continuamente a rischio di sopravvivenza; tali servizi hanno aiutato le comunità periferiche ad emanciparsi, la loroabolizione oggi può contribuire al degrado di realtà in stato di abbandono, con buona pace di internet. L’unica cosa interessante dell’ultimo progetto di legge sulla montagna è la compilazione di un testo di norme dedicate, per poter recuperare un disegno che sia coerente e che preveda un adeguato e stabile investimento, non soggetto alle temperie politiche, con la relativa governance locale.

Il PNRR per il rilancio della Scuola

IL PIANO NAZIONALE DI RIPRESA E RESILIENZA PER IL RILANCIO DELLA SCUOLA

di Gian Carlo Sacchi

La cultura delle riforme scolastiche diffusa nel nostro Paese riguarda soprattutto i contenuti che si devono trasmettere e la discussione verte su quali finalità essi devono raggiungere, se cioè deve prevalere la linea della tradizione da tramandare o quella dell’innovazione da affiancare al cambiamento tecnologico e sociale; se la scuola deve servire all’economia ed alla competitività nel campo della produzione e del lavoro, o se deve dedicarsi alla formazione critica delle persone. Nel tempo ha prevalso in maniera più evidente qualcuna di queste tendenze alle quali si è cercato di adeguare strutture e competenze, però sempre poche risorse finanziarie che servivano a consolidare i diversi obiettivi, in base alle scelte politiche del momento, creando così un sistema complessivamente debole perché costruito su strade che continuamente si incrociano e pur esprimendo ciascuna una certa potenzialità alla fine dovevano sopportare contraddizioni che hanno determinato insuccessi e inefficienze.

L’esigenza attuale è di mantenere le tre dimensioni portandole ai livelli di una società complessa dove i giovani devono allo stesso tempo avere memoria del cambiamento, essere inseriti nella realtàpresente, ma capaci di intravvedere il futuro, in campo tecnologico, ambientale, professionale e sociale. Si tratta di passare da una visione piuttosto frammentata del sapere e dei diversi mestieri per arrivare ad una ricomposizione evolutiva, superare l’addestramento per una più ampia professionalità epromuovere l’azione unitaria della persona in formazione.

E’ proprio una tale svolta che non può più essere finanziata come una piccola riforma, ma deve cogliere l’occasione per sostenere le basi del sistema, offrendo una più ampia autonomia e richiedendo una maggiore qualità. Il PNRR è proprio questa opportunità, che deve far compiere il salto: la notevole quantità di risorse a disposizione quindi non può soddisfare solo una lista di ritocchi, ma deve costituire un investimento in grado di innovare profondamente il sistema stesso perché sia in grado di avere istituzioni scolastiche capaci di “autonomia pedagogica” che interviene sulla crescita delle persone, ma anche sullo sviluppo dei territori e sull’integrazione con il mondo del lavoro.

I pilastri del sistema sui quali occorrerà intervenire, sia a livello micro, cioè di un singolo istituto, o macro, dell’intero Paese riguardano i tempi, gli spazi e il personale. Va ripensato il tempo necessario in cui bisogna stare a scuola e che quest’ultima deve dedicare alla comunità in cui opera, per favorire non solo l’istruzione formale, evidenziando già la differenza tra il curricolo nazionale e locale, ma l’intervento in quella non formale, per far incontrare le generazioni, agire sull’analfabetismo di ritorno, nei rapporti con il lavoro, anche al fine di recuperare situazioni di disagio che potrebbero alimentare l’allontanamento sia dalla formazione che dal lavoro stesso. L’istruzione informale poi è entrata di recente ma in maniera altrettanto dirompente nella vita delle persone e delle istituzioni formative, non solo per la necessità di alimentare l’educazione digitale e mediatica, ma proprio per prevenire e contrastare l’uso strumentale e criminoso della comunicazione.  Ad una scuola che deve poter gestire il proprio tempo, e lo vediamo anche nelle situazioni di emergenza pandemica, va assicurata la capacità di fronteggiare in modo autonomo le diverse situazioni con adeguate risorse umane e finanziarie.

Tempi e funzioni devono ispirare una revisione dei criteri di progettazione ed utilizzo degli spazi. L’edilizia scolastica è la vera piaga delle nostre strutture, come si è detto si è sempre curato il contenuto lasciando ammalorare il contenitore; oggi non è più possibile vedere soltanto la stabilità e la sicurezza, pur doverose, ma occorre che architettura e pedagogia inizino un percorso di collaborazione, da un lato per garantire determinati standard costruttivi, ma dall’altro per inserire la dimensione formativa, che deve andare oltre le tradizionali aule, nell’ambiente naturale, sociale e lavorativo in cui deve operare. Le indicazioni per fronteggiare i cambiamenti climatici, le attività che la scuola deve compiere anche come centro civico e “laboratorio territoriale per l’occupazione”, devono essere alla base dei progetti delle così dette “scuole nuove”, che pur essendo già state finanziate con la legge del 2015 non hanno dato i risultati attesi se non in rari casiquelli in cui si è vista la partecipazione delle autonomie territoriali, così da creare un sistema locale.

Tempi e spazi richiedono una nuova organizzazione, sia per gli studenti, perché siano gli artefici del loro apprendimento, con l’uso flessibile della scuola, per far vivere una struttura “aumentata” dalle tecnologie e dai modelli organizzativi di classi e gruppi, sia per i docenti che oltre ad avere luoghi personalizzati in forma laboratoriale, dispongano di spazi di lavoro individuale e collettivo. Su questo delicato aspetto di innovazione ediliziasarebbe necessario un attento monitoraggio da parte dello Stato, per non rischiare di trovarci ad uno di quegli incroci che dopo un inizio promettente si venga sviati soltanto da emergenze strutturali: scuole e comuni a questo riguardo dovrebbero lavorare insieme. Così come sul piano dei contratti di lavoro del personale non si sente parlare di queste nuove competenze e quindi modalità organizzative che devono essere previste, sia come status e trattamento economico, sia come azioni di valorizzazionenell’ambito dell’autonomia.

C’è bisogno di un cambiamento vero ed i fondi del PNRR lo consentirebbero, la politica, ma soprattutto l’amministrazione e il sindacato lo vogliono veramente ? Il rischio che se questi fondi vengono impiegati solo per le classi pollaio et similia ci troveremo ben presto ancora al crocevia, perdendo un’altra volta il treno dell’innovazione che altri Paesi avranno implementato, il che aumenterà ancora di più il gap nei loro confronti e ci farà ripiombare di nuovo nella miseria delle annuali leggi di bilancio.

Con la relazione del Presidente del Consiglio al Parlamento si dà inizio all’attuazione del PNR, vengono indicati gli obiettivi e i traguardi a cominciare dalla fine dell’esercizio 2021: l’Italia rispetta l’impegno a conseguire tutti i primi 51 obiettivi per quest’anno. Si parla di strutture e strumenti per migliorare l’attuazione del piano, assicurando il coinvolgimento degli enti locali e delle parti sociali. 

Per quanto riguarda il  comparto dell’istruzione sono previste, com’è noto, diverse riforme: dalla carriera degli insegnanti ed il loro reclutamento, all’istituzione di un sistema di qualità per le scuole, ma anche, da parte del settore universitario, di nuove classi di laurea per favorire percorsi interdisciplinari, sempre più necessari al miglioramento dell’apprendimento in una società complessa. Fa capolino l’istituzione di una scuola di alta formazione per accompagnare lo sviluppo professionale del personale ed in particolare dei dirigenti scolastici.

Un consistente investimento viene dedicato alla transizione informatica per potenziare le scuole 4.0 con nuove aule didattiche e laboratori ed un portale dedicato agli operatori sui contenuti dell’educazione digitale. Entro il corrente mese di gennaio il comitato per la transizione digitale ha assunto l’impegno di mettere in campo il bando relativo alla “scuola connessa” per una spesa di 261 milioni che vedrebbe coinvolte circa dieci mila istituzioni scolastiche.

In corso di definizione sono interventi per l’orientamento, con specifici supporti professionali, anche attraverso accordi tra scuole e università; la riduzione dei divari territoriali a partire dalla eterogeneità delle competenze di base e la mancanza di equità. Sarà attivato il potenziamento dell’apprendimento delle discipline STEM e delle lingue, nonché la formazione professionale terziaria, per arrivare alla riforma degli istituti tecnici e professionali.

I primi bandi, emanati nel dicembre scorso, a beneficio degli enti locali riguardano l’edilizia scolastica, per i servizi di cura della prima infanzia, le mense, le infrastrutture per lo sport, la costruzione di nuove scuole mediante la sostituzione degli edifici, oltre ad un piano per la messa in sicurezza e riqualificazione delle attuali strutture. Le scadenze per la presentazione dei progetti sono fissate per febbraio 2022, un tempo troppo breve (?), soprattutto per i piccoli comuni che non hanno competenze tecniche al loro interno, ed anche se il ministero promette attività di accompagnamento, sarebbe più aderente alle esigenze dei territori l’organizzazione di reti di consulenza a livello locale che mettano in relazione i comuni e le scuole per sostenere la progettazione in area vasta.

Sia per le mense che per i servizi alla prima infanzia gli investimenti in infrastrutture dovranno poi fare i conti con le scarse disponibilità degli enti territoriali a mantenerli in futuro, nonché alla fornitura di personale che per quanto riguarda la spesa corrente rimane difficoltosa. Sarà inoltre necessario sensibilizzare gli amministratori locali sull’efficacia del tempo scuola per lo sviluppo delle persone dei bambini, per incentivare la costruzione di tali servizi, e non solo utili alla conciliazione dei tempi di lavoro dei genitori. La dove infatti c’è disoccupazione femminile la domanda di detti servizi diminuisce.

E’ interessante poi vedere nella scuola un centro per il territorio, ma non solo i locali devono servire a diverse attività durante la giornata, ma è l’occasione perché alla medesima venga attribuito un ruolo di “presidio pedagogico”, in collaborazione con altri enti ed associazioni, senza farsi vicariare dal privato sociale. Un punteggio premiale sarà attribuito a quei progetti che si svilupperanno nelle zone con tassi di disagio negli apprendimenti.

Efficienza energetica, riduzione di emissioni inquinanti, riqualificazione degli edifici; sostituzione di parte del patrimonio edilizio obsoleto, con l’obiettivo di creare strutture sicure, moderne, inclusive e sostenibili; progettazione degli ambienti scolastici tramite il coinvolgimento di tutti i soggetti interessati all’azione educativa con l’obiettivo di incidere positivamente sull’insegnamento e l’apprendimento degli studenti, lo sviluppo sostenibile del territorio e di servizi volti a realizzare la comunità.

La proposta progettuale dovrà rispettare gli indici, su scala nazionale, previsti dal DM 18-12-1975, norme che si tentò di abrogare con la legge n. 23/1966 per elaborarne di più vicine alla scala locale, nell’ottica di un decentramento del governo delle scuole stesse. Le superfici di allora consideravano condizioni di affollamento che dovrebbero essere riviste alla luce del distanziamento sociale. Con tali vincoli sarà difficile che l’edificio   sia uno strumento educativo a tutto campo, nonostante il bando preveda soluzioni condivise tra l’ente locale e la comunità scolastica. 

E’ ormai assodato il superamento dell’aula tradizionale per arrivare a differenti “ambienti di apprendimento” improntati alla massima flessibilità; nel 2013 il MIUR emanò linee guida che seppur volesse ricondurre ad indirizzi progettuali omogenei sul territorio nazionale vedeva la scuola come il risultato del sovrapporsi di diversi tessuti ambientali per realizzare un principio di autonomia di movimento per lo studente che solo uno spazio flessibile e polifunzionale può garantire e per il docente che può muoversi tra i vari gruppi che si organizzano. 

L’adattabilità degli spazi si estende, come si è detto, anche all’esterno offrendosi alla comunità locale ed al territorio. L’aula moderna infatti è uno dei tanti momenti di apprendimento centrati sullo studente. Tante ricerche al riguardo son state compiute a livello internazionale e potrebbero essere utili per i nuovi progetti.

Un nuovo indirizzo politico e la vecchia burocrazia

Un nuovo indirizzo politico e la vecchia burocrazia

di Gian Carlo Sacchi

Gli atti di indirizzo politico dei ministri dell’istruzione all’inizio del loro mandato non sono mai stati un capolavoro di originalità; le solite problematiche ancora non risolte, ereditate dai governi precedenti, che facilmente passeranno a quelli successivi, anche perché com’è noto le questioni scolastiche hanno tempi di maturazione piuttosto lunghi, soprattutto da un punto di vista del cambiamento culturale e di professionalità degli operatori, per cui gli interventi amministrativi che ne derivano spesso non producono gli effetti desiderati e quindi vengono presto archiviati.

L’atto recentemente emanato dal ministro Bianchi presenta invece una serie di interventi che non si limitano ad indicare l’orizzonte politico e le ricadute sull’amministrazione, ma entrano nella sfera di competenza di altri soggetti, a cominciare dai docenti, e prevedono alcuni risultati che avranno bisogno di passaggi legislativi. Sarà perché certe innovazioni erano già annunciate nel PNRR o seguono il tracciato dell’agenda 2030, o perché ungoverno che sembra più debole per l’eterogeneità della sua maggioranza politica finirà per fare più cose di altri, fatto sta che il ministro si accinge a sfornare una quasi riforma.

Tutti esordiscono  con l’intento di assicurare il diritto ad un’istruzione di qualità, ma in questo documento si indica anche il tipo di istituzione chiamata a soddisfarlo: quella cioè centrata sui giovani studenti e coerente con le loro inclinazioni, ma contemporaneamente in linea con le nuove competenze richieste dal mercato del lavoro. Se tali enunciazioni non devono essere soltanto delle finalità astratte, ma devono poter incidere sulla struttura attuale, il sistema necessita di un profondo cambiamento culturale, per quanto riguarda innanzitutto portare in primo piano l’approccio psicologico (iniziative calibrate ai bisogni degli studenti), spostando a funzione ancillare il lavoro sui contenuti. Una tale impostazione è stata ricercata in tutta l’ultima parte del secolo scorso nelle scuole di base, senza grande risultato se consideriamo i tassi di ripetenza e di abbandono.

Ripartire da qui per rendere più efficaci le azioni antidispersione, di cui dice di volersi occupare, per migliorare le funzioni di orientamento, ed in modo più specifico perché corrispondano alle esigenze del mondo produttivo. Se la scuola debba proprio andare in questa direzione forse dovremmo chiederlo agli italiani, come hanno fatto i finlandesi prima di innalzare l’obbligo scolastico a 18 anni, o se si debbano soltanto ammodernare i saperi per farli corrispondere alle aziende 4.0.

Al di la di un dibattito pubblico su questi grossi nodi, come realizzare tutto ciò se non attraverso un sistema che si rende più flessibile, che agisca sulla valutazione degli studenti, sulla riorganizzazione degli spazi e delle strutture, sulla formazione professionale del personale, sulla realizzazione dei “patti educativi di comunità” con il territorio. Qui bisogna dunque affrontare il tema della governance, che pur se non poteva essere sviluppato in un documento destinato all’amministrazione, data l’ambizione dello stesso, meritava almeno un’indicazione di insieme.

Infatti  ciò che viene detto sull’autonomia scolastica non cambia l’attuale quadro normativo e metterla in relazione con la valutazione risulta pleonastico, in quanto è sempre “funzionale”, anche se si parla di rilancio e sostegno, cioè limitata alle funzioni accordate dal DPR 275/1999 che restringe il campo rispetto alla legge 97/1997. Si prevede anche l’istituzione di una struttura consulenziale, forse perché ci sono scuole che ancora non la vogliono non la sanno usare, ma varrebbe la pena di offrire alle stesse la possibilità di sperimentare maggiore autonomia, conadeguati incentivi e relativa implementazione delle buone pratiche, come si richiede tra l’altro da parte di alcune regioni in base all’art. 116 della Costituzione.    

Nel documento viene annunciato a chiare lettere un “ripensamento dei tradizionali meccanismi di funzionamento della pubblica amministrazione” che però non vengono esplicitati se non per riaffermare la capacità amministrativa e gestionale del ministero e dei suoi uffici periferici. Ciò che sarebbe veramente necessario per raggiungere gli obiettivi indicati nell’atto politico è quel “governo multilivello” di cui si fa un vago cenno e lo si applica solo e in maniera tendente al centralismo nel coinvolgimento dei Comuni per la costruzione dei poli dell’infanzia e nell’integrazione dei sistemi educativi da zero a sei anni.

E’ su quel multilivello che andrebbe costruito il rapporto tra le autonomie scolastiche e quelle territoriali, per arrivare come dice il ministro ad un modello più partecipato.  Qui occorre capire se si vuole veramente un sistema aperto dove “le decisioni  politico-amministrative vengano confrontate e condivise con gli stakeholder pubblici e privati del territorio” o se per ragioni di efficienza si demandi alla digitalizzazione dei processi l’ennesimo tentativo dell’amministrazione di appropriarsene attraverso le note piattaforme, come ad esempio avviene per i bilanci degli istituti che sono controllati non più attraverso adempimenti burocraticima procedure informatiche pur sempre vincolanti.

Flessibilità e autonomia se si vuole veramente il “coinvolgimento costante delle comunità scolastiche”; non si devono più fare parti uguali per situazioni differenti, ma intervenire a supporto delle esigenze specifiche delle realtà locali, che servano anche a ridurre i divari territoriali in regime di sussidiarietà. Vanno responsabilizzate le regioni per quanto riguarda la costruzione della rete scolastica, a cominciare dalla eliminazione delle classi pollaio, al dimensionamento degli istituti, all’assegnazione del personale, all’edilizia, in relazione agli enti locali ed ai servizi alla persona, compresi quelli per la salute, così come andrebbe ripreso il piano per l’istruzione indicato nella legge sui piccoli comuni al fine di valorizzare le aree interne e favorire il ripopolamento di quelle zone che progressivamente scadono nel disagio economico e sociale.

Qui tornano alcune questioni che sono aperte fin dalla riforma del titolo quinto della Costituzione, che i ministeri hanno sempre boicottato e che una politica debole non ha mai avuto il coraggio di portare a termine così come era iniziata. Il ministro Bianchi sembra evocare sotto traccia quel dibattito e forse potrebbe essere il caso di riprenderlo in modo più esplicito, perché è chiaro che la direzione che sta prendendo l’atto politico non può realizzarsi compiutamente se non attraverso un sistema decentrato e fatto di autonomie locali, compresa dunque quella scolastica, che collaborano tra di loro.

Si può dire che il ministro Bianchi stia tentando di realizzare una riforma del sistema, che potrebbe fare capolino nel momento in cui l’opinione pubblica è concentrata sulle tante attenzioni organizzative richieste dalla pandemia e la politica potrebbe favorirla anche semplicemente non occupandosene. Un tentativo che ha un precedente illustre nel ministro Falcucci che tentò la riforma della scuola secondaria superiore per via amministrativa (la commissione Brocca) quando le proposte di legge dei partiti non riuscivano a trovare un’intesa. Il problema restano i tempi, molto stretti, anche per l’utilizzo dei fondi europei. E’ interessantevedere che questo atto di indirizzo venga previsto per l’anno in corso e si prolunghi nel triennio 2022-2024, un buon auspicio per il completamento della legislatura.

Una Scuola aperta al Territorio

UNA SCUOLA APERTA AL TERRITORIO CHE MANTIENE IL GOVERNO DELLO STATO CENTRALE

di Gian Carlo Sacchi

Quando si insedia un nuovo Governo ciascun ministro espone al Parlamento il proprio programma, che di solito avviene in tono abbastanza dimesso quasi per adempiere ad un obbligo, senza tanta partecipazione; un documento preparato dagli uffici del ministero anche per sostenere un politico spesso paracadutato su quella determinata poltrona senza che abbia avuto il tempo di documentarsi adeguatamente. Non è il caso del prof. Bianchi di cui si sentiva parlare da tempo, soprattutto a conclusione del gruppo di esperti nominati dalla precedente ministra di cui è stato coordinatore ed al quale il documento programmatico si è largamente ispirato.

Il neo ministro non ha assecondato la routine, ma si è lanciato in un vero e proprio panel di riforme che ha coinvolto l’intero sistema scolastico e formativo toccando temi che sono da tempo alla ribalta sui quali tuttavia non è entrato con specifiche proposte, basta però il taglio dato all’intervento per capire in quale direzione intenderebbe portare la nostra scuola, senza pensare magari alla durata di un esecutivo che molti definiscono di emergenza, con due compiti, quello di uscire dalla pandemia e di costruire un progetto capace di raccogliere i tanti soldi che proverranno dall’Europa. 

Per la politica in generale la preoccupazione per la scuola riguarda soprattutto la sicurezza sanitaria ed anche il dibattito stato-regioni è servito più che altro a ribadire chi dei due contendenti doveva esercitare il potere, con il risultato che i dirigenti scolastici che aspettavano come d’abitudine le direttive del ministero si vedevano tagliare la strada dalle ordinanza regionali. Ma il ministro Bianchi è partito immediatamente ribadendo la centralità della scuola “motore del Paese”, lanciando un patto nazionale che pochi sembrano fin qui disposti a sottoscrivere, perché per fare qualche passo avanti nelle diverse direzioni indicate occorre il consenso della popolazione scolastica, interna ed esterna al sistema, impresa ardua in questo momento dove prevalgono le esigenze di salvaguardare i riti burocratici relativi all’anno che ormai si chiude più che trasformare l’emergenza in opportunità innovative. 

Il programma parla di primo passo di un processo di riforma di cui si intende avviare la fase costituente, con il rischio che rimanga tale, quando arrivano da più parti avvertimenti che per fare le riforme, anche quelle richieste dall’UE pena i mancai finanziamenti, serve una maggioranza politica uscita dalle urne, ma chissà, nella storia del nostro Paese è capitato che certe leggi venissero approvate proprio da un quadro politico debole, come l’attuale; il tempo però è poco e certi nodi sono duri da sciogliere. E’ comunque utile raccogliere dalla comunicazione del Ministro i nuclei fondamentali sui quali intende intervenire, anche se le ricadute operative richiedono una semplificazione del quadro normativo e la valorizzazione delle autonomie scolastiche non solo sul piano didattico, ma più in largo su quello della gestione finanziaria e del personale, che non sembrano a portata di mano, ne sul versante del ministero dell’economia, ne per quanto riguarda le trattative sindacali.

Le risorse stanziate con il PNRR non sono poi tante se si pensa di potenziare veramente i servizi per l’istruzione dagli asili nido all’università, passando per la generalizzazione del tempo pieno nella scuola primaria e per una decisa innovazione del secondo ciclo per metterlo in condizione di dialogare veramente con il mercato del lavoro. Se poi si vuole che alla scuola sia affidato un ruolo guida nelle transizioni digitale e ambientale, non solo per i giovani, ma anche per gli adulti, allora è necessario investire in infrastrutture e in professionalità che al momento sono presenti in maniera alquanto esigua, come si è dimostrato con l’inadeguatezza ad affrontare le implicazioni del virus. Se ancora essa deve stare al centro dell’Agenda 2030 allora va decisamente superata l’ingessatura burocratica per aprirla nei modi, tempi e contenuti, al territorio. Intanto le risorse per l’avvio del prossimo anno non sono aumentate, si contano gli studenti che diminuiscono e nemmeno si adeguano gli organici la dove aumentano, così il permanere delle classi pollaio nelle quali andrà imposto il distanziamento, senza flessibilità nel curricolo e nell’organizzazione dell’orario.

Il ministro pone in primis la questione sociale, soprattutto la dove ci sono fragilità negli allievi e nelle famiglie, prevede azioni di mentoring per accompagnarli e combattere la dispersione e favorire l’orientamento. Per questa ultima attività sono previste 30 ore annue nella scuola di secondo grado, da finanziare con il suddetto PNRR; è augurabile che siano svolte non solo in uscita, per gli studi superiori o l’ingresso nel mondo del lavoro, ma anche in entrata: le scelte sbagliate sono infatti una delle principali cause del fallimento. Attività di mentoring sono stare realizzate in alcune scuole, ma con risorse esterne e figure competenti di cui il sistema scolastico non dispone. Oltre l’abbandono esiste anche la “dispersione implicita”, cioè il mancato raggiungimento, specialmente nella scuola della preadolescenza, dei traguardi di apprendimento, per i quali è necessario intervenire subito, non solo con una scuola estiva facoltativa, e qui il secondo nucleo programmatico, la necessità di allineare i traguardi educativi agli standard internazionali, comprendendo la valutazione dei risultati, esperienza tentata più volte senza risultato. 

Il Ministro entra nel merito della didattica, parla di metodologie innovative, della costruzione delle conoscenze, il che ricade anche sugli spazi che diventano parte costitutiva dei processi di apprendimento; interviene sugli ambiti disciplinari utili ad interpretare la realtà e l’utilizzo delle nuove tecnologie per dare efficienza all’insegnamento. Il centro della proposta pedagogica riguarda il curricolo che deve favorire in modo flessibile la relazione tra conoscenze scolastiche e mondo reale, personalizzazione degli itinerari di studio attraverso una quota di opzionalità da parte degli studenti. Si intende garantire il raccordo tra la formazione iniziale, formale, e quella non formale e permanente degli adulti, al fine di contemperare l’occupabilità con lo sviluppo umano e culturale. Sarebbe utile qui richiamare i decreti che introducono percentuali di flessibilità nel curricolo per vedere come nell’applicazione pratica, specialmente negli istituti tecnici e professionali dove massima dovrebbe essere l’adattabilità degli insegnamenti alla realtà del territorio e del lavoro, vincoli burocratici di orari, materie calate dall’alto e classi di concorso di fatto ne irrigidiscano l’organizzazione; allo stesso modo per quanto riguarda l’organico di potenziamento e quello più recente così detto del covit, sottoposti a costanti tentativi di decurtazione.

La novità sono i patti educativi di comunità, non solo tra docenti e genitori, ma con il coinvolgimento di altre agenzie del territorio che possono decidere l’aumento dell’orario e l’ampliamento della fruizione degli spazi, superando anche le classi per moduli più aperti, fino ad ampliare la sperimentazione degli istituti quadriennali, riconsiderando magari il quinto anno per l’alternanza scuola-lavoro, rapporti con scuole all’estero, servizio civile. L’impegno dovrà essere quello di qualificare l’offerta per favorire un’uscita a diciotto anni per tutti e il conseguimento del diploma di secondo grado. Dovrà essere generalizzato inoltre il percorso da 0 a 6 anni con una governance multilivello e l’integrazione tra istruzione e formazione professionale: percorsi statali e regionali. Andranno rilanciati gli ITS nel contesto dell’istruzione terziaria professionalizzante, rafforzandone la presenza nel tessuto imprenditoriale e nei rapporti con l’università.  

Con il dimensionamento della rete scolastica pensiamo si voglia trattare di un aggiornamento rispetto al dimensionamento dei comuni ed al ripristino del personale (dirigenti scolastici, DSGA, ecc.) gradualmente sottratto ai tempi dei risparmi Gelmini-Tremonti; il PNRR inoltre porterà con se la riforma degli istituti tecnici e professionali per allineare i curricula scolastici  alle richieste del tessuto produttivo.    

Un passaggio suggestivo del documento ministeriale individua la scuola come “architettura relazionale”, dove i muri non siano confini ma interfacce per la socialità e il dialogo, per una condivisione che vada oltre gli organi collegiali: meglio i patti dei consigli ? Si fa anche cenno alla formazione dei docenti senza toccare il problema del reclutamento e del precariato, della mancanza di una preparazione di base orientata alla professione, andando oltre alla semplice laurea e ai 24 crediti di carattere didattico, peraltro acquisiti in ambito accademico, mentre si ipotizza in modo preciso una scuola di alta formazione per la formazione in servizio, con strutture per la documentazione, che sembra fatta apposta per rinforzare l’INDIRE.

Si  sorvola una problematica peraltro assai nota, che va oltre le competenze del governo, entrando negli aspetti più pertinenti alle professioni educative e facendo riferimenti ad altri soggetti politici territoriali senza far capire bene quali responsabilità verranno loro attribuite nei rapporti con il sistema scolastico; sembra rinviaretutto al predetto patto sulla scuola che chiamerà tanti soggetti alla sua elaborazione, senza che poi nessuno di questi verrà incaricato di realizzarlo se non il ministero di cui il Ministro auspica una maggiore efficienza. Quando si arriva infatti alla governancesembra che il titolo quinto della Costituzione non sia mai stato approvato, si fa cenno ad un quadro normativo sull’autonomia scolastica, niente decentramento verso gli enti territoriali, e la parola regionalismo, che peraltro costituisce tuttora una partita aperta, non viene mai pronunciata, dimenticando dieci anni di impegno come assessore regionale.

Il richiamo all’unità nazionale del sistema ben conosciuto da tutti i destinatari del documento poteva essere superfluo se non fosse per ricordare alla fine chi governerà davvero, cioè lo stato centrale, e per l’autonomia si torna all’aggettivo funzionale, ripetuto più volte, introdotto con il decreto del 1999 per evitare che quellasancita dalle leggi Bassanini e che aveva ben altre ambizioni scappasse di mano. E chiaro che ormai l’impostazione data all’intervento programmatico, di un sistema scolastico aperto, sempre più capace di “portare la scuola nel mondo ed il mondo nella scuola”, in rapporto con il territorio, per crescere insieme, e con il mondo del lavoro, capace di valorizzare anche altri spazi educativi, ha bisogno di un’autonomia forte e di un vero decentramento dei poteri, invece ancora il 50% delle decisioni delle scuole vengono assunte da organismi burocratici sovraordinati. 

Il cambio di passo invocato dal ministro Bianchi avrebbe potuto suscitare discussione in merito alla scelta di piegare il sistema formativo verso quello produttivo e invece si perde nelle condizioni di realizzabilità di tutte le indicazioni fornite e cioè nel governo del sistema, che arretra rispetto agli organi collegiali, fa avanzare lo strumento pattizio senza che la scuola sia in grado di corrispondere con propri poteri a quelli dei diversi enti territoriali, perché il referente di ciascuna istituzione scolastica resta l’ufficio amministrativo e non la sua personalità giuridica e la leadership interna.

E’ stato ripetuto in tante occasioni che per rilanciare, come si vorrebbe, l’autonomia delle istituzioni scolastiche, occorre che vengano definiti i livelli essenziali delle prestazioni per tutti i cittadini, al fine di garantire l’unità del sistema e che lo stato applichi il principio della sussidiarietà verticale, mentre pare ci sia un rimprovero alle scuole che “non sempre hanno avuto un atteggiamento intraprendente per valorizzare i propri spazi di autonomia”. Viene riproposto in definitiva la catena di comando: ministro-provveditore (USR)-preside che nelle scuole della Repubblica si pensava di aver superato a beneficio di un governo locale e partecipato: per far parte del sistema bastano i suddetti livelli essenziali ed il progressivo innalzamento degli standard di apprendimento e funzionamento, dei quali non si parla, mentre pare scontato che il sistema nazionale continui a dipendere dal governo centrale, facendo così parti uguali tra diversi, che abbiamo visto in tutti i modi non essere efficace. 

Infine alla medicina scolastica andrà dedicata una rinnovata attenzione, non solo per i bisogni speciali ma per tutti i bisogni educativi e relazionali che la pandemia ha messo in evidenza. Le scuole hanno necessità di queste competenze per rilanciare lo “star bene” delle persone e delle comunità, ma anche la sanità territoriale deve superare l’aspetto puramente medico facendosi carico di tutte le professionalità necessarie a sostenere, insieme alla scuola, la salute ma anche la crescita e lo sviluppo.

La didattica a distanza una nuova riforma

La didattica a distanza una nuova riforma

di Gian Carlo Sacchi

La didattica a distanza (DAD) è entrata nel sistema scolastico dalla porta stretta dell’innovazione, di cui di solito si occupa una minoranza di docenti, spesso in solitudine, tra l’indifferenza e a volte la diffidenza dei colleghi, così come è capitato per tante altre novità soprattutto se introdotte dall’esterno, che hanno finito con il tempo per rinsecchire a fronte della sempre verde routine. Il recente tentativo di generalizzare l’uso delle tecnologie nell’apprendimento, avviato dalla legge 107 del 2015 con il piano nazionale della scuola digitale, si è rivelato traballante dato  lo scarso investimento economico per la diffusione delle attrezzature e il superficiale intervento nella formazione del personale.

Nessuno avrebbe pensato che a causa della pandemia si sarebbe dovuto usare quella piccola riserva innovativa per tutti gli alunni costretti a rimanere a casa. I balbettii del ministero con le immancabili circolari che hanno sempre la pretesa di fare parti uguali tra realtà differenti, hanno dimostrato l’inadeguatezza di una riorganizzazione nazionale del sistema ed anche le scuole si sono precipitate a riversare nel web gli stessi contenuti che sarebbero stati somministrati in aula, con la preoccupazione più delle procedure valutative che dell’efficacia del processo didattico.

Improvvisamente da alcune regioni viene l’indicazione che la DAD diventi un nuovo canale istituzionale, a scelta delle famiglie, per ovviare soprattutto ai rischi del contagio, scaricando così le responsabilità dalle amministrazioni poste talvolta sotto attacco per un servizio che non viene garantito come si dovrebbe in base ai diritti costituzionali dei cittadini o che non sia sicuro dal punto di vista sanitario. Di fronte all’emergenza infatti le scuole sono le prime a chiudere e le ultime a riaprire, sono diventate un’arma di contesa con il governo nazionale, messe sullo stesso piano degli esercizi commerciali o di altri servizi; ciò dimostra che della scuola interessa più l’aspetto sanitario che il valore formativo e sociale. E benchè siano state adottate misure di sicurezza e sia dimostrata la limitata contagiosità rispetto ad altri ambienti e modalità di organizzazione sociale, le regioni ne fanno spesso il capro espiatorio.

 Lasciare sole le famiglie nella scelta della DAD sarebbe quasi come addossare ad esse la responsabilità dell’eventuale contagio, anziché costruire un “patto educativo di comunità” in cui scuola ed enti del territorio possano agire nella direzione della cura ma soprattutto della prevenzione e dello sviluppo, agendo, come si è potuto largamente constatare, in senso educativo e rieducativo sui comportamenti di giovani e adulti, che la scuola può contribuire a costruire, ma che fuori di essa spesso diventano deleteri sul piano sociale ed anche sanitario. Se, come si dice, dopo la pandemia niente sarà come prima, la prima cosa che dovrà ispirare il cambiamento è una diversa etica nelle relazioni, nel lavoro, nel tempo libero, capace di pensare non solo al consumo del territorio stesso, ma alla rigenerazione del bene comune.

Alcune Regioni hanno decretato unilateralmente la chiusura delle scuole, mentre alla loro riapertura provvede il governo nazionale, in riferimento alle “zone” del contagio, e tutto questo deve considerare anche i poteri dei sindaci che rimangono pur sempre autorità sanitarie locali, senza contare che sul piano didattico le autonomie scolastiche sono tutelate dalla Costituzione.  Se per fronteggiare l’attuale situazione pandemica il Parlamento ha approvato lo stato di emergenza è evidente che le scelte politiche al riguardo competono allo Stato, d’intesa con le regioni alle quali è demandata l‘organizzazione del servizio sanitario, mentre sul versante dell’istruzione le stesse non hanno poteri sul piano della gestione del sistema scolastico, limitandosi ad un’azione di programmazione della rete dei servizi ed alla totale capacità di azione sulla istruzione e formazione professionale. Non avendo applicato in quest’ultimo settore la riforma del titolo quinto della Costituzione non è competenza regionale la revisione dell’ordinamento, come si vorrebbe fare da parte di certune attribuendo alla DAD un valore di nuovo canale istituzionale, ed è per questo limitato potere di intervento che è in atto la trattativa di ulteriore regionalismo differenziato ai sensi dell’art. 116 della stessa Costituzione, per arrivare ad avere un rapporto “concorrente” tra Stato e Regioni in entrambi i settori. Mentre sul fronte sanitario c’è una trattativa tra i due contraenti, che le regioni a loro volta dovrebbero aver mediato con gli enti territoriali, per le scuole non c’è mai stata un’intesa specifica, ma si registrano interventi unilaterali del ministero e delle stesse regioni ed i cittadini per rivendicare i loro diritti ed essere ascoltati sono dovuti ricorrere alle dimostrazioni  di piazza o ai ricorsi al TAR.

Le “competenze esclusive e concorrenti” previste dal suddetto titolo quinto, tra istruzione e sanità, si confondono, forse anche perché è la prima volta nella storia recente che le nostre istituzioni sono così gravemente sollecitate  dall’emergenza sanitaria, ma sul versante scolastico le regioni non possono porre le famiglie di fronte al dilemma tra lezioni in presenza o DAD, scambiato per libera scelta, esse hanno il compito di adeguare il funzionamento della rete dei servizi formativi alle esigenza del territorio, compreso il negoziare con lo Stato un incremento ed una adeguata distribuzione del personale.

 Se poi come accade un po’ovunque la DAD è una modalità di gestione del curricolo e non un altro rivolo ordinamentale, destinato ad essere definitivo una volta scelto, come per tante altre questioni sugli orari delle lezioni, sulla formazione delle classi, ecc., allora è affare della scuola, anche in tempo di pandemia, e deve essere lasciato all’autonomia degli istituti, ai quali gli enti territoriali devono dare sostegno e non porre ulteriori vincoli: lo Stato deve indicare le norme generali che tutti devono rispettare, ma dalle quali non devono dipendere in maniera rigida, le autorità sanitarie devono lavorare insieme per garantire la sicurezza e contrastare gli eventuali contagi; i patti di corresponsabilità educativa tra docenti e famiglie devono gestire il processo didattico, compresi la flessibilità deli orari, dei gruppi e delle eventuali variazioni di calendario.

Le scuole sanno gestire la pandemia e le politiche territoriali si occupino di come può costituirsi un favorevole ambiente circostante, a cominciare dai trasporti, dalle mense e da tutti i rapporti che sono necessari per l’espletamento della loro funzione nella realtà locale e la si smetta di farle oggetto di facete polemiche politiche, perché anche i banchi a rotelle possono essere utili non solo per il distanziamento, ma per modalità innovative di apprendimento se abbinati a spazi altrettanto flessibili, all’utilizzo di tecnologie aumentative e quindi per soluzioni didattiche integrate e non per far rimanere immobili gli studenti, sulle ruote, per ore e ore di un insegnamento consegnativo, che va superato per ragioni efficacia oltre che di sicurezza.

Ci voleva la pandemia per dimostrare come può funzionare una scuola a chi ne ha troppo vecchi ricordi; ogni istituto con la sua autonomia deve progettare e realizzare il suo curricolo, con orari e organico funzionali, dove i “gruppi” sono la variabile organizzativa che gestisce gli apprendimenti, i rapporti con la realtà esterna, utili anche per garantire la sicurezza. Questi infatti possono all’occorrenza essere facilmente isolati, con i più piccoli in spazi idonei, con i più grandi nei laboratori e per creare un minimo di socialità ai disabili. Ad essi ci si potrebbe riferire anche per regolare la provenienza degli allievi ed i loro spostamenti  da casa a scuola.

Speriamo che il ritorno alla normalità non sia una ricerca dello status quo ante, quello che è accaduto in questi mesi non ha portato come in passato un cambiamento dall’esterno, che i più potevano lasciare ad altri, qui tutti nella comunità scolastica ed anche fuori di essa sono stati coinvolti in prima persona almeno nella volontà di non contagiarsi. E quindi davvero non sarà come prima.

Il federalismo alla prova

Il federalismo alla prova

di Gian Carlo Sacchi

Tra governo e regioni era iniziato un percorso che avrebbe potuto portare a quel “regionalismo differenziato” richiesto nell’ambito dell’art. 116 della Costituzione. Una maggiore autonomia dei poteri periferici era ormai matura ed i cittadini avevano dimostrato di gradire proprio dai sondaggi realizzati in occasione delle recenti elezioni regionali. Questa possibile intesa avrebbe altresì potuto celebrare degnamente i 50 anni dalla istituzione delle regioni stesse, ricorrenza di cui si era iniziato a parlare nelle più alte sedi istituzionali confermando il loro protagonismo nello sviluppo dell’intero Paese e nel processo di integrazione europea.

Si stava cercando di risolvere gli immancabili conflitti di natura economica che avevano fin qui bloccata l’attuazione della riforma costituzionale, si discuteva sulle materie da decentrare dalle competenze statali e si poneva l’attenzione, questa volta in maniera operativa, su quei “livelli essenziali delle prestazioni” che dovevano essere garantiti a tutti i cittadini italiani, che poi le singole regioni avrebbero potuto sostenere maggiormente con politiche virtuose.

La pandemia ha fatto precipitare detto itinerario, che agli occhi dell’emergenza è sembrato un po’ troppo accademico, costringendo lo stato centrale e le autonomie regionali ad intervenire velocemente sul servizio sanitario e sulla governance territoriale con un quadro legislativo ancora incompleto, il che ha creato non pochi conflitti tra poteri e responsabilità. Bisogna contenere il virus, ma nello stesso tempo non deprimere i territori e quindi da un lato, quello della salute, le regioni avevano già le necessarie competenze ed hanno operato in maniera autonoma, mentre dall’altro gli ormai famosi DPCM sono intervenuti imponendo a tutti le medesime condizioni, facendo storcere il naso a molti per la limitazione delle libertà. Un tentativo di mediazione abbastanza riuscito è stato il funzionamento delle conferenze stato-regioni che hanno creato un cuscinetto tra gli interventi statali e quelli regionali.

Il mancato completamento legislativo del processo indicato dal nuovo titolo quinto della Costituzione ha determinato una sovrapposizione di competenze, che questa volta ha fatto sentire le disfunzioni in modo drammatico, ma che è in atto da tempo e sul quale è intervenuta più volte anche al Corte Costituzionale. Lo scenario che abbiamo di fronte è da un lato il decentramento che ha messo in evidenza le differenze degli interventi delle diverse regioni, rispetto quindi ai servizi che garantiscono lo stesso diritto alla salute a tutti i cittadini, e dall’altro ai provvedimenti dello stato centrale al quale si imputa la mancata conoscenza delle peculiarità dei diversi territori e quindi a sua volta trattare in maniera uguale realtà differenti. Non vogliamo pensare che le differenze di colore politico tra livelli di governo abbiano creato conflitti più o meno espliciti sulla pelle della salute dei cittadini, ma è solo la diversità delle competenze che può evitare i soliti giochetti propagandistici e l’unitarietà degli obiettivi finali che può determinare la riuscita complessiva dell’operazione su tutto il territorio nazionale e su quelli locali definiti dalle politiche regionali.

 Se non sono chiare le attribuzioni i poteri vengono contesi dai diversi organismi, nazionali e regionali, mentre le responsabilità si scaricano più facilmente sugli altri, soprattutto se si ritrovano a fare le stesse cose modalità di governo di diversa coloritura politica; quello che sta accadendo nell’attuale clima di emergenza è dovuto alla mancanza di  chiarezza istituzionale e  tutto questo genera  confusione tra DPCM e ordinanze dei presidenti di regione, mettendo in difficoltà i cittadini un po’ su tutti i fronti, sia sul piano del comportamento sociale che su quello  dell’esercizio di attività economiche. Ciò dimostra la necessità di superare l’affermazione di “competenze concorrenti” tra stato e regioni, contenuta nel nuovo titolo quinto della Costituzione, intendendo un concorso/conflitto sugli stessi temi, mentre andrebbero separate le funzioni più che i contenuti, lasciando allo stato centrale le “norme generali”, come già indicato dalla predetta riforma costituzionale, che si era iniziato ad elaborare in vista delle predette intese sul progressivo decentramento statale.

Un quadro normativo più chiaro avrebbe reso l’azione amministrativa più efficace anche sotto la pressione della pandemia, cosa che invece mette a rischio l’autonomia stessa dei territori: c’è già chi sostiene che passata l’emergenza andranno ridimensionate le regioni, mentre il centralismo nazionale nella gestione continua a rivelarsi inefficiente e lontano dai bisogni reali del territorio. Nel settore della sanità il principio di “leale collaborazione” tra organi dello stato tiene, si mettono in atto collaborazioni tra regioni per la soluzione di problemi analoghi; ognuna di esse a sua volta interagisce con gli enti locali del proprio territorio e insieme si coordinano con i ministeri, e se nell’organizzazione del servizio si evidenziano disparità nell’organizzazione dei servizi non si tratta di annullarle ma di sostenerle, secondo l’ottica della sussidiarietà, in modo che migliorino la propria azione. Il corona virus ha messo in luce disfunzioni trasversali a tutto il Paese e non attribuibili soltanto ad alcune regioni, al nord piuttosto che al sud, e questo da un lato dovrebbe far intervenire lo stato centrale, e dall’altro stimolare le regioni stesse a migliorare le prestazioni, in vista degli obiettivi che il governo nazionale si è dato d’intesa con i governi regionali, nell’ambito delle predette “conferenze”, in attesa che una nuova riforma costituzionale istituisca la Camera delle autonomie locali. La mancanza di intese in altri settori, come il commercio, il trasporto pubblico, il turismo, ecc. hanno evidenziato  tutto il disagio degli operatori che pur dovendo perseguire obiettivi di salute, indicati a livello nazionale, possono organizzare le loro attività in base alle esigenze del territorio.

Il servizio sanitario è già una competenza regionale, il problema semmai è quello del coordinamento a livello nazionale e la differente efficienza delle prestazioni; le conferenze stato-regioni possono garantire costantemente tale rapporto, mentre le difficoltà in cui vengono a trovarsi i territori di fronte alla pandemia rappresentano le diverse esigenze che devono dialogare tra di loro, la tipicità dei territori con le relative sensibilità e l’impegno dei governi locali. Nonostante le difficoltà in cui sembra che diverse realtà vengono a trovarsi, che non sono divise, come di solito si dice, tra nord e sud del Paese, nessuna regione sembra voglia rinunciare alle proprie prerogative, ma forse si tratta di agire maggiormente sulle responsabilità sociali e politiche; c’è chi magari era abituato ad amministrare con leggerezza ed oggi cerca di raccogliere ciò che magari non ha seminato, ma questo non giustifica una rinazionalizzazione delle competenze che ha già dimostrato, ed anche il commissario covit ne è una prova, come il governo centrale non riesca ad assicurare un trattamento equo ed efficiente su tutto il territorio nazionale. Ci sono ricerche che attestano che è proprio il centralismo a creare disuguaglianze e disservizi: se gli ospedali non funzionano forse non accade solo in questo momento, quindi occorre darsi da fare per una maggiore qualità sul territorio, magari senza infiltrazioni di interessi particolari e corruzione politica.

Al contrario la scuola è una competenza statale, anche se il predetto titolo quinto l’avrebbe posta tra quelle concorrenti, fatte salve le norme generali dal lato dell’ordinamento  e i livelli essenziali delle prestazioni per quanto riguarda la garanzia dei diritti sociali dei cittadini. Com’è noto la normativa costituzionale non è mai stata applicata in questo settore ed oggi la difficile situazione aumenta il conflitto tra i diversi soggetti, creando disorientamento tra gli utenti. Sulla base della normativa vigente le indicazioni date dal governo nazionale (decreti, ordinanze, circolari) dovrebbero valere per tutto il Paese, ma nelle regioni si registrano dati diversi in relazione ai contagi ed ai conseguenti comportamenti ordinati dalle autorità sanitarie regionali e dai sindaci.

A parte il dibattito sui dati circa i focolai virali nati all’interno delle scuole, ciò che stiamo vedendo sono conflitti tra  livelli di governo a colpi di tribunali amministrativi anziché “leale collaborazione” tra istituzioni, motivati da esigenze dei territori stessi nei rapporti con il sistema sanitario, dei trasporti, ecc. Le normative scolastiche sono rigide e poi vengono disattese e lo stato che dovrebbe provvedere a tutte le scuole d’Italia è sempre in ritardo nelle nomine, nelle forniture, ecc. e nonostante questa volta fossero aumentati i finanziamenti le procedure rimangono lente e faragginose, ed è proprio per questo ritardo cronico della burocrazia che quelle regioni che hanno richiesto un supplemento di autonomia hanno incluso l’istruzione tra le materie da togliere in tutto o in parte dalle competenze statali.

Mentre nella sanità, come si è detto, ci potrebbe essere un problema di coordinamento a livello nazionale, nella scuola, che è l’altra faccia della medaglia dei servizi alla persona, c’è l’esigenza opposta, cioè quella di procedere ad un maggior decentramento e se si fosse applicato l’ormai famoso titolo quinto avremmo avuto un ordinamento scolastico statale uguale per tutti ed una gestione del servizio regionale e locale, come in parte già avviene per la rete delle scuole, alla quale si dovrebbe aggiungere la gestione del personale, di cui in passato si era occupata in modo favorevole la Corte Costituzionale. I recenti provvedimenti non hanno nemmeno valorizzato l’intensa attività degli istituti che durante l’estate hanno messo in sicurezza edifici, spazi, ingressi, aule: in tante zone sindaci e dirigenti scolastici avevano collaborato fattivamente per preparare la riapertura del nuovo anno, inserendo la didattica a distanza tra le innovazioni e non solo tra le emergenze.

Non si vuole entrare nel merito delle azioni messe in atto dai diversi soggetti istituzionali per il contrasto al virus, ma rimanendo al discorso della governance si può constatare la maggiore efficacia di un sistema decentrato che veda il livello nazionale impegnato su un disegno complessivo circa gli obiettivi da raggiungere e quelli territoriali nella gestione dei servizi e nell’interazione costante con i cittadini. Anche se il momento non sembra dei migliori bisogna portare a termine il progetto sul regionalismo differenziato perché sia in grado di irrobustire le gambe degli enti territoriali, in modo che si assumano le loro responsabilità e possano agire secondo il predetto principio di leale collaborazione. Rimane per tutti un problema di etica politica che si era cercato di risolvere nel decreto applicativo della legge sul federalismo fiscale, circa la ricandidabilità di personaggi che avevano agito in modo scorretto o assecondando interessi di parte, il che sarà favorito, come si è detto, se i diversi ambiti legislativi e amministrativi avranno competenze ben definite e non sovrapposte, come si vede infatti anche ora nel dibattito tra regioni con maggioranze politiche diverse che emanano provvedimenti concordati, sanno interagire con i rispettivi enti locali e insieme sanno essere interlocutori del governo nazionale.

Autonomia, adesso o mai più

Autonomia, adesso o mai più

di Gian Carlo Sacchi

Le difficoltà in cui si dibatte la nostra scuola in vista dell’apertura del nuovo anno hanno mobilitato forse per la prima volta nella sua storia contemporaneamente istituzioni e realtà sociali a cercare modalità di ripresa dopo una lunga chiusura che ha creato non pochi disagi alla didattica ed alle relazioni tra le persone e le comunità, cercando di schivare un’eventuale recrudescenza della pandemia che ha imposto comportamenti ai quali mai prima si sarebbe pensato e che adesso diventano centrali nell’organizzazione.

Il rapporto tra scuola e società è in discussione da tempo, ma finora si è trattato di timide aperture alla partecipazione e se pur una pluralità di soggetti si trovava insieme in organismi chiamati collegiali per evidenziarne l’aspetto democratico, questi non avevano nessun potere reale di governo rimasto saldamente nelle mani dello Stato che lo esercita attraverso il suo apparato amministrativo.

Bisognava andare oltre l’aspetto partecipativo e nel periodo di riforma della pubblica amministrazione attuata, alla fine degli anni settanta del secolo scorso, si fece largo il concetto di autonomia appannaggio perlopiù di regioni ed enti locali, che venne riconosciuta anche alle scuole, le quali avrebbero dovuto abbandonare la dipendenza dall’amministrazione per potersi relazionare direttamente con le istituzioni del territorio. Ma la cosa si concluse a metà, in quanto si volle evitare la frammentazione di un servizio destinato a tutti i cittadini, da organizzare a livello nazionale.

La revisione del titolo quinto della Costituzione introdusse lo sdoppiamento delle competenze attribuendo allo Stato le norme generali e i principi fondamentali del sistema ed alle Regioni la governance dei servizi, facendo salva l’autonomia scolastica, la quale però non avendo un’organizzazione delle scuole autonome in grado di rapportarsi con i due interlocutori principali, statale e regionale, fu trattata come il vaso di coccio, in grado di espletare soltanto competenze tecnico-didattiche e non si è mai valorizzato adeguatamente un’autonomia “pedagogica”, nonostante il riconoscimento costituzionale, privilegiando la  dimensione politico-amministrativa.  

Inizia così la contesa tra i poteri dello Stato e quelli delle Regioni, approdata spesso alla Corte Costituzionale; a queste due riforme si è aggiunta la legge sul federalismo fiscale, per arrivare alle proposte relative al regionalismo differenziato, tutte fondate sull’accentuazione dell’autonomia. Nel settore dell’istruzione però il passaggio di attribuzioni agli enti territoriali ed alle scuole c’è stato solo in minima parte e questo fa sì che i vincoli normativi generali e le esigenze locali creino disagio ed inefficienza nel sistema.

L’emergenza sanitaria ha inferto una forte scossa all’organizzazione del servizio, facendo riemergere il tema dell’autonomia degli istituti scolastici e dei poteri di Comuni e Regioni nei confronti del centralismo statale. Si pensi ad esempio al di là dei necessari finanziamenti come l’assegnazione del personale debba passare attraverso l’ordinanza degli organici e modalità di reclutamento standard a livello nazionale, mentre sia importante da un lato diversificare gli interventi con un’assegnazione su base regionale e dall’altro che le scuole abbiano a disposizione un organico di istituto da utilizzare in modo flessibile, sia in relazione al curricolo, sia alle nuove disposizioni sulla sicurezza sanitaria.

Un altro esempio eclatante che incomincia a fare notizia è il totale fallimento dell’Agenzia Nazionale per le politiche attive del lavoro con i relativi navigator, quando le Regioni disponevano già di banche dati sulla domanda e l’offerta, in una collaudata struttura di servizi per l’impiego.

Le scuole devono riaprire a settembre, il tempo stringe, molte sono le cose da fare e le proteste non tardano ad arrivare, soprattutto da parte di chi è abituato a sottolineare le inefficienze statali rimanendo comunque all’ombra delle indicazioni ministeriali, ma la cosa più interessante è che Stato, Enti Locali e scuole stanno facendo la loro parte nell’ottica della leale collaborazione e per la prima volta in questo settore si vede applicato il nuovo titolo quinto, valorizzando la partecipazione (patto educativo con la famiglia), la gestione del servizio e il governo del territorio, fino ad arrivare all’intervento dello Stato a sostenere la qualità del sistema. Riemerge anche il ruolo della sanità pubblica con maggiori competenze sulla salute e sicurezza di alunni ed operatori, non semplicemente con compiti diagnostici e certificativi. 

In apparenza è sembrato che l’inconcludenza politica scaricasse una serie di incombenze sugli anelli più deboli della catena, quelli terminali, ma dopo l’intesa Stato-Regioni si può credere che il cerchio delle responsabilità sia sostenuto da diversi enti, chiamando a collaborare le famiglie e la società civile. Questo dovrà rassicurare i dirigenti scolastici che finalmente faranno il mestiere che tanto hanno rivendicato, cioè il referente del progetto formativo nei rapporti con l’utenza e gli altri soggetti impegnati nelle politiche territoriali (patti educativi di comunità).

E’ raro che un ministro non faccia della retorica sull’autonomia, ma pur con tante incertezze e fragilità questa volta ha espresso la convinzione che “ipotizzare una soluzione uguale per tutti, centralizzata, sarebbe fantascienza….l’autonomia non è una scorciatoia, è l’unica strada possibile”. In questo appoggiata da tutte le forze politiche di maggioranza.

Le linee guida del Governo per l’apertura del nuovo anno scolastico mettono in evidenza le due scuole di pensiero ancora compresenti nell’amministrazione, da un lato quella che sull’onda degli scarsi investimenti pone dei vincoli sul piano organizzativo, e, dall’altro, quella che facendo leva sull’autonomia cerca di forzare le predette limitazioni per lasciare più spazio alle decisioni prese sul territorio. Se ad esempio sono necessarie più risorse per effettuare il distanziamento, con l’assunzione di più personale, perché si deve dar corso all’abolizione delle scuole sottodimensionate, da sempre subite dalle Regioni, alle quali spetterebbe la programmazione della rete, mantenendo un servizio soprattutto nelle zone più disagiate e generalizzando gli istituti comprensivi del primo ciclo anche nelle aree urbane, che permettono un uso promiscuo di spazi e di personale da parte dei vari gradi scolastici.

In tale documento, emanato forse troppo in fretta, seppure in una situazione di emergenza, vengono fornite indicazioni di sistema, che competerebbero al capitolo delle norme generali dello Stato, ma anche di carattere didattico, che andrebbero invece attribuite alle autonomie scolastiche e più legate a scelte territoriali di competenza degli enti preposti. Tavoli operativi regionali, per mettere in pratica le intese Stato-Regioni, e conferenze dei servizi degli EELL, strumenti di gestione dei problemi dei territori, con la partecipazione delle istituzioni scolastiche, che in questo modo si vedono riconosciute e legittimate come interlocutori di costruzione delle strategie a livello locale.

Senza voler entrare nelle disposizioni minute dettate soprattutto dalle necessità di far fronte all’emergenza sanitaria, si accennano alle questioni inerenti l’esercizio dell’autonomia, utili per l’intero sistema anche in tempi di pace. La prima indicazione del documento ministeriale riguarda la flessibilità in tutte le sue applicazioni: la “riconfigurazione del gruppo classe” era già contenuta nel DPR 275/1999, ma la possibilità di costituire “più gruppi di apprendimento” con alunni “provenienti dalla stessa classe o da classi diverse e da diversi anni di corso” e “diverso frazionamento dei tempi di insegnamento”, coinvolge non solo i turni differenziati di frequenza, ma anche il curricolo, la valutazione, la diversificazione degli stessi ambienti nei quali si apprende.

Una didattica integrata, in presenza e a distanza, non può essere ridotta al nozionismo via web, ma trattandosi di flipped classroom vuol dire cambiare la modalità di costruzione della conoscenza, dall’analisi della realtà, ad una pluralità di linguaggi, al coinvolgimento dell’esperienza degli studenti. Non si tratterà più di somministrare un sapere frammentato in tante materie, ma è possibile “l’aggregazione delle discipline in aree o ambiti disciplinari”, riprendendo l’impostazione data alla riforma della primaria con il relativo team docente, che farebbe bene anche alle procedure anticovid. Tale modalità andrà applicata nella secondaria di primo grado, che ha bisogno di aree disciplinari, pena la dispersione non solo cognitiva, ma più in generale il fallimento della scolarità.

La scuola aperta è un’altra indicazione di cui si parla da tanto tempo, che è stata rilanciata anche dalla legge 107/2015, non solo per allungare i tempi della didattica peraltro sempre più richiesti anche dalle famiglie, ma per vedere in essa un “presidio pedagogico del territorio”, un “civic center” a disposizione di un’utenza anche adulta, come previsto dal citato decreto sull’autonomia, ma della cittadinanza intera, dove si intendono promuovere le competenze non formali ed informali, in collaborazione con iniziative degli enti locali,  del mondo aziendale e dell’associazionismo, attraverso i suddetti patti educativi di comunità, nonché i laboratori territoriali per l’occupazione.

Qui bisogna avere il coraggio di investire nel personale rovesciando la procedura in atto a livello sindacal-burocratico, e cioè il piano dell’offerta formativa non può essere contenuto nella rigida struttura oraria dettata dagli accordi sindacali e imposta a livello nazionale, ma ,al contrario, è il progetto di istituto, che diventa di territorio, a dettare le esigenze di organico che si risolve con il potenziamento di quest’ultimo sia con docenti e ATA, sia con altre figure professionali assunte a contratto dal dirigente scolastico, con l’intervento di programmazione delle regioni, come ebbe a dire un bel po’ di tempo fa la Corte Costituzionale.

Il vero rischio paventato anche in questo caso dai detrattori dell’autonomia è quello di avere un sistema che manca di equità, e come sia possibile garantirla adottando soluzioni organizzative diverse. Non v’è chi non veda, e l’INVALSI in questi anni ne è stato buon testimone, che il centralismo non ha ottenuto risultati omogenei e che il nuovo titolo quinto della Costituzione aveva previsto l’elaborazione dei “livelli essenziali delle prestazioni” per tutti i cittadini, tradotti negli “standard minimi di servizio”; è su questi che lo Stato si deve impegnare colmando i vuoti di regioni con scarsa capacità fiscale, con fondi perequativi previsti dall’art.119 della carta costituzionale. Ed è qui che si discute sulle ragioni del regionalismo differenziato.

Al ministero compete di mettere a disposizione degli strumenti, in modo che ogni scuola creerà il proprio vestito su misura: parola di ministro. Tenere la barra sull’autonomia è tra i mille altri problemi l’elemento più interessante di queste linee guida; è da qui che si deve partire per tentare di risolvere le altre questioni di carattere organizzativo, ma anche educativo e didattico, nonché di governo, dove ognuno agisce per le sue competenze e insieme per rilanciare la scuola nel Paese, facendo tuttavia molta attenzione che nel bailamme legislativo, e questa contraddizione è ben presente anche nei recenti provvedimenti, si tenti di riportare continuamente sotto la voce ordinamento non solo le norme generali, indicate dall’art. 117 della Costituzione, ma anche la gestione.

Il triangolo dell’autonomia si chiude con il ruolo che hanno avuto le Regioni  in questa partita, che per la prima volta a loro dire hanno contribuito alla costruzione del Piano Scuola 2020/2021. Una collaborazione  che supera i passati conflitti di competenze, salvaguardando ciò che la Costituzione attribuisce alle scuole. E’ su questa lunghezza d’onda che vediamo dunque applicato il nuovo titolo quinto e che vorremmo vedere il regionalismo differenziato. Recuperare i tagli di personale operati sugli organici degli anni precedenti e distribuirlo con il contributo delle Regioni stesse, come la suprema Corte aveva già indicato nel 2004, aiuta a sostenere l’emergenza e non solo. Intervenire sull’edilizia scolastica, sul sistema integrato per l’infanzia; sostenere le scuole autonome, mantenendone un numero concordato, tenendo conto delle criticità di ciascuna, nei rapporti con i diversi attori locali che possono contribuire all’arricchimento dell’offerta formativa.

Comunità territoriali tra sussidiarietà e corresponsabilità educativa per fornire una visione unitaria del progetto educativo legato però alle specifiche esigenze. In sintesi linee guida che applicano il predetto titolo quinto. In tale contesto famiglie e allievi dovranno continuare a mettere in pratica i comportamenti previsti per il contrasto all’epidemia in un’azione di responsabilità educativa collettiva, che diventeranno vere e proprie azioni formative con adeguate competenze per i più grandi e gioiose routine per i più piccoli.

Se gli edifici non sono sufficienti nel breve periodo vanno integrati con altri spazi anche esterni, mentre nel lungo periodo andranno riconsiderate le iscrizioni, per porre fine alle “classi pollaio”, e l’ampiezza delle autonomie, con una maggiore presenza della componente sanitaria (il medico competente D.Leg.vo 81/2008). Si devono trovare parametri di riempimento degli edifici cui deve corrispondere la misura dell’organico di istituto, anche in relazione ai diversi indirizzi di studio.

Cinquant’anni dalle prime elezioni regionali, vent’anni circa dalla riforma del titolo quinto, scadenze che dobbiamo richiamare proprio in questa emergenza, che ci aiutano non solo nell’allerta sanitaria, ma nel procedere del cammino istituzionale. La Repubblica nasce nel rifiuto del carattere autoritario e centralista dello Stato, per l’identità dei territori che sono la ricchezza della civiltà italiana, dice il presidente Mattarella. Il principio di autonomia delle regioni e degli enti locali, al quale si aggiunge nella riforma costituzionale quella delle scuole, è alle fondamenta della costruzione democratica. Le diversità, se non utilizzate in modo improprio, sono ancora parole della più alta magistratura statale, sono un moltiplicatore di crescita, civile, economica e culturale. Ed anche l’Europa è chiamata a valorizzare la dimensione regionale come vettore per l’integrazione.

Siamo alla vigilia di elezioni regionali e la pandemia nei sondaggi vede la gente apprezzare i presidenti delle regioni in una gestione vicina ai cittadini, nel bene e nel male. Un movimento trasversale che si aggiunge a quello delle cento città, con l’elezione diretta del sindaco, che in passato ha suscitato diffidenza e irritazione da parte della politica centralista di diversi schieramenti. La mappa del potere però sta cambiando e speriamo che la campagna elettorale non ci riproponga i soliti conflitti della politica nazionale. Queste elezioni, che peraltro ci danno il virus ancora presente nelle nostre comunità, dovrebbero essere il banco di prova del cambiamento culturale che ci faccia uscire dagli interessi di bottega e faccia emergere le esigenze dei territori. E’ sotto gli occhi di tutti un rimescolamento delle tradizionali provenienze politiche in relazione alla diversità delle realtà locali che il covid con il suo rapido cambiamento ci fa apprezzare in diretta, da una regione all’altra.

L’Istruzione ai margini degli Stati generali sull’Economia

L’Istruzione ai margini degli Stati generali sull’Economia

di Gian Carlo Sacchi

Una grande consultazione per far ripartire l’economia italiana dopo la pandemia non poteva che annoverare tra i suoi obiettivi la ricerca e la formazione, tanto poi come in tante altre occasioni vengono tralasciate per altre priorità più legate al mondo del lavoro e della produzione. Tant’è che gli stati generali convocati dal presidente del consiglio sembravano appannaggio delle sole categorie economiche senza che aldilà delle generiche buone intenzioni si ravvisassero interventi specifici nel mondo dell’istruzione.

Ad un certo punto della kermesse sono sbucate dieci schede (Dieci schede per la Scuola) che riguardano questo settore in cui venivano elaborate proposte anche molto dettagliate con altrettante previsioni finanziarie, che però hanno fatto una fugace apparizione e non risultano nei documenti finali, facendo temere che si tratti di un’iniziativa estemporanea forse costruita dall’esterno, visto che gli organismi politici e ministeriali in questo momento guardano altrove, ma che comunque varrebbe la pena di recuperare e far giungere a chi di dovere, governo e parlamento, magari per i tempi medi, in quanto potrebbero operare una svolta nel sistema che fa bene anche alla cura istituzionale dopo il corona virus.

Le schede affrontano diversi temi, tutti di grande attualità per l’innovazione scolastica, che seppur ispirate da diverse scuole di pensiero possono comunque costituire un passo avanti per auspicabili processi di riforma sui quali l’attuale classe politica nel suo complesso sembra non aver le idee chiare e gli estensori delle schede potrebbero fornire un importante contributo. Qualunque sia la verità sulla redazione di quei documenti vale la pena di utilizzarli per riaprire il dibattito sulle cose che contano e che bisogna affrontare anche se non sempre ci vengono prospettare soluzioni coraggiose e di effettivo cambiamento.

Delle dieci proposizioni vorremmo soffermarci su due nella convinzione che possano ridare efficacia all’intero sistema con soluzioni che già sono presenti nell’ordinamento ma non realizzate per effetto della debolezza politica da sempre presente sulla scuola e del centralismo burocratico, e altre che necessitano di un percorso legislativo che sarebbe il caso di avviare per non ridurre l’attività del Parlamento alla sola problematica dei precari che oltre alla garanzia del posto di lavoro avrebbero bisogno di una vigorosa iniezione di professionalità.

Il primo tema è tornare a parlare di autonomia, evocato da più parti ma vincolato da una gestione centralistica dalla quale la scheda non prende completamente le distanze. Autonomia vuol dire spazi e tempi per stare sul territorio, risorse economiche e di personale impiegate in base al progetto formativo e rendicontazione soprattutto sul piano sociale dei risultati. Tutte indicazioni già presenti nella normativa che le scuole non utilizzeranno mai se alla fine si pretende da loro comportamenti standard perfino nella strumentazione e prassi amministrativa.

Il curricolo di istituto (80% nazionale e 20% locale)prevede già la possibilità di inserire una componente regionale, che rimarrà lettera morta se deve sottostare a previsioni di organici ministeriali rigide. Sarebbe bello applicare il DPR 255/1999 sull’autonomia didattica, organizzativa, di ricerca e sviluppo, ma ci sarebbe anche il D.legvo 112/1998 per quanto riguarda i rapporti con regioni ed enti locali, la legge 42/1999 e la 107/2015 per quanto riguarda i finanziamenti “multilivello” e la partecipazione alle entrate fiscali del territorio stesso.  

Tutte queste disposizioni hanno un dato in comune, la flessibilità che è appunto il comportamento plastico dell’autonomia e prevede la possibilità di valorizzare diversi ambienti di apprendimento, che potrebbe risolvere anche il problema del funzionamento in relazione all’emergenza sanitaria, mentre siamo ancora nell’ottica dell’adempimento uniforme che conduce lo sguardo delle scuole in verticale, verso il ministero e non come dovrebbe essere in orizzontale per far fronte alle necessità delle realtà in cui esse vivono e non solo lavorano.

Da qui nasce la motivazione a valorizzare le figure professionali, a cominciare dal riconoscimento economico e di carriera dei docenti perlomeno equiparato ai colleghi europei; di questo la politica parla quando è alla ricerca del consenso, ma senza nessun risultato concreto. Si torna a trattare della figura del dirigente, la cui funzione è su un binario morto, ma se l’autonomia è conferire all’istituzione scolastica una pluralità di competenze allora occorre una leadership diffusa, cioè una serie di figure intermedie con adeguata specializzazione. Perfino per l’ispettore scolastico si dovrebbe prevedere autonomia, come avviene in altri Paesi, così potrebbe autorevolmente intervenire in strutture territoriali che si occupano di valutazione del sistema, ma anche di ricerca e di formazione del personale, mentre si ha motivo di credere, anche in vista di un nuovo reclutamento, che continui a trattarsi di figura burocratica alle dipendenza dell’amministrazione scolastica, come del resto avviene per gli stessi dirigenti e per il loro ruolo nell’ambito degli organi collegiali, che andrebbero riformati proprio per valorizzarne l’autonomia.

La scheda non ha però il coraggio di andare fino in fondo, prevedendo il ripristino della funzionalità giuridica e amministrativa degli uffici scolastici regionali e territoriali anziché la loro abolizione, come si era tentato ai tempi delle riforme Bassanini e attorno alla modifica del titolo quinto della Costituzione. Si ricorderà il tentativo di trasformare le prefetture in uffici territoriali del governo unificando le strutture locali dei vari ministeri (D.leg.vo 300/1999): nulla di fatto, anzi quelle regionali della pubblica istruzione hanno più poteri in termini di governance del ministero centrale, ma per ora la logica non cambia, speriamo nel tentativo da parte delle regioni di vedersi attribuite più competenze in tale settore.

Alle scuole autonome manca una rappresentanza sul piano istituzionale e territoriale (Consiglio Nazionale dell’autonomia ?); le reti sono di scopo con compiti di carattere esecutivo e nei territori regionali difficili sono i rapporti tra innumerevoli realtà scolastiche sparse che peraltro rispondono ad un ufficio statale e le emanazioni degli enti locali e della medesima regione.   

L’altra scheda degna di interesse è quella che si occupa delle scuole superiori come campus, che ipotizza una riforma della struttura che potremmo definire leggera e per questo forse più facile da realizzare e capace di conferire una maggiore flessibilità al sistema ed un ordinamento già in grado di recepire le modifiche.

La parola campus venne introdotta dalla riforma Moratti del 2003 e serviva per raccordare a livello territoriale diversi istituti che per effetto del dimensionamento dovuto al riconoscimento dell’autonomia erano stati accorpati, creando un’osmosi tra questi per migliorare l’offerta formativa, il riorientamento degli allievi, nonché rafforzare la formazione generale. Questa indicazione potrebbe essere seguita per la generalizzazione degli istituti comprensivi del primo ciclo e la costituzione dei poli per l’infanzia recentemente introdotti dal D.Legvo 65/2017.

Il secondo cambiamento riguarda la durata quadriennale dei vari gradi di scuola, aggiungendo un anno della primaria alla secondaria di primo grado e finendo le superiori a 18 anni, con la maggiore età,  destinando il quinto ad attività formative non formali ma altrettanto utili, come un erasmus per la scuola, nonché un periodo di servizio civile/ambientale, alternanza scuola-lavoro, anche al fine di accumulare crediti per l’istruzione terziaria, accademica e non ed il mondo del lavoro.

La proposta continua con l’innalzamento dell’obbligo di istruzione alla conclusione del secondo ciclo, e qui bisogna intendersi se devono essere obbligati i giovani, come è accaduto per il biennio, con i risultati che sappiamo sul piano dell’abbandono e dell’insuccesso, di fronte ad un curricolo rigido e uguale per tutti, con risultati attesi nell’arco di una molteplicità di discipline per l’accesso alle classi successive, o se sia l’obbligo del sistema di far raggiungere a tutti almeno il diploma superiore, con la necessaria flessibilità, superando le classi omogenee per età, per un sistema di debiti/crediti, che costruisca il curriculum dello studente con le competenze effettivamente raggiunte.

Gli esami al termine dei due cicli dovranno essere un bilancio del lavoro svolto dagli allievi e dalla scuola, superando gli obsoleti dibattiti sul buonismo con elevati risultati regalati o evocando selezioni senza che vi sia da parte dello studente motivazione e partecipazione alla definizione del piano di studi, con conseguente impegno nell’effettivo apprendimento.

L’epidemia ha portato alle prove finali che abbiamo visto quest’anno, ma potrebbero essere mantenute anche in tempi di pace; da un semplice, ma non tanto, colloquio si può evincere, come hanno detto diversi presidenti di commissione, il dato di personalità e di preparazione. Ancora una volta il nostro ordinamento sarebbe già pronto per andare in quella direzione, avendo anche i necessari riconoscimenti delle competenze a livello internazionale.

Si è voluto enfatizzare il contenuto delle schede ritenute più importanti per un rilancio del sistema scolastico nel suo complesso; sono state solo una provocazione ? Varrebbe la pena comunque riprenderle ed offrirle ad una politica che al di la delle enunciazioni, ormai ovvie, non riesce a strutturare proposte concrete ed efficaci, e che oltre alle questioni sanitarie ha bisogno di aiuto sul piano dell’innovazione didattica e organizzativa.

Chi ha compilato le schede potrebbe farsi carico di riaprire il discorso, richiamando esperti, operatori e la stampa specializzata, coinvolgendo anche i politici e portando le riflessioni alle conclusioni degli stati generali, anche questo vuole essere un piccolo contributo.

Le Regioni ed il Coronavirus

Le Regioni ed il Coronavirus

di Gian Carlo Sacchi

Il 2020 avrebbe potuto costituire la svolta per il rafforzamento dell’autonomia regionale. Alla fine dello scorso anno il Presidente della Repubblica ne ha parlato come di “valore costituzionale e di contributo di grande rilievo che qualifica l’unità nazionale”. Il Ministro per le regioni Boccia, facendo la spola tra la conferenza di tali enti e l’apposita commissione parlamentare, ha riassunto i principi fondamentali dell’operazione, raggiungendo un consenso ampio tra le forze politiche e mettendo a punto una proposta di legge che avrebbe dovuto a  breve essere varate dal Governo centrale.

Si tratta di realizzare un’autonomia secondo il principio di sussidiarietà, che riduce le disuguaglianze, all’interno della Costituzione; è l’occasione, prosegue il ministro, per avviare un confronto serio sulla riforma dei servizi pubblici locali ed anche, possiamo aggiungere, riprendere la questione dell’istituzione di una camera nazionale degli enti territoriali, abbandonata dopo il fallimento del referendum sulla riforma costituzionale, da collegare con la recente riforma dei parlamentari.

Tutte le regioni, ha aggiunto l’esponente del governo, devono avere la possibilità di sottoscrivere intese, ai sensi dell’art. 116, comma 3 della Costituzione, facendo valere le proprie specificità all’interno di regole comuni. L’obiettivo è far salire tutte le aree in ritardo di sviluppo, non solo di mezzogiorno, ma anche  quelle interne e di montagna.

Le materie non soggette ai livelli essenziali delle prestazioni(LEP) possono essere delegate alle regioni, mentre i LEP devono essere definiti con legge del Parlamento, che da diciannove anni è inadempiente. La colpa di questo ritardo, continua Boccia, è dello Stato, di alcuni ministeri, tra i quali quello dell’istruzione, che non hanno fornito i dati nemmeno per l’applicazione del titolo quinto della Costituzione.

I LEP corrispondono al soddisfacimento dei diritti sociali e civili in termini di servizi che non sono ancora garantiti a tutta la popolazione, anche se nel settore educativo, scolastico e formativo ormai la legislazione nel nostro Paese può considerarsi completa, così come una maggiore autonomia regionale è stata richiesta da consultazioni popolari o da convergenti motivazioni di diverse forze politiche e istituzionali di determinati territori.

Il finanziamento dei LEP deve essere garantito in tutte le regioni, anche in quelle con minore capacità fiscale, per le quali viene istituito, in applicazione dell’art. 119 della Costituzione, un fondo perequativo in modo da ridurre le differenze tra i territori, in relazione alla consistenza della popolazione. Con l’avvio della riforma sul federalismo fiscale si vorrebbe garantire agli enti locali le risorse finanziarie adeguate alle funzioni da svolgere (D. Leg.vo 216/2010), nonché sufficienti spazi di variazione dei tributi in grado di assicurare l’equilibrio dei bilanci.

Un più consistente livello di tributi propri conferirebbe agli enti decentrati una maggiore autonomia e responsabilità nelle scelte,  funzionale ad una migliore programmazione delle attività in quanto fondata su più attendibili metodi di previsione del gettito. La determinazione dei LEP dovrebbe passare per l’individuazione del costo unitario per garantire una determinata prestazione in riferimento alle funzioni fondamentali dell’ente. 

Occorre recuperare i ritardi accumulati nell’applicazione della predetta legge sul federalismo fiscale; ai continui ripensamenti politico-amministrativi ha corrisposto un assetto istituzionale poco funzionale con sovrapposizione tra le rispettive spese e la perdita di efficienza nell’azione di governo. La mancata integrazione del potere di spesa con la responsabilità impositiva, afferma la Corte dei Conti (2019), fa aumentare la spesa pubblica.

Le due questioni che animano il dibattito, politico e territoriale, riguardano la distribuzione del bilancio dello Stato e la realizzazione piena dell’autonomia. Le tabelle presentate dalla magistratura contabile (2016) dimostrano come l’attuale criterio della “spesa storica” sia abbondantemente sperequato, sia in base al PIL delle singole regioni, sia in relazione al numero degli abitanti, così come l’autonomia delle scuole e degli enti locali pur essendo stata rilanciata dalla riforma del titolo quinto della Costituzione (2003) sia di fatto bloccata per iniziativa della burocrazia statale  centrale e periferica che difende i suoi poteri e che insieme ai sindacati non mettono in atto le riforme (si veda il predetto titolo quinto e le numerose sentenza della Corte Costituzionale),cercando di ricondurre la governance della scuola alla “contrattazione” anche mettendo in atto processi di delegificazioni a beneficio di un’azione politico-concertativa.

Si tratta da un lato di trasferire i poteri dallo stato centrale alle autonomie territoriali, che farebbero assumere alla scuola una fisionomia da ente locale, ma dall’altro di promuovere sul territorio un “sistema pedagogico” organizzato come comunità partecipata, che però gli stessi soggetti interessati potrebbero avere paura ad assumere le proprie responsabilità, mantenendo una certa cultura del pubblico dipendente. I due versanti fanno temere da un lato il pericolo di una interferenza del potere politico regionale e locale, per cui forse è meglio lo stato lontano che la regione vicina, e dall’altro auspicare un aumento del livello di partecipazione senza però arrivare ad attribuire alle autonomie scolastiche reali poteri e competenze. In altri Paesi si è andati fino in fondo, affidando ai comuni la gestione del sistema formativo locale o inserendo con maggiore protagonismo la presenza dei genitori. Da noi siamo rimasti a mezz’aria e non abbiamo il coraggio di inserire la scuola nell’art. 116 della Costituzione e nemmeno di fare la riforma degli organi collegiali.

Guardando ai risultati OCSE-PISA constatiamo che nella maggior parte dei Paesi che hanno evidenziato risultati positivi gli enti locali e le scuole hanno una notevole libertà e autonomia sia nell’adattare e attualizzare i contenuti educativi sia nell’attribuire e gestire le risorse. Da noi, come si è detto, benché l’autonomia delle singole scuole abbia acquisito dignità costituzionale, il loro autogoverno non ha legittimità e quindi se un’amministrazione regionale deve consultarle si limiterà ad interloquire con la direzione regionale del MIUR. Le società complesse non tolleranoun’eccessiva concentrazione di funzioni e compiti in capo ad un unico livello decisionale e gestionale.

L’applicazione della legge sul federalismo fiscale riporta risorse nelle casse delle regioni del nord, in base alla partecipazione al gettito del proprio territorio, mentre diminuiscono i trasferimenti statali in quelle del sud, ma introduce un altro criterio, quello del “costo standard”, che mette a confronto le realtà regionali concosti pro capite più bassi, come indicatori di politiche virtuose.Nel momento in cui le regioni faranno crescere il proprio PIL il gettito fiscale rimarrebbe sul territorio, fermo restando, come si è detto, il fondo perequativo.

E’ del tutto evidente che il regionalismo differenziato per poter aderire alle caratteristiche delle diverse realtà deve essere subordinato alla determinazione in via prioritaria delle condizioni di parità tra i territori che si struttura attraverso la definizione e la reale applicazione dei LEP e la equa distribuzione dei servizi. Il che vuol dire un piano straordinario di investimenti per consentire lo sviluppo delle necessarie infrastrutture, ma anche scelte politiche che ad esempio nei servizi per l’infanzia si preoccupino soprattutto della crescita dei bambini e non solo delle esigenze  delle famiglie centrate perlopiù sul lavoro delle madri. In quest’ottica ha preso forma la proposta di legge quadro del ministro Boccia che si è preoccupata di definire l’iter procedurale, per evitare che si resti in balia di ritardi o addirittura di boicottaggi come è accaduto con l’applicazione della predetta riforma del titolo quinto della costituzione.

I LEP assumono rilievo quando un servizio pubblico è attribuito ai livelli decentrati di governo, con adeguati margini di autonomia nelle modalità di erogazione e nel loro finanziamento. Essi sono il nuovo crocevia tra i decentramento amministrativo, la revisione delle competenze e delle funzioni ai diversi livelli di gestione, la piena realizzazione dell’autonomia scolastica e la riorganizzazione del sistema fiscale. La base di partenza dei LEP non può essere la spesa oggi sostenuta dal MIUR; essa va ricostruita attraverso i livelli territoriali di imposizione fiscale, fino a quello delle stesse scuole per le quali sarebbe prevista, anche se non praticata,l’autonomia finanziaria. In gioco infatti non ci sono solo i livelli di efficienza dei servizi, ma la crescita delle persone e lo sviluppo del Paese. Se da un lato i LEP devono sostenere il decentramento del sistema istruzione, dall’altro devono garantire i diritti dell’infanzia entro un’offerta educativa gestita dai comuni ed intervenire sulla qualità della formazione professionale utile al miglioramento delle competenze lavorative. 

La garanzia dei LEP non può prescindere dalla compatibilità finanziaria nazionale. E’ dunque necessario trovare un equilibrio tra conti pubblici ed il riconoscimento ai cittadini di standard quanto-qualitativi nell’offerta dei servizi, attraverso un monitoraggio statale per verificare l’effettiva capacità delle regioni di erogare il LEP in condizioni di efficienza ed appropriatezza nell’utilizzo delle risorse. La valutazione dell’efficacia e dell’equità nello sviluppo delle competenze andrà riferita a criteri europei (EQF) e a rilevazioni nazionali (INVALSI) e internazionali (OCSE-PISA). Anche i LEP a loro volta andranno sottoposti a revisione, compresa la determinazione della “quota capitaria”, sulla base dei risultati conseguiti e in rapporto all’evoluzione culturale, sociale ed economica del Paese.

Quello tracciato è il percorso al quale stato e regioni si sarebbero sottoposti di comune accordo per l’applicazione dell’art. 116 comma 3 della Costituzione; l’arrivo del coronavirus  non solo ha fatto saltare tutti i piani, che ben difficilmente potranno essere ripristinati per far ripartire l’iter parlamentare dal quale sarebbero poi scaturite le intese con le singole regioni, ma ha messo a nudo la realtà che anche gli accordi adottati avevano in parte nascosta, facendo prevalere interessi politici sia al centro che in periferia dettati o dall’inadeguatezza dell’azione di governo rispetto ai veri e comprovati (ad esempio dal mondo scientifico) interessi dei cittadini, o dal conflitto tra stato e regioni che si genera in base alle maggioranze che sostengono il potere centrale o regionale, senza anche qui che vi sia stata una verifica dei risultati, messo in campo allo scopo di guadagnare consenso per le campagne elettorali e non dal senso di responsabilità che si deve al ruolo delle istituzioni.

La verità che emerge dall’epidemia proprio nel settore della sanità che è quello più strutturalmente decentrato è che l’efficienza delle regioni si rivela altalenante e che lo stato non può gestire direttamente la situazione su tutto il territorio nazionale. C’è chi chiede una maggiore nazionalizzazione pensando ad un sistema capace di dare risposte omogenee ai territori e chi sostiene che una maggiore autonomia procura maggiore efficienza ma nello stesso tempo rischia di far prevalere un atteggiamento autarchico e sperequato tra le regioni.

A ben guardare la situazione era già prevista dalle norme emanate nell’ultimo ventennio che però non sono mai state applicate compiutamente da entrambe le parti. L’accentramento degli aspetti gestionali non conferisce efficienza al sistema, così come gli interventi delle regioni sul piano del governo del territorio manca del necessario coordinamento a livello nazionale. Si veda come anche la protezione civile, che dovrebbe avere una maggiore capacità di manovra, di fatto resti per tanti aspetti impantanata nella burocrazia e che molto meglio potrebbero fare le sue delegazioni regionali.

Occorrono “norme generali”, come prevede il titolo quinto della Costituzione, anche per quanto riguarda la comunità scientifica, ma che non si sostituiscano ai poteri sottostanti sul piano del governo del territorio; un coordinamento tra stato e regioni (perché in questo caso non si sono chiamate in causa in modo più decisivo le conferenze tra i due poteri) ed un monitoraggio congiunto dell’efficacia. L’insufficienza di materiali, personale e strutture ricade su un’errata valutazione dei LEP da parte dello Stato, che non ha adeguatamente finanziato il servizio su tutto il territorio nazionale, nonostante gli accordi assunti sul riparto dei fondi statali per la sanità, prima ancora di arrivare ai costi standard sui quali far ripartire una riorganizzazione virtuosa tra le regioni.

In un sistema di tradizione federalista i rapporti tra il potere centrale e quelli locali sono più rispettosi delle rispettive prerogative, forse perché è l’etica politica ad ispirare comportamenti atti a ricercare stabilità ed efficienza nei servizi ai cittadini, mentre da noi i poteri vengono contesi ed i livelli di governo anziché coordinarsi approfittano anche delle emergenze per alzare il conflitto, identificando le responsabilità con le maggioranze politiche, al fine non tanto di proporre soluzioni migliorative, ma di trascinare continuamente la popolazione in battaglie elettorali.

Si tratta da una parte di promuovere l’idea di uno stato-comunità, tipico delle democrazie liberali e scritto anche nella nostra Costituzione, caratterizzato da una leadership diffusa, diverso da quanto si va diffondendo, anche con il consenso dei cittadini, che ha caratterizzato nella storia la nascita delle dittature, in alcune realtà anche europee la richiesta dell’uomo forte al comando, il quale magari ha distrutto la sanità ed ora si fa paladino nelle emergenze. Intanto che combattiamo il coronavirus, anche con la decretazione di urgenza, che spesso sovrappone i provvedimenti statali con quelli regionali, dobbiamo pensare a quale sistema di governo vogliamo dopo.

Le statistiche ci dicono che i cittadini in nome della sicurezza giustificano la limitazione della libertà dei singoli, salvo poi trasgredire nei comportamenti le norme stabilite. Ma negli stati autoritari, lo stiamo vedendo molto chiaramente con l’attuale epidemia, l’efficienza del sistema centralizzato, statale ma anche regionale se diventasse a sua volta autocratico, deve fare i conti con la trasparenza, ad esempio nell’informazione ed  il rispetto della libertà di stampa o la messa in campo dei servizi segreti anche solo per spiare le mosse dei contagiati.

Al termine dell’epidemia bisognerà che insieme alla ripresa economica ci si preoccupi della convivenza sociale e della governance di un sistema da ricostruire come nel dopoguerra; bisogna evitare che il virus contamini anche la nostra democrazia,che ha bisogno di continua manutenzione e motivazione, irrobustita magari da una più efficace struttura federale.

Autonomia e Qualità della Scuola. Gestione e Bilancio Sociale

di Gian Carlo Sacchi

  • Introduzione: Autonomia e qualità della scuola
  • Capitolo primo: Identità istituzionale e storia dell’esperienza
  • Capitolo secondo: Quadro socio-culturale di riferimento
  • Capitolo terzo: L’organizzazione delle risorse
  • Capitolo quarto: L’apprendimento organizzativo della scuola e l’autoanalisi dell’istituto
  • Capitolo quinto: Analisi dei bisogni formativi e programmazione dell’offerta
  • Capitolo sesto: Per un progetto di Istituto
  • Capitolo settimo: La valutazione
  • Capitolo ottavo: Il bilancio economico
  • Capitolo nono: Il bilancio sociale
  • Conclusione

Nessun vero programma per la Scuola

DUE GOVERNI, TRE MINISTRI, NESSUN VERO PROGRAMMA PER LA SCUOLA

di Gian Carlo Sacchi

Giallo-verde o giallo-rosso, per la scuola pari sono. Proclami in libertà che vanno dall’abolizione delle classi pollaio all’obbligo scolastico fino a 18 anni, ma nulla è prossimo a realizzarsi, ammesso che si tratti di problemi ancora di attualità. Dopo il decreto sull’autonomia didattica infatti le classi costituisconoun’entità amministrativa, così come non serve obbligare gli studenti ad andare a scuola fino a 18 anni, dato il tasso di dispersione sarebbe interessante sapere come si farà, ma l’obbligo deve essere per il sistema ad investire adeguatamente e a porre rimedio alle numerose falle che tutte le indagini ci imputano relegandoci alla fine delle diverse classifiche.

Il protocollo sottoscritto dall’ex ministro Fioramonti con i sindacata è dunque da rifare, al MIUR mancano nove direttori generali, oltre ad altri dirigenti, se si vuol continuare, cosa sulla quale potrebbe essere utile riflettere, a gestire centralisticamente il servizio; il ritorno ai due ministeri oltre a penalizzare il rapporto tra scuola e università, riserverà a quest’ultima le risorse finanziarie fresche, lasciando indietro l’altra ingabbiata dai costi fissi.  

Due governi un solo decreto, iniziato dal precedente e concluso dall’attuale, solo per cercare di sistemare alcuni (pochi) precari, senza fermare il turnover dei docenti cui sono sottoposte ogni anno le scuole. Non si è fatto in tempo a sostituire nemmeno i pensionati e quelli di quota 100, mantenendo un’ enorme quantità di supplenti, a molti dei quali manca anche l’abilitazione: un record per chi aveva promesso una stabilizzazione di massa. L’annuncio di concorsi riservati, per un numero di posti di gran lunga inferiore alle disponibilità, senza parlare di quello ordinario, che dovrebbe rappresentare la stagione della normalità, soprattutto per i giovani, per poter entrare in tempi brevi, senza attendere annidi precariato. La recente nomina dei nuovi dirigenti scolastici poi attende ancora una conferma da parte della magistratura amministrativa.

Per quanto riguarda il reclutamento dei docenti, se la “buona scuola” aveva previsto una procedura troppo complicata, il ritorno proposto dalla Lega al solo titolo di laurea sembrava aver scarsa considerazione della dimensione professionale; si è salvato in corner il ministro Fioramonti con un esame al termine del periodo di prova, ma i due passaggi appaiono alquanto scollegati e l’ultimo finirà per essere poco più che un passaggio burocratico. Di altro non si parla, quando si sa della necessità di intervenire ad esempio sulla componente psicologica per l’esercizio responsabile delle relazioni tra i diversi protagonisti del progetto educativo. Ma questo sarà relegato nei 24 crediti di cui si occuperà in totale solitudine l’università ?

Sarà possibile assicurare la continuità didattica per almeno cinque anni ? Non ci è mai riuscito nessuno prima d’ora ed anche questa norma viene già tacciata di incostituzionalità, cosi che il balletto potrà continuare.

Se com’è auspicabile l’organizzazione della scuola andrà resa più flessibile in diverse esperienze europee si cerca di superare le singole discipline per valorizzare la diversificazione degli ambienti di apprendimento e favorire i contatti con il territorio edil mondo del lavoro, da noi le ore di alternanza sono molto diminuite. Tale flessibilità potrà meglio adeguarsi alle esigenze dei diversi contesti, in particolare quelli più disagiati e a rischio di dispersione.

Si fa un gran parlare di avvicinare le retribuzioni del personale scolastico a quelle degli agli altri Paesi europei, ma per ora niente impegni precisi, lasciando aperta la possibilità di  integrazioni salariali provenienti da enti territoriali e realtà produttive. La diminuzione del numero degli alunni per effetto del decremento demografico, che si protrarrà per un certo numero di anni, era l’occasione per un maggiore riconoscimento economico e professionale del personale, ma i risparmi ritorneranno nel calderone della spending review.

La politica scolastica di questo anno e mezzo non ha avuto una sede legislativa specifica,  il che rivela l’assenza di un’idea complessiva di nuova scuola e dove c’è stato un ritorno al passato è avvenuto senza una verifica dei difetti delle precedenti riforme, ma per una supposta convenienza elettorale. Piccoli interventi a pioggia inseriti in una miriade di provvedimenti soprattutto economici. L’unico vero impegno riguarda l’edilizia scolastica, per ragioni di sicurezza sismica o strutturale. Ma anche qui si cercano risorse dall’8 per mille.

Presa di mira l’educazione civica che dilazionata la sua entrata in vigore al prossimo anno è già stata integrata con la sostenibilità/ambiente e l’educazione finanziaria; viene indicata una nuova materia, il coding per migliorare l’alfabetizzazione digitale. Si da anche alla scuola dell’infanzia l’organico di potenziamento, insieme al bonus per i nidi e viene reintrodotto l’abbonamento delle scuole ai quotidiani.

Ma ciò su cui si è particolarmente cimentato il governo giallo-verde è stato smontare la buona scuola di Renzi di cui il giallo-rosso sembra non avere nostalgia. Togliere di mezzo qualsiasi  attività valutativa nei confronti del personale è stato il primo atto, ponendosi così al di fuori del confronto internazionale, ma la valutazione delle scuole sarà significativa ed accettata se andrà di pari passo con una reale autonomia professionale e istituzionale. Dovrà rispondere dei risultati chi potrà compiere scelte autonome e mettere in atto piani di miglioramento decisi in loco, che possano avere ricadute sulla gestione, per poter raggiungere standard nazionali  e internazionali e soddisfare la domanda sociale del proprio territorio. Mentre eventuali incentivi economici sono demandati alla contrattazione sindacale rimane una visione da “pubblico impiego” che avrebbe avuto la pretesa di un controllo biometrico della presenza.

La legge di bilancio fa rilevare un taglio complessivo di risorse, calano i contributi per il funzionamento delle scuole e le somme giacenti nei loro bilanci devono essere restituite. Il Documento di Economia e Finanza (DEF) riduce l’investimento per i prossimi due anni per effetto del predetto decremento demografico. L’autonomia finanziaria non è stata mai completata ed ormai siamo incamminati verso forme di autofinanziamento con contropartite fiscali; l’ultimo decreto “crescita” prevedeva un bonus contributivo per un periodo massimo di un anno per quelle imprese che offrano almeno diecimila euro per i laboratori dellesecondarie superiori ed assumano i diplomati con contratti a tempo indeterminato.

Le risorse per il sistema scolastico però devono venire dal PIL del Paese, e nel DEF siamo al 3,4%, tra gli ultimi in Europa e nell’area OCSE. Ci si aspettano sempre maggiori contributi di privati. Il diritto allo studio rischia di essere compromesso daicosti sempre più alti; vanno quindi incrementati gli appositi fondi regionali nella prospettiva di una loro maggiore autonomia.

Uno sguardo volto alle emergenze e soprattutto un tentativo di accattivarsi il consenso politico del personale che nelle recenti elezioni ha rotto con i suoi tradizionali riferimenti. Per quanto riguarda invece le così dette riforme strutturali, di cui nessuno parla più, restano comunque necessari:- l’incremento dei servizi per l’infanzia, d’intesa con gli enti locali, che arrivino fino alla scuola primaria – la generalizzazione degli istituti comprensivi, per porreattenzione alla formazione delle competenze di base- il maggiore coinvolgimento dei giovani nella definizione dei piani di studio del secondo ciclo, mantenendo un’ampia autonomia e flessibilità dei curricoli, che potranno terminare al diciottesimo anno- l’alternanza scuola – lavoro, da far ritornare nella sua originaria configurazione, impegnando adeguatamente docenti e tutor aziendali. Tale impostazione potrebbe avere una ricaduta sulla valutazione degli studenti, anche all’esame finale- un’intesa tra Stato e Regioni sull’istruzione e formazione professionale dovrà  portare ad un canale unico  e proseguire nell’istruzione superiore non universitaria.

Dal ministero dell’Interno sono arrivati invece fondi per l’installazione delle telecamere nelle scuole. Non è ben chiaro se queste servano a tutelare gli utenti, specie i più piccoli, da educatori stressati che hanno perso il controllo o i docenti, in particolare nelle superiori, che vengono oltraggiati dagli studenti ed a volte anche dai genitori. Il tentativo di trasformare ogni luogo di relazione in una questione di ordine pubblico ha caratterizzato l’operato del precedente governo; si spera di tornare a considerare la scuola un processo in cui i conflitti possano essere affrontati nell’ottica della crescita e non della repressione. Un patto educativo tra le diverse componenti può essere messo alla base di reti di adulti dentro le mura scolastiche e nei territori. Ma anche qui tutto tace.

Un altro modo di leggere le elezioni regionali

Un altro modo di leggere le elezioni regionali

di Gian Carlo Sacchi

Le recenti elezioni regionali hanno creato nell’opinione pubblica una grande tensione, come mai in passato era capitato per competizioni analoghe. Anche questa volta la contrapposizione politica si è spesa in uno spettacolo perlopiù mediatico ordito su ciò che accade la sera prima e che porta la dimensione nazionale a confondere quella locale in modo da dare quest’ultima in pasto al fanatismo delle contrapposte tifoserie.

Ciò che è accaduto in Emilia Romagna però ha posto gli elettori di fronte ad una diversa prospettiva di ricerca del consenso e cioè quella di misurarsi con la verifica di un’azione amministrativa, per poterla confermare o smentire, e anche se non è stato possibile depurare tale impostazione dalle incrostazioni ideologiche, si èriportato in auge il ruolo della regione per la quale continua a non esserci molta considerazione. Degli enti intermedi infatti a “tutti” i nostri politici interessa poco: si veda la sopravvivenza delle Province, scampate malamente all’abrogazionismo del referendum renziano  e per quanto riguarda le Regioni c’è chi ancora le considera un inciampo all’occupazione del potere statale, come rivela il fallimento della riforma del titolo quinto della Costituzione pur approvato dagli italiani. 

Si dirà che in questa occasione l’alta partecipazione al voto è dovuta alla congiuntura politica, ma non si può negare la maggiore responsabilizzazione dei sindaci e una campagna elettorale fondata sui servizi, sugli indicatori economici e sociali, su un modello di società competitiva ma anche solidaristica, elementi sui quali si è misurato il precedente governo regionale. 

E’ stata interrotta quella dinamica che ha fatto dell’appartenenza ai partiti il richiamo al voto nelle diverse “repubbliche”, dai consigli di quartiere fino al parlamento nazionale, e la richiesta che oggi viene dal popolo non è verso un nuovo “salvatore”, ma alla buona amministrazione dei territori. Questo è centrato sulle persone, sulle relazioni sociali, sulla vicinanza tra i rappresentanti e i rappresentati, sulla valorizzazione delle reti di enti che ai diversi livelli  territoriali garantiscono stabilità ed efficienza.

Una novità che può essere di buon auspicio per le prossime elezioni regionali e valorizza degnamente la celebrazione del cinquantesimo anniversario della nascita delle regioni stesse. Una data che potrà passare inosservata, ma che segnala un rafforzamento della democrazia nel nostro Paese e del dibattito sul regionalismo, ripreso timidamente dall’attuale governo. Quello che è accaduto in Emilia Romagna ha dato un’ulteriore spinta al riconoscimento di una maggiore autonomia, così come la stessa ha da tempo richiesto e come altre regioni che si sono incamminate sulla stessa strada, senza che questo diventi un’occasione di scontro ideologico. 

Il consenso può essere indirizzato a diverse formazioni politiche che in un dato momento possono dimostrare maggiore affidabilità, ma può cambiare sulla base della verifica di quanto realizzato per il benessere dei cittadini. Le regioni pur con maggioranze politiche diverse possono poi ritrovarsi in organismi collegiali per condividere gli interventi più capaci di andare incontro alle esigenze dei territori senza perdere di vista il bene comune di tutto il Paese. 

Ciò che si può dedurre dai risultati “sociali” dell’Emilia Romagna è che il regionalismo non è da temere ma finalmente da realizzare,riportando nella giusta prospettiva anche altre regioni tentate di farne oggetto di contesa politica o di tramontate formule secessionistiche, e magari cambiando anche il sistema parlamentare.

Se quindi si sta abbandonando lo strapotere dei partiti per andare direttamente verso la società civile allora sorge evidente un problema che in passato era risolto dalle appartenenze ideologicheed è così ancora solo nella mentalità di alcuni “leader”, ma per questioni più che altro di proselitismo, quello della formazione dei cittadini, in senso lato per aumentare la qualità e non solo i numeri della partecipazione ed in senso stretto per la selezione della classe politica. 

C’è stato un momento, verso la fine del secolo scorso, che anche nelle scuole e nelle università si voleva diffondere l’educazione alla politica, mentre in tempi più recenti basta la parola in detti ambienti per fomentare lo scontro tra opposte fazioni. Si può parlare di diffidenza tra le diverse formazioni organizzate che temono l’educazione come imposizione di opinioni preconfezionate di parte anziché la ricerca critica sulla realtàanziché il ricorso ai valori che aiutano lo sviluppo delle persone, oppure davvero si vuole recidere il legame tra ciò che il mondo è attraverso le scienze e le tecnologie, o come dovrebbe essere, attraverso l’etica, il diritto e quindi la politica. E’ questa la ragione della nostra crisi, come la descrive Vito Mancuso, che non è tanto economica, ma di civiltà e che riguarda i fondamenti dello stare insieme degli esseri umani, non più in grado di sentirsi soci e quindi di costruire società.

Oggi si vuole rilanciare l’educazione civica, che dovrebbe entrare in vigore nella nuova formulazione il prossimo anno e che così com’è stata elaborata ha un forte richiamo all’insegnamento della storia, soprattutto recente, con il compito di far comprendere ai giovani le radici della nostra convivenza e della Costituzione. E’ per comprendere ed applicare la nostra carta fondamentale che fu  introdotta una disciplina, che oggi rischia di essere caricata di tante emergenze sociali, senza pensare che si potrà formare il cittadino solo riempiendo il vuoto di educazione politica per la maturazione di personalità gelose delle libertà personali e consapevoli del pluralismo democratico e delle libertà altrui.  Non si tratta pertanto di aggiungere contenuti e nozioni a quelle già fornite, ma di educare ad un modo di essere condiviso e di agire nella vita sociale.

E’ importante che fin da giovani si apprenda com’è organizzato il nostro sistema istituzionale che il cittadino dovrà sempre più frequentare da solo, con l’aiuto tutt’al più di strumenti informativi, venendo meno le intermediazioni che agivano sulla maturazione personale quanto a idee ed esperienze. Occorre valorizzare ad esempio i consigli comunali dei ragazzi o altri strumenti di partecipazione che si vanno sviluppando su tematiche ambientali o più semplicemente relative alla comunicazione politica, o riferirsia quelle esperienze di conduzione del processo legislativo europeo fatto frequentare ad istituti superiori dell’Unione. Che non siano però semplici simulazioni per sfociare soltanto in una ricostruzione teorica degli eventi, ma un vero “apprendistato politico”, dove ci sia la possibilità guardando al passato dicostruire il futuro e mettere in relazione direttamente la conoscenza con la vita, lo sviluppo del sé e delle relazioni con gli altri.

Tutti dovrebbero vivere la quotidianità nel segno della consapevolezza politica, perché “l’agire politicamente” non può essere delegato ai mestieranti o limitato al momento del voto, ma comporta l’esserci in prima persona, per evitare la disaffezione manifestata da tanti cittadini soprattutto giovani dai luoghi della politica, ma questo richiede un impegno diffuso nella scuola come nelle università ad educare alla capacità critica. Mentre solo qualche decennio fa era la partecipazione democratica l’elemento cardine della costruzione sociale e della cittadinanza, oggi è necessario guardarsi dall’appiattimento informativo dovuto ai social che favorendo l’esplosione delle idee finisce per far prevalere quelle più balorde. 

L’ultimo rapporto OCSE-PISA dice infatti che solo un quindicenne su venti sa distinguere fatti e opinioni quando legge un testo a lui non familiare. Educare al pensiero critico deve emergere dunque tra gli obiettivi principali di un percorso formativo, come faceva quella docente di Palermo travolta dal dogmatismo sovranistico.

E’ il momento per ripensare ai rapporti tra politica ed educazione, tra i due campi di esperienza sussiste un’indubbia correlazione, in  quanto al centro c’è la formazione dell’uomo e del cittadino. La prima ha finito per utilizzare l’altra come strumento di potere; la pedagogia ha finito per accontentarsi di produrre teorie del tutto prive di qualsiasi mordente operativo o dal semplice e deludente respiro moralistico. La crisi dell’una corrisponde alla crisi dell’altra, in quanto anche la politica ha rinunciato alla propria autonomia accettando di essere subordinata ad altri contesti e si riduce a vivere alla giornata in attesa delle indicazioni che le vengono date dall’esterno e non è in grado di costruire e poi di realizzare una progettualità propria capace di proiettarsi nel futuro in modo significativo (Bertolini 2003).

L’educazione politica non può essere affidata ad un solo ente educativo e non può essere limitata ad un periodo dell’età giovanile, deve diventare una dimensione dell’educazione permanente; ciascuna forma di partecipazione politica degli adulti, nelle varie sedi democratiche, non vada disgiunta da momenti formativi e sia essa medesima vissuta come momento di continua maturazione all’esercizio della sovranità popolare.

Politiche educative per l’Infanzia

Le politiche educative per l’Infanzia tra inclusione e sviluppo

di Gian Carlo Sacchi

Le Indicazioni Nazionali per il primo ciclo, una pietra miliare per la costruzione di curricoli nelle scuole così dette di base, hanno avuto (2018) un rilancio in relazione a “nuovi scenari” che si vanno presentando sempre più rapidamente nella nostra società. Le questioni fondamentali che i servizi formativi devono considerare, secondo il documento ministeriale, riguardano la interculturalità, gli interventi a favore dell’infanzia e la continuità educativa.

Una molteplicità di culture e di lingue sono entrate in tempi recenti nella nostra scuola, mutando la fisionomia delle classi, all’interno di strutture didattiche e organizzative piuttosto tradizionali. E’ un’occasione da cogliere affinchè i bambini possano crescere e maturare una propria identità nel riconoscimento reciproco. Valorizzare le diversità alla ricerca del successo scolastico per tutti è il presupposto per l’inclusione sociale e la partecipazione democratica.

Nella scuola dell’infanzia, ma l’obiettivo, sostenuto con vigore dall’UE, può essere esteso ai servizi educativi da 0 a 3 anni, si deve ampliare l’esperienza dei bambini favorendo il loro incontro con contesti culturali e pratici per costruire le loro competenze finalizzate all’autonomia, ma anche alla cittadinanza: il primo esercizio del dialogo. Il tutto attraverso un’organizzazione centrata sulla continuità: dai poli per l’infanzia (0-3) agli istituti comprensivi (3-14), in modo unitario.

Il suddetto documento offre un quadro teorico di sicuro affidamento, ma la situazione sociale con la quale si confronta presenta non poche criticità e soprattutto quali scelte politiche e investimenti sono in campo per offrire al nostro sistema formativo prospettive di sviluppo nella direzione sopraindicata ?

Save the Children ci presenta un’Italia dove l’incidenza della povertà aumenta al decrescere dell’età. Tra il 2005 e il 2015 è triplicata la percentuale delle famiglie con bambini che vivono in tale situazione. Fin da piccoli patiscono l’esclusione affettiva e sociale, dovendo rinunciare in alcuni casi ad esempio alla mensa scolastica. 

Con famiglie disoccupate o con lavori precari i livelli di povertà minorile nel nostro Paese superano quelli degli altri Paesi europei.C’è un legame stretto tra dette condizioni, il fallimento scolastico ed il disagio sociale presente in determinati territori. La debolezza del contesto dunque richiede un investimento educativo di qualità fin dai primi anni di vita. 

Non può più essere che nel nostro Paese ci siano le stesse risorse per le realtà con popolazioni disagiate che per quelle più favorite. Poiché l’apprendimento è un processo cumulativo le disparità iniziali condizionano le possibilità di riuscita dei bambini di modesta estrazione sociale. E’ compito dei servizi educativiesercitare un’azione di presidio anche verso gli adulti, i genitori in particolare, soprattutto quelli meno istruiti, per cercare di alimentare il dialogo con i propri figli e più in generale innalzare il livello di partecipazione e di cittadinanza.

L’Italia è un paese a demografia debole,  i livelli di competenza in lettura, matematica e scienze (PISA) sono tra i più bassi dei paesi OCSE, un’intera generazione rischia di essere marginalizzata perché non studia e non lavora (NEET); l’unico elemento dinamico della società italiana è la presenza degli stranieri. Il 22,4% dei minorenni residenti nel nostro Paese è figlio di immigrati, di cui il 50% è nato qui anche se non ha la cittadinanza. Più di ottomila nel 2015 erano i minori non accompagnati. 

La quota della spesa sociale destinata a famiglie e minori è 1,3%, ma sono aumentate le spese d’iniziativa dei comuni. L’accesso ad un mensa di qualità nelle scuole è uno strumento fondamentale di contrasto alla povertà minorile ed ha anche ricadute economiche nel settore sanitario. Investire nell’infanzia, raccomanda l’UE, serve a spezzare il circolo vizioso dello svantaggio sociale. Ed è proprio nella fascia 0-6 che si avvia la costruzione delle pari opportunità nello sviluppo delle persone, con l’integrazione tra sistemi formativi e territoriali. I centri per le famiglie inoltre possono svolgere un’azione di inclusione sociale e di promozione delle competenze genitoriali.

L’ultimo rapporto di Cittadinanza Attiva (2019) ci dice che non sono stati fatti i necessari passi avanti nella riduzione delle disuguaglianze. La legge finanziaria del 2007 prevedeva un piano straordinario di sviluppo dei servizi per l’infanzia con un finanziamento statale e regionale triennale. Il decreto 65/2017 ha istituito un fondo nazionale per il sistema integrato di educazione e istruzione. Nonostante questi provvedimenti le famiglie italiane sono in forte difficoltà economica e organizzativa. Ed anche se la legge di bilancio 2019 proporne la gratuità dei nidi per redditi sotto una certa soglia, l’offerta rimane insufficiente, lontana dalla copertura europea (33%) con forte differenze tra le regioni.

Tra il 2002 e il 2012, precisa ancora il rapporto, le risorse statali sono aumentate, ma nei due anni successivi c’è stata una contrazione, così per i comuni è diventato sempre più difficile far fronte alle richieste e gestire direttamente tali attività e quindi si è fatto ricorso ai contributi delle famiglie ed all’appalto verso i privati.

Il predetto decreto 65 si è posto l’obiettivo di superare definitivamente il versante assistenziale per inserire dette attività nel sistema dell’educazione-istruzione pubblica, ma sia le risorse, sia la diffusione delle strutture sui territori non consentono ancora di raggiungerlo e quindi l’impegno delle famiglie risulta oneroso e talvolta insostenibile, soprattutto in quelle regioni in cui il servizio è poco diffuso.  Anche il bonus erogato dall’INPS e la detrazione fiscale sono interventi a macchia di leopardo e quindi non tali da assicurare una copertura generalizzata del territorio.

Per gettare un ponte tra gli asili nido e le scuole materne sono entrate in funzione le così dette “sezioni primavera” (L.296/2006),esse possono accogliere bambini tra i 24 e i 36 mesi e servono ad ampliare i posti da entrambi i versanti, soprattutto al sud, sia nelle strutture pubbliche che in quelle paritarie o in convenzione. Per queste è previsto un intervento finanziario dello Stato oltre a quellidegli enti territoriali ed ai contributi delle famiglie. Aiutano a rendere più flessibile l’orario prolungandolo anche oltre le nove ore giornaliere, prevalentemente al nord, in base ai contratti con il personale che sono di natura privatistica o legati alla cooperazione. Una realtà dai costi più contenuti anche per l’assenza di servizi complementari come ad esempio la mensa, che proprio per dover fronteggiare situazioni di emergenza restanolegate ad una concezione assistenziale. Anche queste sezioni dovrebbero entrare nel sistema integrato previsto dal  suddetto decreto 65, che però non è pienamente operativo su tutto il territorio nazionale.

I posti nei nidi sono ancora solo 23 ogni 100 bambini contro i 96 della scuola dell’infanzia. I servizi 0-3 sono il 36% pubblici e il 64% privati con una copertura del 22,8%. Solo quattro regioni hanno raggiunto il 33% indicato dall’UE. Se da una parte si registra un’insufficienza di strutture di accoglienza, dall’altra assistiamo ad un calo delle iscrizioni per difficoltà economiche delle famiglie e una diminuzione dei fondi nazionali per le politiche sociali, il che fa ricadere le spese dei comuni nei vincoli del patto di stabilità. Il piano straordinario del 2007 ha ridotto le disuguaglianze territoriali, ma è in crescita il numero dei soggetti privati accreditati alla gestione dei servizi a titolarità pubblica.

L’integrazione in un unico sistema di un universo complesso ed articolato di servizi prevede un modello di governance multilivello e rientra tra le competenze concorrenti tra stato e regioni. Al ministero nazionale il ruolo di indirizzo, monitoraggio e valutazione, alle regioni la programmazione, agli enti locali la gestione diretta o convenzionata (D. Leg.vo 216/2010). Resta la questione dei livelli essenziali delle prestazioni da garantire a tutti i cittadini, sostituiti dagli obiettivi strategici indicati dal più volte citato decreto 65, che porteranno alla definizione dei costi standard sulla base dei quali andrà ripartito il fondo di solidarietà comunale (L.42/2009) con finalità perequative in base alla differente capacità fiscale dei comuni stessi.

L’esclusione dei nidi dai servizi a domanda individuale, già prevista, come si è detto, non è attuata date le limitate risorse dei bilanci comunali in base ai quali è tuttavia possibile decidere esoneri parziali o totali dal pagamento delle rette da parte delle famiglie, nonostante lo stanziamento statale previsto dalla  legge 107/2015.

Le politiche di cura ed educazione nei primi anni di vita dei bambini sono inseparabili, un passo avanti è stato finalmente compiuto nel riconoscere a livello nazionale la piena funzione educativa dei servizi per la prima infanzia. Gli interventi educativi precoci valorizzano le prestazioni degli studenti e le pongono in relazione positiva con lo sviluppo economico del Paese. Ma la costruzione del nostro sistema rimane alquanto incerta.

Un’altra pagina da scrivere sul regionalismo

Un’altra pagina da scrivere sul regionalismo

di Gian Carlo Sacchi

Se il governo giallo-verde ha consentito che si alzasse la voce sulle autonomie differenziate, arrivando fino alla stesura di bozze di intesa con le tre regioni che per prime ne avevano fatto richiesta, e poi non se n’è ha fatto nulla, quello giallo-rosso inizia già con molto fair play. Nei punti programmatici si parla di completamento del processo di autonomia differenziata, anche se è più facile lasciar perdere quello che non si aveva nemmeno iniziato che completarlo; il nuovo ministro per gli affari regionali dopo aver ribadito il solito refrain della salvaguardia del principio di coesione nazionale e di solidarietà si è riproposto di fare il giro delle regioni richiedenti, un giro lungo stando ai movimenti che si vedono in periferia, al termine del quale forse potrà essere più facile far leva sulle contraddizioni che si evidenziano nei vari territori per arrivare a confermare il divide et impera del centralismo.
La scuola in questo Paese risponde ai principi della Costituzione, ma la sua qualità è fortemente differenziata; tale differenza tuttavia non costituisce un pericolo per i suoi fondamenti, ma rappresenta le diverse situazioni territoriali, che il livello nazionale non è in grado di amministrare con efficienza, efficacia, economicità ed oggi anche equità. Molte ricerche testimoniano quanto l’autonomia differenziata sia già in atto ed il recupero delle situazioni di criticità non possa avvenire attraverso le strutture periferiche dell’amministrazione, ma dalla collaborazione dei territori, secondo principi di sussidiarietà e solidarietà. Non si tratta infatti di aumentare il potere delle regioni in modo da farne un nuovo centralismo, ma di rendere il servizio più aderente alle esigenze dei territori specificandone delle funzioni in relazione al contesto sociale ed economico, valorizzando da parte delle amministrazioni locali l’autonomia delle scuole, pur tutelata dalla Costituzione, ma che debbono poter compiere scelte sul piano dei curricoli e della gestione delle risorse umane e finanziarie. Solo così si potrà sottoporle ad una valutazione autentica e saranno di una qualche utilità le prove standardizzate a carattere nazionale, altrimenti la compilazione di tutti i rapporti cui sono sottoposte avranno solo una funzione cosmetica e si fermeranno ad un adempimento burocratico.
Potrebbe essere l’occasione da parte del Governo di porre la questione di maggiori autonomie regionali in un processo di riforma costituzionale messa in atto dalla riduzione dei parlamentari. In tal modo si placherebbe il conflitto tra regioni, aumentando il decentramento delle competenze statali, peraltro avviato dal D.Leg.vo 112/1998 e 216/2010, quest’ultimo in relazione al federalismo fiscale. Già nel 2009 fu predisposta una bozza di accordo sull’applicazione del nuovo titolo quinto della Costituzione in questo ambito, ma naufragò per opposizione del ministero e più di recente la Conferenza delle Regioni ha dichiarato di aderire all’idea di autonomia differenziata purchè sia individuata una procedura unitaria, un’occasione che il governo poteva far propria per rendere più trasparente e facile il percorso, anziché produrre tre bozze di intesa molto complicate e che hanno alimentato la diffidenza delle altre, nonché una caotica discussione nell’opinione pubblica e in coloro che con pochi slogan hanno svolto un’azione di contrapposizione.
Certo per evitare discriminazioni occorrerebbe definire i livelli essenziali delle prestazioni, peraltro previsti dalla Costituzione, che tutti si limitano ad invocare, ma di cui nessuno si occupa; ci sono precedenti nei settori della sanità e del welfare che rimangono servizi pubblici universali, dove i ministeri competenti hanno discusso con le regioni i livelli essenziali di assistenza, mentre per l’istruzione la difesa della scuola pubblica legittima la gestione statale e quindi basta quello che decide il ministero. Le funzioni sono già state stabilite dai predetti decreti e per quanto riguarda i fabbisogni standard la spesa la si può ricavare dai dati del bilancio dello stato e dalla corte dei conti; nei servizi per l’infanzia in attesa che vada a regime il decreto 65/2017 si era iniziato ad inviare questionari ai comuni. I costi standard sono già in atto nelle università, con decreto del ministero dell’istruzione ed una precisa analisi è stata compiuta nell’ambito delle scuole paritarie, che a sua volta ha dato origine ad un’apposita proposta di legge. Tali livelli per il sistema di istruzione e formazione sono stati individuati dal D.Leg.vo 226/2005.
L’applicazione dell’art. 116 della Costituzione non è certo una fuga spericolata, è ben protetta nell’ambito della Carta fondamentale, partendo dall’art. 5 dove si proclama la Repubblica una e indivisibile che promuove le autonomie locali e le esigenze di autonomia e decentramento, all’art. 117 che definisce le competenze statali, regionali e concorrenti, ma soprattutto all’art. 119 che stabilisce per regioni ed enti locali il rispetto degli equilibri di bilancio e dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento europeo. Le fonti di finanziamento, prosegue il dettato costituzionale, devono consentire di finanziare integralmente i servizi loro attribuiti attraverso la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibile al loro territorio. Lo Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per quei territori con minore capacità fiscale per abitante.
E’ centrale coniugare il principio di differenziazione con quello di leale collaborazione e quest’ultimo comporta il rafforzamento dei meccanismi di raccordo e confronto con il governo assicurato dal sistema delle Conferenze.
Non si tratta dunque di maggior potere ma di efficientamento del servizio e per capire meglio quale sia la preoccupazione nella gestione del personale scolastico delle richiamate bozze di intesa con Emilia Romagna, Lombardia e Veneto, basti vedere il documento della Conferenza delle Regioni del luglio 2019. Si tratta infatti di superare la dicotomia prodotta dal DPR 233/1998 tra la competenza regionale per la programmazione della rete scolastica e quella dell’amministrazione nell’assegnazione e distribuzione del personale. Di qui la L 128/2013 che annuncia un decreto ministeriale per definire l’ottimale dimensionamento delle istituzioni scolastiche e l’assegnazione del dirigente e del direttore dei servizi amministrativi. Le regioni chiedono di condividere la programmazione degli organici in coerenza con le esigenze dei singoli territori, per sopperire ad esempio ai disagi delle così dette “aree interne” o per far funzionare le scuole tutto il giorno e tutto l’anno, nonché i fenomeni di difficile reperimento dei docenti che costantemente ormai ritardano l’avvio dell’anno scolastico. Sono queste principalmente le richieste delle tre regioni sopra citate, con Veneto e Lombardia che vogliono il passaggio del personale e l’Emilia Romagna che ricerca un accordo con l’USR.
Il problema del personale è quello più controverso ed ha suscitato la più ostile presa di posizione, ma bisogna riflettere sul fatto che se i curricoli devono essere flessibili, almeno in parte, come prevedono le indicazioni nazionali del primo e secondo ciclo, allora anche la gestione degli organici deve poter assecondare tale tendenza, sia a livello di singolo istituto (DPR 275/1999 e percentuali di flessibilità) o regionale (L.53/2003), sia nei tanti casi di reti di scuole, prestiti di docenti, e di rapporti con realtà esterne e del mondo del lavoro. Un conto sarà la dipendenza dallo Stato: lo stato giuridico ed il contratto di lavoro nazionale, che comprende anche gli accordi sulla mobilità, ma un altro potrà essere la così detta dipendenza funzionale, già evocata in passato e poi caduta nell’oblio, dalle regioni, comprese le modalità di reclutamento, la gestione e l’incentivazione economica: il tutto ovviamente d’intesa con le autonomie scolastiche. La Corte Costituzionale nel 2004 aveva dichiarata fondata una doglianza dell’Emilia Romagna circa il mancato coinvolgimento della regione nella definizione delle dotazioni organiche e della loro distribuzione tra le scuole. La questione non ebbe seguito in quanto per dare continuità al servizio la stessa corte rilevava la mancanza di strutture regionali in grado di svolgere quella funzione. E’ chiaro che l’assegnazione del predetto personale non è “norma generale”, ma “materia concorrente” e quindi spetta alle regioni medesime di regolamentare con una propria disciplina e realizzare attraverso una propria struttura.
Un’altra questione che si potrà risolvere in termini di maggiore autonomia è quella dell’integrazione tra istruzione e formazione professionale che ancor più necessita di avvicinare i giovani alle opportunità occupazionali del territorio, assicurando il diritto effettivo degli studenti alla scelta tra i diversi sistemi, statale e regionale, magari pensando ad un unico canale, comprendendovi l’apprendistato. Il livello decentrato sarà quello più adatto a potenziare l’istruzione tecnica superiore, da porre in relazione con le autonomie universitarie del territorio, per corrispondere alla domanda sempre più diffusa di alte competenze soprattutto nel campo scientifico-tecnologico.
Diritto allo studio e edilizia scolastica potranno trovare in tale autonomia maggiori risorse con fondi dedicati in tutti i gradi della formazione.
In queste nuove intese andrà considerata l’educazione degli adulti, in quanto non si tratta soltanto di revisione dei CPIA, ma di assumere la prospettiva dell’apprendimento permanente come ce lo propone la L. 92/2012. Si costruiranno reti regionali di soggetti impegnati su diversi fronti: dal conseguimento dei titoli di studio, alla riconversione professionale, all’invecchiamento attivo, considerando non solo le competenze formali, ma anche quelle non formali ed informali per la cui identificazione e certificazione sono stati previsti anche qui i livelli essenziali delle prestazioni (D.Leg.vo 13/2013).
Autonomia, una parola che entra nel vocabolario amministrativo all’inizio degli anni novanta del secolo scorso con la riforma degli enti locali; da allora tutti gli enti di governo del territorio avrebbero dovuto costituire un “sistema” delle autonomie a livello locale. Si disse che in quell’orizzonte la scuola, pur essendo legata al sistema dell’istruzione nazionale, non era un terminale territoriale dello stato, ma il suo progetto educativo ed il curricolo di istituto dovevano garantire da un lato la crescita personale, culturale e professionale degli studenti e dall’altro il contributo allo sviluppo del territorio in cui operava e del quale era parte integrante. Ma i poteri per tutto questo si limitavano alla sola partecipazione e perlopiù delle componenti strettamente legate alla così detta comunità educante, per cui tutta la parte gestionale rimaneva fortemente condizionata dall’apparato amministrativo anche quando il contesto richiedeva un certo adattamento alla realtà e diversificazione dell’offerta.
Fin qui si è dimostrata poca sensibilità alla revisione degli organi di governo interni di una realtà veramente autonoma votata all’autodeterminazione (la stagione degli statuti è tramontata), così come a livello territoriale oltre alle reti di scopo andrebbe inserita la rappresentanza delle autonomie scolastiche all’interno dell’organizzazione regionale (delle associazioni di scuole autonome si è parlato per un po’, ma poi più nulla), fino ad arrivare ad un consiglio nazionale delle scuole autonome che le riunisca e le faccia diventare interlocutori diretti della politica senza l’intermediazione ministeriale.
Intanto che il ministro Boccia mette in calendario gli incontri con i presidenti delle tre regioni con le quali due governi precedenti avevano prefigurato un’intesa, ma altre hanno compiuto atti nella direzione di maggiore autonomia, così da arrivare ad una decina di richieste, quelle a statuto speciale si riuniscono per ribadire le loro prerogative e condividere una piattaforma comune nel confronto con lo Stato. Il giro sarà lungo, come si è detto, e speriamo che non si perda per strada, perché da deputato aveva evocato apertamente il rischio di divisione, così come il suo collega preposto ai problemi del sud, mentre Ilvo Diamanti, commentando una ricerca Demos sull’argomento, ha evidenziato che 6 elettori su 10, indipendentemente dall’appartenenza politica, considera importante concedere maggiore autonomia alle regioni, rispetto allo stato centrale verso il quale si nutre sfiducia. Il provvedimento piace molto al nord, ma anche al centro e al sud si conferma largamente positivo. Siamo pronti per scrivere una nuova pagina sul regionalismo.

I Livelli Essenziali delle Prestazioni

I LIVELLI ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI PER UN REGIONALISMO EQUO E SOLIDALE

di Gian Carlo Sacchi

Nell’ultimo decennio del secolo scorso una serie di provvedimenti investì l’organizzazione dello Stato e per la prima volta dopo l’istituzione degli organi collegiali la scuola entrò in un processo multilaterale di rapporti tra enti territoriali: dalla riforma degli enti locali con la quale prese consistenza tale settore all’interno di comuni e province, a quella della pubblica amministrazione che decentrò competenze dell’istruzione oltre che ai predetti enti anche alle stesse scuole, divenute per effetto di questi ultimi interventi legislativi autonome con tanto di personalità giuridica. La revisione del titolo quinto della Costituzione venne così a ridisegnare l’architettura dello Stato, con tanto di referendum confermativo.
Di esclusiva competenza statale furono indicate le norme generali sull’istruzione ed i principi fondamentali, alle regioni fu assegnata l’istruzione e la formazione professionale, per il resto un governo misto nel quale dovevano agire in modo “concorrente” stato e regioni, fatta salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche. Per i settori della sanità, welfare e istruzione “i livelli essenziali delle prestazioni” dovevano essere le clausule di salvaguardia della parità dei diritti sul territorio nazionale.
Con l’art. 116 la nuova Costituzione offriva la possibilità alle regioni che ne facessero richiesta di avere maggiori gradi di autonomia da concordare con il governo centrale e da concretizzarsi con legge nazionale. Questo percorso poteva riguardare sia le competenze concorrenti sia quelle esclusive dello Stato, come appunto le norme generali sull’istruzione.
La legge costituzionale del 2003 però non fu applicata, molto contenzioso suscitarono le suddette competenze concorrenti; l’autonomia scolastica da salvaguardare è rimasta largamente incompiuta ed i livelli essenziali elaborati nella sanità ed abbozzati nel welfare mancano del tutto nel settore formativo, se si eccettuano due soli interventi: il DPR 226/2005 che guardava più ai rapporti tra stato e regioni sul versante dell’offerta che ai diritti dei cittadini nei confronti del servizio e più di recente (D.Leg.vo 13/2013) la definizione di norme generali/livelli essenziali nell’ambito dell’apprendimento permanente, per individuare e validare competenze non formali ed informali ed arrivare alla loro certificazione; norme che sono rimaste perlopiù dichiarazioni di intenti senza un seguito a livello di sistema.
In sede di decentramento dello Stato il D.Leg.vo 112/1998 aveva indicato le competenze amministrative che dovevano essere trasferite a regioni, province e comuni, nonché alle scuole autonome, alle quali però non sono seguite le risorse umane e finanziarie; le funzioni degli enti locali sono state meglio precisate con la legge sul federalismo fiscale ed i relativi decreti applicativi e videro la luce solo per una iniziale ricognizione dei fabbisogni dei servizi formativi per l’infanzia. Cosa fossero quindi le norme generali e i principi fondamentali indicati dalla Costituzione non venne mai precisato, ma tutto l’ordinamento della pubblica istruzione sotto il governo dell’amministrazione scolastica centrale e periferica fu considerato generale perché a valere su tutto il territorio nazionale, come compito della Repubblica ad istituire scuole di ogni ordine e grado. Una bozza di accordo circolò nella conferenza stato-regioni (2008), ma non ottenne alcun risultato per l’opposizione del ministero; le stesse regioni tuttavia non hanno forzato la mano per il timore che fossero trasferite le competenze ma non i finanziamenti.
Nell’ultimo decennio del secolo scorso una fioritura di leggi regionali cercarono di interpretare le predette competenze concorrenti, ma questo generò un notevole conflitto costituzionale, inducendo l’alta Corte a sostituirsi al legislatore indicando in una sentenza le norme generali che dovevano riguardare la definizione complessiva del sistema di istruzione e formazione, la regolamentazione dell’accesso, il diritto-dovere della fruizione, la quota nazionale dei piani di studio (il decreto sull’autonomia delle istituzioni scolastiche prevede infatti una parte del curricolo di istituto e la legge 53/2003 introduce una quota riservata alle regioni), il passaggio tra i diversi cicli, la definizione degli standard minimi, la valutazione degli apprendimenti e del sistema educativo, il modulo di alternanza scuola-lavoro e i principi di formazione degli insegnanti.
A proposito del personale si iniziò a parlare di dipendenza funzionale dalle regioni, mentre per quanto riguarda i principi fondamentali che dovevano ruotare intorno allo Stato Anna Maria Poggi (2010) identifica: la libertà di insegnamento, lo sviluppo dell’autonomia scolastica, la libertà di accesso, le pari opportunità, il diritto all’apprendimento lungo tutto l’arco della vita.
Dopo il secondo scontro tra centro e periferia prodottosi in relazione alle già citate competenze concorrenti ,a difesa delle autonomie regionali, eccoci al terzo, al contrario, paventando che le tre regioni che hanno fatto richiesta di autonomia: Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna, cerchino di minare l’unità nazionale. Prima i livelli essenziali e poi il regionalismo, si grida anche nella maggioranza di governo; a nessuno sfugge che se avessimo dato spazio fin da allora al distretto scolastico, o realizzato quanto previsto dal nuovo titolo quinto i livelli essenziali sarebbero già diventati parte integrante delle politiche territoriali e non astratti pronunciamenti giuridici che una volta messi sulla carta, ammesso che sia semplice e veloce farlo, non corrispondono alla realtà sociale ed economica dei territori, per cui si ha l’impressione che ancora una volta sarà il centralismo burocratico ad avere la meglio, come è accaduto in passato, facendo leva sulla parte più debole della politica in termini di visione strategica ed esperienza di governo.
Guardando alla realtà tutt’ora fortemente statalista si fa notare (CENSIS 2018) che è la situazione attuale differenziata, e non si fa fatica a riconoscerlo in base a tutte le ricerche nazionali ed internazionali di cui disponiamo, ma intanto cresce un forte bisogno di rappresentanza dei territori, che potrebbe riavvicinare i cittadini alla politica, nonché la necessità evidente di ridefinire i rapporti tra le regioni e lo stato centrale.
Un sistema di autonomie, che potrebbe riguardare tutte le regioni (sono già circa una decina quelle interessate all’autonomia differenziata) e in futuro dare anche più senso ad una camera nazionale delle stesse, sarebbe meglio in grado di interpretare le esigenze locali, incorporando servizi essenziali, cioè inderogabili, per garantire i diritti di tutti i cittadini, da condividere al tavolo con lo Stato come avviene per la sanità. Le prestazioni sono già identificate nella predetta legge sul federalismo fiscale; i livelli saranno soggetti ad un costante confronto stato-regioni nell’ottica del multigoverno territoriale e delle disponibilità finanziarie al quale devono partecipare anche le autonomie scolastiche.
Nell’orizzonte delle prestazioni c’è infatti sia la dimensione economica, sia quella educativa, orientata alla qualità pedagogica e didattica dei processi formativi. I livelli devono essere agganciati a standard di sviluppo della persona umana e della cittadinanza in riferimento ai diritti garantiti dalla Costituzione. Essi non sono solo gli elementi essenziali che vanno finanziati, ma il risultato della convergenza di punti di vista dei diversi soggetti che operano per questa comune finalità sul territorio, evitando che il passaggio dal centralismo alle autonomie provochi distrazioni di risorse.
Tali livelli devono indicare: i diritti da garantire (diritto all’integrazione, all’apprendimento per tutta a vita, ecc.), gli aventi diritto (evoluzione della popolazione scolastica; quantità e qualità dell’offerta e successo formativo, pari opportunità, ecc.), le condizioni per l’esercizio del diritto e la fruizione del servizio, (caratteristica delle strutture, ecc.), le prestazioni (orario e parametri del servizio, rapporto insegnanti/alunni, qualificazione del personale, sistemi di osseverazione della qualità) e le istituzioni ( scuola dell’infanzia, primaria, secondaria, post-diploma, istruzione degli adulti, ecc.).
Si tratta di realizzare una spesa efficiente, che potrebbe portare a soluzione anche il finanziamento delle scuole paritarie, che per ora vedrà le stesse risorse impiegate dallo stato per le diverse regioni, ma che in futuro andrà posta in relazione con la crescita economica, in quanto ad un maggiore PIL regionale corrisponderà una quantità di imposte che rimangono sul territorio, ma la Costituzione prevede un fondo perequativo a livello nazionale per quelle regioni con minore capacità fiscale. Verrà così superata la spesa storica per l’introduzione del costo standard.
La Costituzione prescrive inoltre che il finanziamento dello Stato venga assegnato a ciascuna regione senza vincolo di destinazione, ma per ogni livello del multigoverno occorre attivare un monitoraggio dell’erogazione delle prestazioni attraverso un controllo di gestione, una valutazione dell’efficacia e dell’equità nello sviluppo delle competenze, con riferimento a rilevazioni nazionale e internazionali ed una valutazione dell’efficienza finalizzata ad individuare e diffondere le migliori pratiche, nonché idonei piani di miglioramento, che arrivino fino alla revisione dei livelli medesimi, sulla base dei risultati conseguiti ed in rapporto all’evoluzione culturale, sociale ed economica del Paese.
Le diverse leggi regionali che daranno il via alla maggiore autonomia potranno essere l’occasione per completare il decentramento amministrativo nel settore e la stessa autonomia scolastica ha bisogno di migliori condizioni per potersi esplicare compiutamente; la sua elevazione a dignità costituzionale la mette al riparo da nuovi centralismi regionali.
La preoccupazione del legislatore costituzionale è quella di tenere legata la Repubblica che detta norme generali con enti e privati che hanno il diritto di istituire scuole e con le realtà territoriali che questo diritto devono applicare concretamente: da qui nasce l’intreccio di competenze e responsabilità previsto dalla revisione del titolo quinto.
Il dibattito su questi temi ha sempre privilegiato l’uniformità dei trattamenti a scapito della loro individualizzazione, nell’ottica del carattere trasmissivo della scuola, per cui i livelli sono visti come standard minimi di servizio e non piuttosto come diritti da tutelare a livello individuale e sociale. La governance dovrà quindi fondare il suo potere nell’intreccio tra autonomie scolastiche e locali.
Introdurre il costo standard per studente vuol dire riqualificare la spesa delle scuole nonché l’acquisizione di competenze di riorganizzazione amministrativa e gestionale, per rendere sostenibile una qualità senza sprechi. Tale costo sarà determinato con riferimento alla popolazione residente in quella regione, alle caratteristiche del territorio ed alla propria capacità fiscale. La legge 107/2015 ci si avvicina mediante la possibilità per le famiglie di effettuare una detrazione fiscale e per la scuola una raccolta fondi privati; con l’accentuazione dell’autonomia si potrà così valorizzare le ricchezze delle differenze nell’offerta formativa, portando a compimento, come si è detto, quanto iniziato anche per le scuole paritarie. E’ la legge 62/2000 che fa un passo avanti, dalla scuola di Stato al sistema nazionale di istruzione e formazione, oggi composto dai servizi per l’infanzia (D.Leg.vo 65/2017), dalle scuole statali, di iniziativa privata e degli enti locali, dalla formazione professionale regionale e degli adulti per il conseguimento di competenze formali, non formali ed informali (D.Leg.vo 13/2013).
Il costo standard viene già utilizzato per l’attribuzione del fondo per il finanziamento ordinario alle università (DM 585/2018), calcolato sulla base del costo del personale, della docenza a contratto, del personale amministrativo, delle figure di supporto, del funzionamento e gestione delle strutture didattiche, di ricerca e servizio nei diversi ambiti disciplinari. E’ prevista una perequazione in base al reddito medio familiare e della capacità contributiva degli iscritti della regione ove ha sede l’ateneo. Un’ulteriore perequazione a livello nazionale tiene conto delle diverse accessibilità in funzione della rete dei trasporti e dei collegamenti.
Agli inizi del federalismo fiscale erano circolati dei questionari per i Comuni, singoli o associati, al fine di determinare il fabbisogno in termini di servizi per l’infanzia e per il primo ciclo dell’istruzione, con l’indicazione del personale impiegato, l’edilizia ed altre attività ricreative. Dal versante delle scuole paritarie arriva un elenco di voci che dovrebbero essere utilizzate per questo calcolo, che vanno anche qui dal personale, alla manutenzione degli edifici, riscaldamento, pulizie e progetti didattici, investimento per le tecnologie, amministrazione, formazione dei docenti. Mense, trasporti ed attività extracurricolari resterebbero a carico delle famiglie (Alfieri 2018).
Livelli essenziali e costi standard sono utili la dove c’è una vera autonomia, per evitare che si produca disuguaglianza, e come per la sanità anche per l’istruzione si possono metter insieme istituzioni con diverse provenienze.