Mobilita intercompartimentale nel settore “istruzione e ricerca”. Stato dell’arte e ricognizione normativa e contrattuale.

di Dario Angelo TUMMINELLI, Carmelo Salvatore BENFANTE PICOGNA, Zaira MATERA

La mobilita fra comparti diversi, meglio nota come “mobilita intercompartimentale”, è un istituto giuridico pensato per trovare rimedi in ambito lavorativo favorendo e incoraggiando la mobilità volontaria fra personale dipendente di Amministrazioni dello Stato appartenenti a comparti e/o aree diversi.

Tale istituto non si è mai sostituito alle ordinarie operazioni di mobilita ma si è aggiunto e integrato a quelle consuete già preesistenti all’interno del proprio comparto e/o della propria area, attraverso l’apertura di apposite finestre temporali, grazie alle quali il dipendente, a domanda, poteva produrre formale istanza, procedure attivate con Decreti Ministeriali della Funzione Pubblica.

In sintesi la mobilità “intercompartimentale” è una forma di mobilita facoltativa e intenzionale con la quale il diretto interessato (dipendente) chiede il proprio trasferimento. Tale passaggio è, tuttavia, subordinato ad alcuni consensi e/o autorizzazioni ovvero che si sostanziano nella concessione e il rilascio di nulla osta (rispettivamente, in uscita e in entrata) da entrambe le Amministrazioni dello Stato cointeressate.

Inquadramento normativo

L’istituto giuridico della c.d. “mobilita intercompartimentale” ha trovato il suo fondamento nella Legge dello Stato del 29 dicembre 1988, n. 554 “Disposizioni in materia di pubblico impiego” e disciplinato, poi, dall’art. 33 del Decreto Legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (oggi abrogato) e da numerosi altri interventi normativi successivi in attuazione di norme.

Esso, attualmente, è disciplinato dal Capo III rubricato in “Uffici, piante organiche, mobilità e accessi”, art. 30 “Passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse” del Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” e successive modifiche.

Approfondimento L’articolo in parola al comma 1 prevede che: “Le amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti di cui all’articolo 2, comma 2, appartenenti a una qualifica corrispondente e in servizio presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento. È richiesto il previo assenso dell’amministrazione di appartenenza nel caso in cui si tratti di posizioni dichiarate motivatamente infungibili dall’amministrazione cedente o di personale assunto da meno di tre anni o qualora la mobilità determini una carenza di organico superiore al 20 per cento nella qualifica corrispondente a quella del richiedente. È fatta salva la possibilità di differire, per motivate esigenze organizzative, il passaggio diretto del dipendente fino ad un massimo di sessanta giorni dalla ricezione dell’istanza di passaggio diretto ad altra amministrazione. Le disposizioni di cui ai periodi secondo e terzo non si applicano al personale delle aziende e degli enti del servizio sanitario nazionale e degli enti locali con un numero di dipendenti a tempo indeterminato non superiore a 100, per i quali è comunque richiesto il previo assenso dell’amministrazione di appartenenza. Al personale della scuola continuano ad applicarsi le disposizioni vigenti in materia. Le amministrazioni, fissando preventivamente i requisiti e le competenze professionali richieste, pubblicano sul proprio sito istituzionale, per un periodo pari almeno a trenta giorni, un bando in cui sono indicati i posti che intendono ricoprire attraverso passaggio diretto di personale di altre   amministrazioni, con indicazione dei requisiti da possedere.”.

È interessante notare che il Testo Unico sul Pubblico Impiego, nell’articolo in questione, demanda l’applicazione delle norme al personale della scuola ad altre disposizioni vigenti in materia, come evidenziato nell’approfondimento.

Difatti, con la successiva pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del Decreto Legislativo 150 del 27 ottobre 2009, in attuazione della Legge 15 del 4 marzo 2009, si è messo nuovamente mano al Testo Unico novellandolo, nello specifico l’art. 48 “Mobilità intercompartimentale” ha previsto l’inserimento dell’art. 29-bis che si riporta integralmente: “Al fine di favorire i processi di mobilità fra i comparti di contrattazione del personale delle pubbliche amministrazioni, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previo parere della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo n. 281 del 1997, sentite le Organizzazioni sindacali è definita, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, una tabella di equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti dai contratti collettivi relativi ai diversi comparti di contrattazione”.

Dall’attenta lettura si osserva che la riforma Brunetta annunciava la mera possibilità di applicazione della “mobilita intercompartimentale” al personale docente, subordinata ad una trattativa in sede ARAN, circa l’emanazione delle tabelle di equiparazione fra i livelli di inquadramento tra i vari comparti di contrattazione della PA, che, però, non furono nell’immediato predisposte (vedi D.P.C.M. 26.06.2015 “Definizione delle tabelle di equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti dai contratti collettivi relativi ai diversi comparti di contrattazione del personale non dirigenziale”). La riforma prevedeva la “mobilità intercompartimentale” come strumento per razionalizzare la gestione delle risorse economiche ed umane senza oneri per lo Stato. (fonte ANIEF)

Fatta questa preliminare disamina ci addentriamo nel cuore dell’argomento nello specifico settore “Istruzione e ricerca”.

Il Contratto Collettivo Nazionale del comparto scuola, quadriennio giuridico 2006-09 e primo biennio economico 2006-07, al Capo III – norme comuni – art. 10 prevedeva la mobilità territoriale, professionale, e si noti bene, quella intercompartimentale. In particolare, al comma 8 del citato articolo viene stabilito che: “Sulla base di accordi promossi dal MPI con altre Amministrazioni ed Enti pubblici si procede alla mobilità intercompartimentale a domanda, previa definizione, nella contrattazione integrativa nazionale, di criteri e modalità per l’individuazione del personale da trasferire; la contrattazione integrativa prevederà anche le modalità di informazione sulle posizioni di lavoro disponibili e sui connessi aspetti retributivi, sulle indennità di prima sistemazione e sul rimborso delle spese di trasferimento sostenute”.

In altre parole, fino al C.C.N.L. scuola del 2006-2009 il Ministero della Pubblica Istruzione, sulla base di accordi promossi con altre Amministrazioni dello Stato, al fine di favorire i processi di mobilità, aveva previsto procedure per la “mobilità intercompartimentale” (a domanda), previa definizione, nella contrattazione integrativa nazionale, dei criteri e delle modalità per l’individuazione del personale da trasferire; difatti la Contrattazione collettiva riprendeva sic et simpliciter il dettato normativo recependolo. Invero il citato C.C.N.L. scuola aveva incluso lo stesso art. 10 del C.C.N.L. del precedente contratto collettivo relativo al personale del comparto scuola per il quadriennio normativo 2002-2005 e il primo biennio economico 2002-2003 che aveva a sua volta recepito l’art. 15 del C.C.N.L. del comparto scuola, sottoscritto il 26 maggio 1999, relativo al quadriennio normativo 1998/2000 ed al biennio 1998/1999.

A seguito del blocco contrattuale in tutto il Pubblico impiego, che ha avuto il proprio punto di partenza nel Decreto-Legge 31 maggio 2010, n. 78, recante “misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, poi convertito in legge, con ulteriori modificazioni dalla Legge n. 122 del 30 luglio 2010, il summenzionato Decreto-Legge aveva sostanzialmente disposto il blocco delle procedure contrattuali e negoziali per gli anni 2010-2011-2012. Le citate disposizioni furono prorogate al 31 dicembre 2014, da altri interventi legislativi successivi, nello specifico D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla Legge 15 luglio 2011, n. 111.

Tali assetti normativi, dunque, vennero a determinare un decennio di congelamento (dal 2007 al 2018) con un blocco contrattuale che perdurò fino alla firma del successivo C.C.N.L. del comparto “Istruzione e Ricerca” siglato il 19 aprile 2018, per il triennio 2016-2018, nel quale l’articolato testo fu privato di tale importante istituto giuridico in favore dei lavoratori.

Più nel dettaglio, le procedure di mobilità intercompartimentale da parte del personale scolastico, ai sensi dell’art. 29-bis e 30 del D.lgs. 165/2001, furono rivisitate da quanto disposto dal comma 133 della Legge 13 luglio 2015, n. 107 “Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti”. La c.d. “Buona scuola” stabilisce che: “Il personale docente, educativo, amministrativo, tecnico o ausiliario in posizione di comando, distacco o fuori ruolo alla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base di un provvedimento formale adottato ai sensi della normativa vigente, può transitare, a seguito di una procedura comparativa, nei ruoli dell’amministrazione di destinazione, di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n 165, previa valutazione delle esigenze organizzative e funzionali dell’amministrazione medesima e nel limite delle facoltà assunzionali, fermo restando quanto disposto dall’articolo 1, comma 330, della legge 23 dicembre 2014, n. 190”.

In buona sostanza la legge n. 107/2015 consente solo al personale scolastico che si trovi in posizione di comando, distacco o fuori ruolo alla data di entrata in vigore della presente legge di poter transitare nei ruoli dell’amministrazione di destinazione dove presta l’effettivo servizio avendone dunque la facoltà di formalizzare l’istanza. Ne discende che in base alla normativa vigente e alle circolari esplicative in materia, al personale scolastico, sono precluse le procedure di mobilità intercompartimentale.

Durante il decennio di blocco giunsero presso le Direzioni Generali dei vari Uffici Scolastici Regionali di appartenenza, molteplici istanze di richiesta di “nulla osta” per la partecipazione alle procedure di mobilità intercompartimentale cui seguirono altrettante note di chiarimento da parte degli Uffici riceventi, molti dei quali ribadirono che il personale del comparto della scuola (docenti ed ATA) è escluso dalle procedure di mobilità intercompartimentale, vedi recente nota USR Puglia prot. n. AOODRPU.0028366 del 15 ottobre 2019.

Una delle prime note di chiarimento in merito risale al 2016, ovvero subito dopo la pubblicazione della legge sulla Buona Scuola, emanata dall’Ufficio Scolastico Regionale Toscana, prot. n. MIUR.AOODRTO.0001526 del 08 febbraio 2016 avente come oggetto “istanza di mobilità intercompartimentale ai sensi dell’art. 30 del D.lgs. 165/2001 della docente”. La nota è indirizzata al Presidente del Tribunale e per conoscenza al Ministero della Giustizia. La nota in questione precisa che non è possibile “concedere il nulla osta per il passaggio diretto al Ministero della Giustizia richiesto dal Presidente del Tribunale […], in base alla normativa generale vigente ed alle circolari esplicative in materia (Legge 449/1997; legge 311/2004, art. 1, commi 47, 95 e 101; Circolare F. P. n. 14115 del 11.4.2005; nota MIUR prot. 8212 del 13.03.2015)”. La nota in parola prosegue precisando l’interpretazione e l’applicazione delle norme sopra citate, fornendo ulteriori riferimenti.

Il Dipartimento della Funzione pubblica è, infatti, intervenuto con un’apposita circolare esplicativa, nota prot. n. 14115 del 11.04.2005, in cui si chiarisce che: “Per quanto concerne la mobilità in entrata nelle amministrazioni dello Stato e negli enti pubblici non economici, stante la disposizione di cui al comma 101 dell’articolo 1, essa potrà essere attuata nei confronti dei dipendenti provenienti da qualsiasi altra amministrazione, tranne che dal comparto scuola (a meno che non si tratti di docenti inidonei alle funzioni di cui all’articolo 35, comma 5, terzo periodo, della legge n. 289 del 2002, che sono personale eccedentario), dalle università e dagli ordini e collegi professionali e relativi consigli e federazioni. Infatti, poiché per le assunzioni di questi dipendenti non sono previste limitazioni, le eventuali acquisizioni in mobilità sono soggette ad autorizzazione, analogamente a quanto accade per le nuove assunzioni”.

In altre parole i trasferimenti di mobilità, anche intercompartimentale, sono consentiti, ai sensi del comma 47, 95 e 101 della Legge 311/2004 “In vigenza di disposizioni che stabiliscono un regime di limitazione delle assunzioni di personale a tempo indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l’anno precedente” vedi nota USR Puglia prot. n. AOODRPU.0033173 del 15 dicembre 2017.

Il citato comma 47 ribadisce che il personale del comparto scuola è escluso dalle procedure di mobilità intercompartimentale: i trasferimenti di mobilità anche intercompartimentale sono consentiti, solo tra amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, tra le quali non si annovera il personale del comparto scuola.

È noto infatti che, relativamente al personale appartenente al Comparto scuola, risulta non assoggettato al regime di limitazione delle assunzioni (Legge 27 dicembre 1997, n. 449, recante misure per la stabilizzazione della finanza pubblica in particolare la disciplina autorizzatoria di cui all’art. 39, comma 3 e 3-bis), così come richiamato dalla nota MIUR prot. n. AOODGPER.8212 del 13 marzo 2015. (Cfr. nota USR Puglia).

Si conclude la trattazione del presente articolo riportando un ulteriore tassello interpretativo fornito dalla nota USR Friuli Venezia Giulia prot. n. MIUR.AOODRVE.UFF.III 0002960 del 22 febbraio 2018 avente come oggetto “Mobilità intercompartimentale ai sensi dell’art. 30 d.lgs. 165/2001 nulla osta”. La nota in parola, al riguardo si fa presente che: “la procedura non risulta ancora realizzabile, in quanto non sono mai stati definiti i criteri generali per l’attuazione di quanto previsto dal comma 1 dell’art. 30 del D. Lgs. n. 165/2001. Pertanto non è possibile richiedere alcun nulla osta né tantomeno rilasciarlo”.

Riferimenti normativi

• LEGGE 29 dicembre 1988, n. 554 “Disposizioni in materia di pubblico impiego”
• LEGGE 27 dicembre 1997, n. 449 “Ripubblicazione del testo della legge 27 dicembre 1997, n. 449, recante: “Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica“, corredato delle relative note.
• LEGGE 23 dicembre 1998, n. 448 “Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo”, art. 20 “Servizi pubblici e servizi a rete”
• LEGGE 30 dicembre 2004, n. 311 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)”, art. 1 comma 47, 95 e 101
• LEGGE 30 luglio 2010, n. 122 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”
• LEGGE 15 luglio 2011, n. 111 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 recante disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”
• LEGGE 6 novembre 2012, n. 190 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione”
• LEGGE 23 dicembre 2014, n. 190, “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)” articolo 1, comma 330
• LEGGE 13 luglio 2015, n. 107 “Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti”, art. 1 comma 133
• DECRETO LEGISLATIVO 3 febbraio 1993 “Testo aggiornato del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante: “Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”
• DECRETO LEGISLATIVO 28 agosto 1997, n. 281 “Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato – città ed autonomie locali
• DECRETO LEGISLATIVO 30 marzo 2001, n. 165 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, art. 29-bis e 30
• DECRETO LEGISLATIVO 150 del 27 ottobre “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”, art. 48
• DECRETO-LEGGE 31 maggio 2010, n. 78, “misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”
• DECRETO-LEGGE 6 luglio 2011, n. 98 “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”
• NOTA MPI – Pubblica istruzione del 06 luglio 2000, prot. n. 4338 “Mobilità intercompartimentale volontaria del personale scolastico – Art. 33 D.lgs. n. 29/1993”
• NOTA MIUR prot. n. AOODGPER.8212 del 13 marzo 2015 “Avviso di mobilità ai sensi dell’art. 30 del D.lgs. 30.03.2001, n.165 – Ministero Giustizia – G.U. n.16 del 27 febbraio 2015 Integrazione al bando di mobilità 25 novembre 2014”
• DECRETO MINISTERIALE Funzione Pubblica del 15 novembre 1989, art. 6, comma 3,
• CIRCOLARE Funzione Pubblica n. 14115 del 11 aprile 2005 “Note esplicative dell’Uppa e del Ministero dell’Economia e delle Finanze in materia di dotazioni organiche, mobilità ed assunzioni ai sensi della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Legge finanziaria per l’anno 2005)”
• DECRETO MINISTERIALE MIUR 12 settembre 2011, n. 79 “Immissione in ruolo nei profili professionali di assistente amministrativo e di assistente tecnico del personale docente dichiarato permanentemente inidoneo, per motivi di salute, all’espletamento della funzione docente, ma idoneo ad altri compiti”
• DECRETO PRESIDENTE Consiglio dei Ministri 26 giugno 2015 “Definizione delle tabelle di equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti dai contratti collettivi relativi ai diversi comparti di contrattazione del personale non dirigenziale”
• UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE Puglia nota prot. n. AOODRPU 0033173 del 15 dicembre 2017 “Mobilità intercompartimentale ai sensi dell’art. 30 d.lgs. 165/2001”
• UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE Friuli Venezia Giulia prot. n. MIUR.AOODRVE.UFF.III 0002960 del 22 febbraio 2018 avente come oggetto “Mobilità intercompartimentale ai sensi dell’art. 30 d.lgs. 165/2001 nulla osta”.
• UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE Puglia nota prot. n. AOODRPU 0028366 del 15 ottobre 2019 “Mobilità intercompartimentale ai sensi dell’art. 30 d.lgs. 165/2001. Richieste presentate dal personale della scuola (docenti ed ATA). Precisazioni”
• C.C.N.L. comparto scuola, quadriennio giuridico 2006-09, art. 10
• C.C.N.L. comparto scuola, quadriennio normativo 2002-2005 art. 10.
• C.C.N.L. comparto scuola, 1998-2001, art. 15
• CCNI MURST 31 agosto 1999, art. 56 “Mobilità intercompartimentale volontaria”