L’Istruzione ai margini degli Stati generali sull’Economia

di Gian Carlo Sacchi

Una grande consultazione per far ripartire l’economia italiana dopo la pandemia non poteva che annoverare tra i suoi obiettivi la ricerca e la formazione, tanto poi come in tante altre occasioni vengono tralasciate per altre priorità più legate al mondo del lavoro e della produzione. Tant’è che gli stati generali convocati dal presidente del consiglio sembravano appannaggio delle sole categorie economiche senza che aldilà delle generiche buone intenzioni si ravvisassero interventi specifici nel mondo dell’istruzione.

Ad un certo punto della kermesse sono sbucate dieci schede (Dieci schede per la Scuola) che riguardano questo settore in cui venivano elaborate proposte anche molto dettagliate con altrettante previsioni finanziarie, che però hanno fatto una fugace apparizione e non risultano nei documenti finali, facendo temere che si tratti di un’iniziativa estemporanea forse costruita dall’esterno, visto che gli organismi politici e ministeriali in questo momento guardano altrove, ma che comunque varrebbe la pena di recuperare e far giungere a chi di dovere, governo e parlamento, magari per i tempi medi, in quanto potrebbero operare una svolta nel sistema che fa bene anche alla cura istituzionale dopo il corona virus.

Le schede affrontano diversi temi, tutti di grande attualità per l’innovazione scolastica, che seppur ispirate da diverse scuole di pensiero possono comunque costituire un passo avanti per auspicabili processi di riforma sui quali l’attuale classe politica nel suo complesso sembra non aver le idee chiare e gli estensori delle schede potrebbero fornire un importante contributo. Qualunque sia la verità sulla redazione di quei documenti vale la pena di utilizzarli per riaprire il dibattito sulle cose che contano e che bisogna affrontare anche se non sempre ci vengono prospettare soluzioni coraggiose e di effettivo cambiamento.

Delle dieci proposizioni vorremmo soffermarci su due nella convinzione che possano ridare efficacia all’intero sistema con soluzioni che già sono presenti nell’ordinamento ma non realizzate per effetto della debolezza politica da sempre presente sulla scuola e del centralismo burocratico, e altre che necessitano di un percorso legislativo che sarebbe il caso di avviare per non ridurre l’attività del Parlamento alla sola problematica dei precari che oltre alla garanzia del posto di lavoro avrebbero bisogno di una vigorosa iniezione di professionalità.

Il primo tema è tornare a parlare di autonomia, evocato da più parti ma vincolato da una gestione centralistica dalla quale la scheda non prende completamente le distanze. Autonomia vuol dire spazi e tempi per stare sul territorio, risorse economiche e di personale impiegate in base al progetto formativo e rendicontazione soprattutto sul piano sociale dei risultati. Tutte indicazioni già presenti nella normativa che le scuole non utilizzeranno mai se alla fine si pretende da loro comportamenti standard perfino nella strumentazione e prassi amministrativa.

Il curricolo di istituto (80% nazionale e 20% locale)prevede già la possibilità di inserire una componente regionale, che rimarrà lettera morta se deve sottostare a previsioni di organici ministeriali rigide. Sarebbe bello applicare il DPR 255/1999 sull’autonomia didattica, organizzativa, di ricerca e sviluppo, ma ci sarebbe anche il D.legvo 112/1998 per quanto riguarda i rapporti con regioni ed enti locali, la legge 42/1999 e la 107/2015 per quanto riguarda i finanziamenti “multilivello” e la partecipazione alle entrate fiscali del territorio stesso.  

Tutte queste disposizioni hanno un dato in comune, la flessibilità che è appunto il comportamento plastico dell’autonomia e prevede la possibilità di valorizzare diversi ambienti di apprendimento, che potrebbe risolvere anche il problema del funzionamento in relazione all’emergenza sanitaria, mentre siamo ancora nell’ottica dell’adempimento uniforme che conduce lo sguardo delle scuole in verticale, verso il ministero e non come dovrebbe essere in orizzontale per far fronte alle necessità delle realtà in cui esse vivono e non solo lavorano.

Da qui nasce la motivazione a valorizzare le figure professionali, a cominciare dal riconoscimento economico e di carriera dei docenti perlomeno equiparato ai colleghi europei; di questo la politica parla quando è alla ricerca del consenso, ma senza nessun risultato concreto. Si torna a trattare della figura del dirigente, la cui funzione è su un binario morto, ma se l’autonomia è conferire all’istituzione scolastica una pluralità di competenze allora occorre una leadership diffusa, cioè una serie di figure intermedie con adeguata specializzazione. Perfino per l’ispettore scolastico si dovrebbe prevedere autonomia, come avviene in altri Paesi, così potrebbe autorevolmente intervenire in strutture territoriali che si occupano di valutazione del sistema, ma anche di ricerca e di formazione del personale, mentre si ha motivo di credere, anche in vista di un nuovo reclutamento, che continui a trattarsi di figura burocratica alle dipendenza dell’amministrazione scolastica, come del resto avviene per gli stessi dirigenti e per il loro ruolo nell’ambito degli organi collegiali, che andrebbero riformati proprio per valorizzarne l’autonomia.

La scheda non ha però il coraggio di andare fino in fondo, prevedendo il ripristino della funzionalità giuridica e amministrativa degli uffici scolastici regionali e territoriali anziché la loro abolizione, come si era tentato ai tempi delle riforme Bassanini e attorno alla modifica del titolo quinto della Costituzione. Si ricorderà il tentativo di trasformare le prefetture in uffici territoriali del governo unificando le strutture locali dei vari ministeri (D.leg.vo 300/1999): nulla di fatto, anzi quelle regionali della pubblica istruzione hanno più poteri in termini di governance del ministero centrale, ma per ora la logica non cambia, speriamo nel tentativo da parte delle regioni di vedersi attribuite più competenze in tale settore.

Alle scuole autonome manca una rappresentanza sul piano istituzionale e territoriale (Consiglio Nazionale dell’autonomia ?); le reti sono di scopo con compiti di carattere esecutivo e nei territori regionali difficili sono i rapporti tra innumerevoli realtà scolastiche sparse che peraltro rispondono ad un ufficio statale e le emanazioni degli enti locali e della medesima regione.   

L’altra scheda degna di interesse è quella che si occupa delle scuole superiori come campus, che ipotizza una riforma della struttura che potremmo definire leggera e per questo forse più facile da realizzare e capace di conferire una maggiore flessibilità al sistema ed un ordinamento già in grado di recepire le modifiche.

La parola campus venne introdotta dalla riforma Moratti del 2003 e serviva per raccordare a livello territoriale diversi istituti che per effetto del dimensionamento dovuto al riconoscimento dell’autonomia erano stati accorpati, creando un’osmosi tra questi per migliorare l’offerta formativa, il riorientamento degli allievi, nonché rafforzare la formazione generale. Questa indicazione potrebbe essere seguita per la generalizzazione degli istituti comprensivi del primo ciclo e la costituzione dei poli per l’infanzia recentemente introdotti dal D.Legvo 65/2017.

Il secondo cambiamento riguarda la durata quadriennale dei vari gradi di scuola, aggiungendo un anno della primaria alla secondaria di primo grado e finendo le superiori a 18 anni, con la maggiore età,  destinando il quinto ad attività formative non formali ma altrettanto utili, come un erasmus per la scuola, nonché un periodo di servizio civile/ambientale, alternanza scuola-lavoro, anche al fine di accumulare crediti per l’istruzione terziaria, accademica e non ed il mondo del lavoro.

La proposta continua con l’innalzamento dell’obbligo di istruzione alla conclusione del secondo ciclo, e qui bisogna intendersi se devono essere obbligati i giovani, come è accaduto per il biennio, con i risultati che sappiamo sul piano dell’abbandono e dell’insuccesso, di fronte ad un curricolo rigido e uguale per tutti, con risultati attesi nell’arco di una molteplicità di discipline per l’accesso alle classi successive, o se sia l’obbligo del sistema di far raggiungere a tutti almeno il diploma superiore, con la necessaria flessibilità, superando le classi omogenee per età, per un sistema di debiti/crediti, che costruisca il curriculum dello studente con le competenze effettivamente raggiunte.

Gli esami al termine dei due cicli dovranno essere un bilancio del lavoro svolto dagli allievi e dalla scuola, superando gli obsoleti dibattiti sul buonismo con elevati risultati regalati o evocando selezioni senza che vi sia da parte dello studente motivazione e partecipazione alla definizione del piano di studi, con conseguente impegno nell’effettivo apprendimento.

L’epidemia ha portato alle prove finali che abbiamo visto quest’anno, ma potrebbero essere mantenute anche in tempi di pace; da un semplice, ma non tanto, colloquio si può evincere, come hanno detto diversi presidenti di commissione, il dato di personalità e di preparazione. Ancora una volta il nostro ordinamento sarebbe già pronto per andare in quella direzione, avendo anche i necessari riconoscimenti delle competenze a livello internazionale.

Si è voluto enfatizzare il contenuto delle schede ritenute più importanti per un rilancio del sistema scolastico nel suo complesso; sono state solo una provocazione ? Varrebbe la pena comunque riprenderle ed offrirle ad una politica che al di la delle enunciazioni, ormai ovvie, non riesce a strutturare proposte concrete ed efficaci, e che oltre alle questioni sanitarie ha bisogno di aiuto sul piano dell’innovazione didattica e organizzativa.

Chi ha compilato le schede potrebbe farsi carico di riaprire il discorso, richiamando esperti, operatori e la stampa specializzata, coinvolgendo anche i politici e portando le riflessioni alle conclusioni degli stati generali, anche questo vuole essere un piccolo contributo.

Le Regioni ed il Coronavirus

di Gian Carlo Sacchi

Il 2020 avrebbe potuto costituire la svolta per il rafforzamento dell’autonomia regionale. Alla fine dello scorso anno il Presidente della Repubblica ne ha parlato come di “valore costituzionale e di contributo di grande rilievo che qualifica l’unità nazionale”. Il Ministro per le regioni Boccia, facendo la spola tra la conferenza di tali enti e l’apposita commissione parlamentare, ha riassunto i principi fondamentali dell’operazione, raggiungendo un consenso ampio tra le forze politiche e mettendo a punto una proposta di legge che avrebbe dovuto a  breve essere varate dal Governo centrale.

Si tratta di realizzare un’autonomia secondo il principio di sussidiarietà, che riduce le disuguaglianze, all’interno della Costituzione; è l’occasione, prosegue il ministro, per avviare un confronto serio sulla riforma dei servizi pubblici locali ed anche, possiamo aggiungere, riprendere la questione dell’istituzione di una camera nazionale degli enti territoriali, abbandonata dopo il fallimento del referendum sulla riforma costituzionale, da collegare con la recente riforma dei parlamentari.

Tutte le regioni, ha aggiunto l’esponente del governo, devono avere la possibilità di sottoscrivere intese, ai sensi dell’art. 116, comma 3 della Costituzione, facendo valere le proprie specificità all’interno di regole comuni. L’obiettivo è far salire tutte le aree in ritardo di sviluppo, non solo di mezzogiorno, ma anche  quelle interne e di montagna.

Le materie non soggette ai livelli essenziali delle prestazioni(LEP) possono essere delegate alle regioni, mentre i LEP devono essere definiti con legge del Parlamento, che da diciannove anni è inadempiente. La colpa di questo ritardo, continua Boccia, è dello Stato, di alcuni ministeri, tra i quali quello dell’istruzione, che non hanno fornito i dati nemmeno per l’applicazione del titolo quinto della Costituzione.

I LEP corrispondono al soddisfacimento dei diritti sociali e civili in termini di servizi che non sono ancora garantiti a tutta la popolazione, anche se nel settore educativo, scolastico e formativo ormai la legislazione nel nostro Paese può considerarsi completa, così come una maggiore autonomia regionale è stata richiesta da consultazioni popolari o da convergenti motivazioni di diverse forze politiche e istituzionali di determinati territori.

Il finanziamento dei LEP deve essere garantito in tutte le regioni, anche in quelle con minore capacità fiscale, per le quali viene istituito, in applicazione dell’art. 119 della Costituzione, un fondo perequativo in modo da ridurre le differenze tra i territori, in relazione alla consistenza della popolazione. Con l’avvio della riforma sul federalismo fiscale si vorrebbe garantire agli enti locali le risorse finanziarie adeguate alle funzioni da svolgere (D. Leg.vo 216/2010), nonché sufficienti spazi di variazione dei tributi in grado di assicurare l’equilibrio dei bilanci.

Un più consistente livello di tributi propri conferirebbe agli enti decentrati una maggiore autonomia e responsabilità nelle scelte,  funzionale ad una migliore programmazione delle attività in quanto fondata su più attendibili metodi di previsione del gettito. La determinazione dei LEP dovrebbe passare per l’individuazione del costo unitario per garantire una determinata prestazione in riferimento alle funzioni fondamentali dell’ente. 

Occorre recuperare i ritardi accumulati nell’applicazione della predetta legge sul federalismo fiscale; ai continui ripensamenti politico-amministrativi ha corrisposto un assetto istituzionale poco funzionale con sovrapposizione tra le rispettive spese e la perdita di efficienza nell’azione di governo. La mancata integrazione del potere di spesa con la responsabilità impositiva, afferma la Corte dei Conti (2019), fa aumentare la spesa pubblica.

Le due questioni che animano il dibattito, politico e territoriale, riguardano la distribuzione del bilancio dello Stato e la realizzazione piena dell’autonomia. Le tabelle presentate dalla magistratura contabile (2016) dimostrano come l’attuale criterio della “spesa storica” sia abbondantemente sperequato, sia in base al PIL delle singole regioni, sia in relazione al numero degli abitanti, così come l’autonomia delle scuole e degli enti locali pur essendo stata rilanciata dalla riforma del titolo quinto della Costituzione (2003) sia di fatto bloccata per iniziativa della burocrazia statale  centrale e periferica che difende i suoi poteri e che insieme ai sindacati non mettono in atto le riforme (si veda il predetto titolo quinto e le numerose sentenza della Corte Costituzionale),cercando di ricondurre la governance della scuola alla “contrattazione” anche mettendo in atto processi di delegificazioni a beneficio di un’azione politico-concertativa.

Si tratta da un lato di trasferire i poteri dallo stato centrale alle autonomie territoriali, che farebbero assumere alla scuola una fisionomia da ente locale, ma dall’altro di promuovere sul territorio un “sistema pedagogico” organizzato come comunità partecipata, che però gli stessi soggetti interessati potrebbero avere paura ad assumere le proprie responsabilità, mantenendo una certa cultura del pubblico dipendente. I due versanti fanno temere da un lato il pericolo di una interferenza del potere politico regionale e locale, per cui forse è meglio lo stato lontano che la regione vicina, e dall’altro auspicare un aumento del livello di partecipazione senza però arrivare ad attribuire alle autonomie scolastiche reali poteri e competenze. In altri Paesi si è andati fino in fondo, affidando ai comuni la gestione del sistema formativo locale o inserendo con maggiore protagonismo la presenza dei genitori. Da noi siamo rimasti a mezz’aria e non abbiamo il coraggio di inserire la scuola nell’art. 116 della Costituzione e nemmeno di fare la riforma degli organi collegiali.

Guardando ai risultati OCSE-PISA constatiamo che nella maggior parte dei Paesi che hanno evidenziato risultati positivi gli enti locali e le scuole hanno una notevole libertà e autonomia sia nell’adattare e attualizzare i contenuti educativi sia nell’attribuire e gestire le risorse. Da noi, come si è detto, benché l’autonomia delle singole scuole abbia acquisito dignità costituzionale, il loro autogoverno non ha legittimità e quindi se un’amministrazione regionale deve consultarle si limiterà ad interloquire con la direzione regionale del MIUR. Le società complesse non tolleranoun’eccessiva concentrazione di funzioni e compiti in capo ad un unico livello decisionale e gestionale.

L’applicazione della legge sul federalismo fiscale riporta risorse nelle casse delle regioni del nord, in base alla partecipazione al gettito del proprio territorio, mentre diminuiscono i trasferimenti statali in quelle del sud, ma introduce un altro criterio, quello del “costo standard”, che mette a confronto le realtà regionali concosti pro capite più bassi, come indicatori di politiche virtuose.Nel momento in cui le regioni faranno crescere il proprio PIL il gettito fiscale rimarrebbe sul territorio, fermo restando, come si è detto, il fondo perequativo.

E’ del tutto evidente che il regionalismo differenziato per poter aderire alle caratteristiche delle diverse realtà deve essere subordinato alla determinazione in via prioritaria delle condizioni di parità tra i territori che si struttura attraverso la definizione e la reale applicazione dei LEP e la equa distribuzione dei servizi. Il che vuol dire un piano straordinario di investimenti per consentire lo sviluppo delle necessarie infrastrutture, ma anche scelte politiche che ad esempio nei servizi per l’infanzia si preoccupino soprattutto della crescita dei bambini e non solo delle esigenze  delle famiglie centrate perlopiù sul lavoro delle madri. In quest’ottica ha preso forma la proposta di legge quadro del ministro Boccia che si è preoccupata di definire l’iter procedurale, per evitare che si resti in balia di ritardi o addirittura di boicottaggi come è accaduto con l’applicazione della predetta riforma del titolo quinto della costituzione.

I LEP assumono rilievo quando un servizio pubblico è attribuito ai livelli decentrati di governo, con adeguati margini di autonomia nelle modalità di erogazione e nel loro finanziamento. Essi sono il nuovo crocevia tra i decentramento amministrativo, la revisione delle competenze e delle funzioni ai diversi livelli di gestione, la piena realizzazione dell’autonomia scolastica e la riorganizzazione del sistema fiscale. La base di partenza dei LEP non può essere la spesa oggi sostenuta dal MIUR; essa va ricostruita attraverso i livelli territoriali di imposizione fiscale, fino a quello delle stesse scuole per le quali sarebbe prevista, anche se non praticata,l’autonomia finanziaria. In gioco infatti non ci sono solo i livelli di efficienza dei servizi, ma la crescita delle persone e lo sviluppo del Paese. Se da un lato i LEP devono sostenere il decentramento del sistema istruzione, dall’altro devono garantire i diritti dell’infanzia entro un’offerta educativa gestita dai comuni ed intervenire sulla qualità della formazione professionale utile al miglioramento delle competenze lavorative. 

La garanzia dei LEP non può prescindere dalla compatibilità finanziaria nazionale. E’ dunque necessario trovare un equilibrio tra conti pubblici ed il riconoscimento ai cittadini di standard quanto-qualitativi nell’offerta dei servizi, attraverso un monitoraggio statale per verificare l’effettiva capacità delle regioni di erogare il LEP in condizioni di efficienza ed appropriatezza nell’utilizzo delle risorse. La valutazione dell’efficacia e dell’equità nello sviluppo delle competenze andrà riferita a criteri europei (EQF) e a rilevazioni nazionali (INVALSI) e internazionali (OCSE-PISA). Anche i LEP a loro volta andranno sottoposti a revisione, compresa la determinazione della “quota capitaria”, sulla base dei risultati conseguiti e in rapporto all’evoluzione culturale, sociale ed economica del Paese.

Quello tracciato è il percorso al quale stato e regioni si sarebbero sottoposti di comune accordo per l’applicazione dell’art. 116 comma 3 della Costituzione; l’arrivo del coronavirus  non solo ha fatto saltare tutti i piani, che ben difficilmente potranno essere ripristinati per far ripartire l’iter parlamentare dal quale sarebbero poi scaturite le intese con le singole regioni, ma ha messo a nudo la realtà che anche gli accordi adottati avevano in parte nascosta, facendo prevalere interessi politici sia al centro che in periferia dettati o dall’inadeguatezza dell’azione di governo rispetto ai veri e comprovati (ad esempio dal mondo scientifico) interessi dei cittadini, o dal conflitto tra stato e regioni che si genera in base alle maggioranze che sostengono il potere centrale o regionale, senza anche qui che vi sia stata una verifica dei risultati, messo in campo allo scopo di guadagnare consenso per le campagne elettorali e non dal senso di responsabilità che si deve al ruolo delle istituzioni.

La verità che emerge dall’epidemia proprio nel settore della sanità che è quello più strutturalmente decentrato è che l’efficienza delle regioni si rivela altalenante e che lo stato non può gestire direttamente la situazione su tutto il territorio nazionale. C’è chi chiede una maggiore nazionalizzazione pensando ad un sistema capace di dare risposte omogenee ai territori e chi sostiene che una maggiore autonomia procura maggiore efficienza ma nello stesso tempo rischia di far prevalere un atteggiamento autarchico e sperequato tra le regioni.

A ben guardare la situazione era già prevista dalle norme emanate nell’ultimo ventennio che però non sono mai state applicate compiutamente da entrambe le parti. L’accentramento degli aspetti gestionali non conferisce efficienza al sistema, così come gli interventi delle regioni sul piano del governo del territorio manca del necessario coordinamento a livello nazionale. Si veda come anche la protezione civile, che dovrebbe avere una maggiore capacità di manovra, di fatto resti per tanti aspetti impantanata nella burocrazia e che molto meglio potrebbero fare le sue delegazioni regionali.

Occorrono “norme generali”, come prevede il titolo quinto della Costituzione, anche per quanto riguarda la comunità scientifica, ma che non si sostituiscano ai poteri sottostanti sul piano del governo del territorio; un coordinamento tra stato e regioni (perché in questo caso non si sono chiamate in causa in modo più decisivo le conferenze tra i due poteri) ed un monitoraggio congiunto dell’efficacia. L’insufficienza di materiali, personale e strutture ricade su un’errata valutazione dei LEP da parte dello Stato, che non ha adeguatamente finanziato il servizio su tutto il territorio nazionale, nonostante gli accordi assunti sul riparto dei fondi statali per la sanità, prima ancora di arrivare ai costi standard sui quali far ripartire una riorganizzazione virtuosa tra le regioni.

In un sistema di tradizione federalista i rapporti tra il potere centrale e quelli locali sono più rispettosi delle rispettive prerogative, forse perché è l’etica politica ad ispirare comportamenti atti a ricercare stabilità ed efficienza nei servizi ai cittadini, mentre da noi i poteri vengono contesi ed i livelli di governo anziché coordinarsi approfittano anche delle emergenze per alzare il conflitto, identificando le responsabilità con le maggioranze politiche, al fine non tanto di proporre soluzioni migliorative, ma di trascinare continuamente la popolazione in battaglie elettorali.

Si tratta da una parte di promuovere l’idea di uno stato-comunità, tipico delle democrazie liberali e scritto anche nella nostra Costituzione, caratterizzato da una leadership diffusa, diverso da quanto si va diffondendo, anche con il consenso dei cittadini, che ha caratterizzato nella storia la nascita delle dittature, in alcune realtà anche europee la richiesta dell’uomo forte al comando, il quale magari ha distrutto la sanità ed ora si fa paladino nelle emergenze. Intanto che combattiamo il coronavirus, anche con la decretazione di urgenza, che spesso sovrappone i provvedimenti statali con quelli regionali, dobbiamo pensare a quale sistema di governo vogliamo dopo.

Le statistiche ci dicono che i cittadini in nome della sicurezza giustificano la limitazione della libertà dei singoli, salvo poi trasgredire nei comportamenti le norme stabilite. Ma negli stati autoritari, lo stiamo vedendo molto chiaramente con l’attuale epidemia, l’efficienza del sistema centralizzato, statale ma anche regionale se diventasse a sua volta autocratico, deve fare i conti con la trasparenza, ad esempio nell’informazione ed  il rispetto della libertà di stampa o la messa in campo dei servizi segreti anche solo per spiare le mosse dei contagiati.

Al termine dell’epidemia bisognerà che insieme alla ripresa economica ci si preoccupi della convivenza sociale e della governance di un sistema da ricostruire come nel dopoguerra; bisogna evitare che il virus contamini anche la nostra democrazia,che ha bisogno di continua manutenzione e motivazione, irrobustita magari da una più efficace struttura federale.

di Gian Carlo Sacchi

• Introduzione: Autonomia e qualità della scuola

• Capitolo primo: Identità istituzionale e storia dell’esperienza

• Capitolo secondo: Quadro socio-culturale di riferimento

• Capitolo terzo: L’organizzazione delle risorse

• Capitolo quarto: L’apprendimento organizzativo della scuola e l’autoanalisi dell’istituto

• Capitolo quinto: Analisi dei bisogni formativi e programmazione dell’offerta

• Capitolo sesto: Per un progetto di Istituto

• Capitolo settimo: La valutazione

• Capitolo ottavo: Il bilancio economico

• Capitolo nono: Il bilancio sociale

• Conclusione

DUE GOVERNI, TRE MINISTRI, NESSUN VERO PROGRAMMA PER LA SCUOLA

di Gian Carlo Sacchi

Giallo-verde o giallo-rosso, per la scuola pari sono. Proclami in libertà che vanno dall’abolizione delle classi pollaio all’obbligo scolastico fino a 18 anni, ma nulla è prossimo a realizzarsi, ammesso che si tratti di problemi ancora di attualità. Dopo il decreto sull’autonomia didattica infatti le classi costituisconoun’entità amministrativa, così come non serve obbligare gli studenti ad andare a scuola fino a 18 anni, dato il tasso di dispersione sarebbe interessante sapere come si farà, ma l’obbligo deve essere per il sistema ad investire adeguatamente e a porre rimedio alle numerose falle che tutte le indagini ci imputano relegandoci alla fine delle diverse classifiche.

Il protocollo sottoscritto dall’ex ministro Fioramonti con i sindacata è dunque da rifare, al MIUR mancano nove direttori generali, oltre ad altri dirigenti, se si vuol continuare, cosa sulla quale potrebbe essere utile riflettere, a gestire centralisticamente il servizio; il ritorno ai due ministeri oltre a penalizzare il rapporto tra scuola e università, riserverà a quest’ultima le risorse finanziarie fresche, lasciando indietro l’altra ingabbiata dai costi fissi.  

Due governi un solo decreto, iniziato dal precedente e concluso dall’attuale, solo per cercare di sistemare alcuni (pochi) precari, senza fermare il turnover dei docenti cui sono sottoposte ogni anno le scuole. Non si è fatto in tempo a sostituire nemmeno i pensionati e quelli di quota 100, mantenendo un’ enorme quantità di supplenti, a molti dei quali manca anche l’abilitazione: un record per chi aveva promesso una stabilizzazione di massa. L’annuncio di concorsi riservati, per un numero di posti di gran lunga inferiore alle disponibilità, senza parlare di quello ordinario, che dovrebbe rappresentare la stagione della normalità, soprattutto per i giovani, per poter entrare in tempi brevi, senza attendere annidi precariato. La recente nomina dei nuovi dirigenti scolastici poi attende ancora una conferma da parte della magistratura amministrativa.

Per quanto riguarda il reclutamento dei docenti, se la “buona scuola” aveva previsto una procedura troppo complicata, il ritorno proposto dalla Lega al solo titolo di laurea sembrava aver scarsa considerazione della dimensione professionale; si è salvato in corner il ministro Fioramonti con un esame al termine del periodo di prova, ma i due passaggi appaiono alquanto scollegati e l’ultimo finirà per essere poco più che un passaggio burocratico. Di altro non si parla, quando si sa della necessità di intervenire ad esempio sulla componente psicologica per l’esercizio responsabile delle relazioni tra i diversi protagonisti del progetto educativo. Ma questo sarà relegato nei 24 crediti di cui si occuperà in totale solitudine l’università ?

Sarà possibile assicurare la continuità didattica per almeno cinque anni ? Non ci è mai riuscito nessuno prima d’ora ed anche questa norma viene già tacciata di incostituzionalità, cosi che il balletto potrà continuare.

Se com’è auspicabile l’organizzazione della scuola andrà resa più flessibile in diverse esperienze europee si cerca di superare le singole discipline per valorizzare la diversificazione degli ambienti di apprendimento e favorire i contatti con il territorio edil mondo del lavoro, da noi le ore di alternanza sono molto diminuite. Tale flessibilità potrà meglio adeguarsi alle esigenze dei diversi contesti, in particolare quelli più disagiati e a rischio di dispersione.

Si fa un gran parlare di avvicinare le retribuzioni del personale scolastico a quelle degli agli altri Paesi europei, ma per ora niente impegni precisi, lasciando aperta la possibilità di  integrazioni salariali provenienti da enti territoriali e realtà produttive. La diminuzione del numero degli alunni per effetto del decremento demografico, che si protrarrà per un certo numero di anni, era l’occasione per un maggiore riconoscimento economico e professionale del personale, ma i risparmi ritorneranno nel calderone della spending review.

La politica scolastica di questo anno e mezzo non ha avuto una sede legislativa specifica,  il che rivela l’assenza di un’idea complessiva di nuova scuola e dove c’è stato un ritorno al passato è avvenuto senza una verifica dei difetti delle precedenti riforme, ma per una supposta convenienza elettorale. Piccoli interventi a pioggia inseriti in una miriade di provvedimenti soprattutto economici. L’unico vero impegno riguarda l’edilizia scolastica, per ragioni di sicurezza sismica o strutturale. Ma anche qui si cercano risorse dall’8 per mille.

Presa di mira l’educazione civica che dilazionata la sua entrata in vigore al prossimo anno è già stata integrata con la sostenibilità/ambiente e l’educazione finanziaria; viene indicata una nuova materia, il coding per migliorare l’alfabetizzazione digitale. Si da anche alla scuola dell’infanzia l’organico di potenziamento, insieme al bonus per i nidi e viene reintrodotto l’abbonamento delle scuole ai quotidiani.

Ma ciò su cui si è particolarmente cimentato il governo giallo-verde è stato smontare la buona scuola di Renzi di cui il giallo-rosso sembra non avere nostalgia. Togliere di mezzo qualsiasi  attività valutativa nei confronti del personale è stato il primo atto, ponendosi così al di fuori del confronto internazionale, ma la valutazione delle scuole sarà significativa ed accettata se andrà di pari passo con una reale autonomia professionale e istituzionale. Dovrà rispondere dei risultati chi potrà compiere scelte autonome e mettere in atto piani di miglioramento decisi in loco, che possano avere ricadute sulla gestione, per poter raggiungere standard nazionali  e internazionali e soddisfare la domanda sociale del proprio territorio. Mentre eventuali incentivi economici sono demandati alla contrattazione sindacale rimane una visione da “pubblico impiego” che avrebbe avuto la pretesa di un controllo biometrico della presenza.

La legge di bilancio fa rilevare un taglio complessivo di risorse, calano i contributi per il funzionamento delle scuole e le somme giacenti nei loro bilanci devono essere restituite. Il Documento di Economia e Finanza (DEF) riduce l’investimento per i prossimi due anni per effetto del predetto decremento demografico. L’autonomia finanziaria non è stata mai completata ed ormai siamo incamminati verso forme di autofinanziamento con contropartite fiscali; l’ultimo decreto “crescita” prevedeva un bonus contributivo per un periodo massimo di un anno per quelle imprese che offrano almeno diecimila euro per i laboratori dellesecondarie superiori ed assumano i diplomati con contratti a tempo indeterminato.

Le risorse per il sistema scolastico però devono venire dal PIL del Paese, e nel DEF siamo al 3,4%, tra gli ultimi in Europa e nell’area OCSE. Ci si aspettano sempre maggiori contributi di privati. Il diritto allo studio rischia di essere compromesso daicosti sempre più alti; vanno quindi incrementati gli appositi fondi regionali nella prospettiva di una loro maggiore autonomia.

Uno sguardo volto alle emergenze e soprattutto un tentativo di accattivarsi il consenso politico del personale che nelle recenti elezioni ha rotto con i suoi tradizionali riferimenti. Per quanto riguarda invece le così dette riforme strutturali, di cui nessuno parla più, restano comunque necessari:- l’incremento dei servizi per l’infanzia, d’intesa con gli enti locali, che arrivino fino alla scuola primaria – la generalizzazione degli istituti comprensivi, per porreattenzione alla formazione delle competenze di base- il maggiore coinvolgimento dei giovani nella definizione dei piani di studio del secondo ciclo, mantenendo un’ampia autonomia e flessibilità dei curricoli, che potranno terminare al diciottesimo anno- l’alternanza scuola – lavoro, da far ritornare nella sua originaria configurazione, impegnando adeguatamente docenti e tutor aziendali. Tale impostazione potrebbe avere una ricaduta sulla valutazione degli studenti, anche all’esame finale- un’intesa tra Stato e Regioni sull’istruzione e formazione professionale dovrà  portare ad un canale unico  e proseguire nell’istruzione superiore non universitaria.

Dal ministero dell’Interno sono arrivati invece fondi per l’installazione delle telecamere nelle scuole. Non è ben chiaro se queste servano a tutelare gli utenti, specie i più piccoli, da educatori stressati che hanno perso il controllo o i docenti, in particolare nelle superiori, che vengono oltraggiati dagli studenti ed a volte anche dai genitori. Il tentativo di trasformare ogni luogo di relazione in una questione di ordine pubblico ha caratterizzato l’operato del precedente governo; si spera di tornare a considerare la scuola un processo in cui i conflitti possano essere affrontati nell’ottica della crescita e non della repressione. Un patto educativo tra le diverse componenti può essere messo alla base di reti di adulti dentro le mura scolastiche e nei territori. Ma anche qui tutto tace.

Un altro modo di leggere le elezioni regionali

di Gian Carlo Sacchi

Le recenti elezioni regionali hanno creato nell’opinione pubblica una grande tensione, come mai in passato era capitato per competizioni analoghe. Anche questa volta la contrapposizione politica si è spesa in uno spettacolo perlopiù mediatico ordito su ciò che accade la sera prima e che porta la dimensione nazionale a confondere quella locale in modo da dare quest’ultima in pasto al fanatismo delle contrapposte tifoserie.

Ciò che è accaduto in Emilia Romagna però ha posto gli elettori di fronte ad una diversa prospettiva di ricerca del consenso e cioè quella di misurarsi con la verifica di un’azione amministrativa, per poterla confermare o smentire, e anche se non è stato possibile depurare tale impostazione dalle incrostazioni ideologiche, si èriportato in auge il ruolo della regione per la quale continua a non esserci molta considerazione. Degli enti intermedi infatti a “tutti” i nostri politici interessa poco: si veda la sopravvivenza delle Province, scampate malamente all’abrogazionismo del referendum renziano  e per quanto riguarda le Regioni c’è chi ancora le considera un inciampo all’occupazione del potere statale, come rivela il fallimento della riforma del titolo quinto della Costituzione pur approvato dagli italiani. 

Si dirà che in questa occasione l’alta partecipazione al voto è dovuta alla congiuntura politica, ma non si può negare la maggiore responsabilizzazione dei sindaci e una campagna elettorale fondata sui servizi, sugli indicatori economici e sociali, su un modello di società competitiva ma anche solidaristica, elementi sui quali si è misurato il precedente governo regionale. 

E’ stata interrotta quella dinamica che ha fatto dell’appartenenza ai partiti il richiamo al voto nelle diverse “repubbliche”, dai consigli di quartiere fino al parlamento nazionale, e la richiesta che oggi viene dal popolo non è verso un nuovo “salvatore”, ma alla buona amministrazione dei territori. Questo è centrato sulle persone, sulle relazioni sociali, sulla vicinanza tra i rappresentanti e i rappresentati, sulla valorizzazione delle reti di enti che ai diversi livelli  territoriali garantiscono stabilità ed efficienza.

Una novità che può essere di buon auspicio per le prossime elezioni regionali e valorizza degnamente la celebrazione del cinquantesimo anniversario della nascita delle regioni stesse. Una data che potrà passare inosservata, ma che segnala un rafforzamento della democrazia nel nostro Paese e del dibattito sul regionalismo, ripreso timidamente dall’attuale governo. Quello che è accaduto in Emilia Romagna ha dato un’ulteriore spinta al riconoscimento di una maggiore autonomia, così come la stessa ha da tempo richiesto e come altre regioni che si sono incamminate sulla stessa strada, senza che questo diventi un’occasione di scontro ideologico. 

Il consenso può essere indirizzato a diverse formazioni politiche che in un dato momento possono dimostrare maggiore affidabilità, ma può cambiare sulla base della verifica di quanto realizzato per il benessere dei cittadini. Le regioni pur con maggioranze politiche diverse possono poi ritrovarsi in organismi collegiali per condividere gli interventi più capaci di andare incontro alle esigenze dei territori senza perdere di vista il bene comune di tutto il Paese. 

Ciò che si può dedurre dai risultati “sociali” dell’Emilia Romagna è che il regionalismo non è da temere ma finalmente da realizzare,riportando nella giusta prospettiva anche altre regioni tentate di farne oggetto di contesa politica o di tramontate formule secessionistiche, e magari cambiando anche il sistema parlamentare.

Se quindi si sta abbandonando lo strapotere dei partiti per andare direttamente verso la società civile allora sorge evidente un problema che in passato era risolto dalle appartenenze ideologicheed è così ancora solo nella mentalità di alcuni “leader”, ma per questioni più che altro di proselitismo, quello della formazione dei cittadini, in senso lato per aumentare la qualità e non solo i numeri della partecipazione ed in senso stretto per la selezione della classe politica. 

C’è stato un momento, verso la fine del secolo scorso, che anche nelle scuole e nelle università si voleva diffondere l’educazione alla politica, mentre in tempi più recenti basta la parola in detti ambienti per fomentare lo scontro tra opposte fazioni. Si può parlare di diffidenza tra le diverse formazioni organizzate che temono l’educazione come imposizione di opinioni preconfezionate di parte anziché la ricerca critica sulla realtàanziché il ricorso ai valori che aiutano lo sviluppo delle persone, oppure davvero si vuole recidere il legame tra ciò che il mondo è attraverso le scienze e le tecnologie, o come dovrebbe essere, attraverso l’etica, il diritto e quindi la politica. E’ questa la ragione della nostra crisi, come la descrive Vito Mancuso, che non è tanto economica, ma di civiltà e che riguarda i fondamenti dello stare insieme degli esseri umani, non più in grado di sentirsi soci e quindi di costruire società.

Oggi si vuole rilanciare l’educazione civica, che dovrebbe entrare in vigore nella nuova formulazione il prossimo anno e che così com’è stata elaborata ha un forte richiamo all’insegnamento della storia, soprattutto recente, con il compito di far comprendere ai giovani le radici della nostra convivenza e della Costituzione. E’ per comprendere ed applicare la nostra carta fondamentale che fu  introdotta una disciplina, che oggi rischia di essere caricata di tante emergenze sociali, senza pensare che si potrà formare il cittadino solo riempiendo il vuoto di educazione politica per la maturazione di personalità gelose delle libertà personali e consapevoli del pluralismo democratico e delle libertà altrui.  Non si tratta pertanto di aggiungere contenuti e nozioni a quelle già fornite, ma di educare ad un modo di essere condiviso e di agire nella vita sociale.

E’ importante che fin da giovani si apprenda com’è organizzato il nostro sistema istituzionale che il cittadino dovrà sempre più frequentare da solo, con l’aiuto tutt’al più di strumenti informativi, venendo meno le intermediazioni che agivano sulla maturazione personale quanto a idee ed esperienze. Occorre valorizzare ad esempio i consigli comunali dei ragazzi o altri strumenti di partecipazione che si vanno sviluppando su tematiche ambientali o più semplicemente relative alla comunicazione politica, o riferirsia quelle esperienze di conduzione del processo legislativo europeo fatto frequentare ad istituti superiori dell’Unione. Che non siano però semplici simulazioni per sfociare soltanto in una ricostruzione teorica degli eventi, ma un vero “apprendistato politico”, dove ci sia la possibilità guardando al passato dicostruire il futuro e mettere in relazione direttamente la conoscenza con la vita, lo sviluppo del sé e delle relazioni con gli altri.

Tutti dovrebbero vivere la quotidianità nel segno della consapevolezza politica, perché “l’agire politicamente” non può essere delegato ai mestieranti o limitato al momento del voto, ma comporta l’esserci in prima persona, per evitare la disaffezione manifestata da tanti cittadini soprattutto giovani dai luoghi della politica, ma questo richiede un impegno diffuso nella scuola come nelle università ad educare alla capacità critica. Mentre solo qualche decennio fa era la partecipazione democratica l’elemento cardine della costruzione sociale e della cittadinanza, oggi è necessario guardarsi dall’appiattimento informativo dovuto ai social che favorendo l’esplosione delle idee finisce per far prevalere quelle più balorde. 

L’ultimo rapporto OCSE-PISA dice infatti che solo un quindicenne su venti sa distinguere fatti e opinioni quando legge un testo a lui non familiare. Educare al pensiero critico deve emergere dunque tra gli obiettivi principali di un percorso formativo, come faceva quella docente di Palermo travolta dal dogmatismo sovranistico.

E’ il momento per ripensare ai rapporti tra politica ed educazione, tra i due campi di esperienza sussiste un’indubbia correlazione, in  quanto al centro c’è la formazione dell’uomo e del cittadino. La prima ha finito per utilizzare l’altra come strumento di potere; la pedagogia ha finito per accontentarsi di produrre teorie del tutto prive di qualsiasi mordente operativo o dal semplice e deludente respiro moralistico. La crisi dell’una corrisponde alla crisi dell’altra, in quanto anche la politica ha rinunciato alla propria autonomia accettando di essere subordinata ad altri contesti e si riduce a vivere alla giornata in attesa delle indicazioni che le vengono date dall’esterno e non è in grado di costruire e poi di realizzare una progettualità propria capace di proiettarsi nel futuro in modo significativo (Bertolini 2003).

L’educazione politica non può essere affidata ad un solo ente educativo e non può essere limitata ad un periodo dell’età giovanile, deve diventare una dimensione dell’educazione permanente; ciascuna forma di partecipazione politica degli adulti, nelle varie sedi democratiche, non vada disgiunta da momenti formativi e sia essa medesima vissuta come momento di continua maturazione all’esercizio della sovranità popolare.

Le politiche educative per l’Infanzia tra inclusione e sviluppo

di Gian Carlo Sacchi

Le Indicazioni Nazionali per il primo ciclo, una pietra miliare per la costruzione di curricoli nelle scuole così dette di base, hanno avuto (2018) un rilancio in relazione a “nuovi scenari” che si vanno presentando sempre più rapidamente nella nostra società. Le questioni fondamentali che i servizi formativi devono considerare, secondo il documento ministeriale, riguardano la interculturalità, gli interventi a favore dell’infanzia e la continuità educativa.

Una molteplicità di culture e di lingue sono entrate in tempi recenti nella nostra scuola, mutando la fisionomia delle classi, all’interno di strutture didattiche e organizzative piuttosto tradizionali. E’ un’occasione da cogliere affinchè i bambini possano crescere e maturare una propria identità nel riconoscimento reciproco. Valorizzare le diversità alla ricerca del successo scolastico per tutti è il presupposto per l’inclusione sociale e la partecipazione democratica.

Nella scuola dell’infanzia, ma l’obiettivo, sostenuto con vigore dall’UE, può essere esteso ai servizi educativi da 0 a 3 anni, si deve ampliare l’esperienza dei bambini favorendo il loro incontro con contesti culturali e pratici per costruire le loro competenze finalizzate all’autonomia, ma anche alla cittadinanza: il primo esercizio del dialogo. Il tutto attraverso un’organizzazione centrata sulla continuità: dai poli per l’infanzia (0-3) agli istituti comprensivi (3-14), in modo unitario.

Il suddetto documento offre un quadro teorico di sicuro affidamento, ma la situazione sociale con la quale si confronta presenta non poche criticità e soprattutto quali scelte politiche e investimenti sono in campo per offrire al nostro sistema formativo prospettive di sviluppo nella direzione sopraindicata ?

Save the Children ci presenta un’Italia dove l’incidenza della povertà aumenta al decrescere dell’età. Tra il 2005 e il 2015 è triplicata la percentuale delle famiglie con bambini che vivono in tale situazione. Fin da piccoli patiscono l’esclusione affettiva e sociale, dovendo rinunciare in alcuni casi ad esempio alla mensa scolastica. 

Con famiglie disoccupate o con lavori precari i livelli di povertà minorile nel nostro Paese superano quelli degli altri Paesi europei.C’è un legame stretto tra dette condizioni, il fallimento scolastico ed il disagio sociale presente in determinati territori. La debolezza del contesto dunque richiede un investimento educativo di qualità fin dai primi anni di vita. 

Non può più essere che nel nostro Paese ci siano le stesse risorse per le realtà con popolazioni disagiate che per quelle più favorite. Poiché l’apprendimento è un processo cumulativo le disparità iniziali condizionano le possibilità di riuscita dei bambini di modesta estrazione sociale. E’ compito dei servizi educativiesercitare un’azione di presidio anche verso gli adulti, i genitori in particolare, soprattutto quelli meno istruiti, per cercare di alimentare il dialogo con i propri figli e più in generale innalzare il livello di partecipazione e di cittadinanza.

L’Italia è un paese a demografia debole,  i livelli di competenza in lettura, matematica e scienze (PISA) sono tra i più bassi dei paesi OCSE, un’intera generazione rischia di essere marginalizzata perché non studia e non lavora (NEET); l’unico elemento dinamico della società italiana è la presenza degli stranieri. Il 22,4% dei minorenni residenti nel nostro Paese è figlio di immigrati, di cui il 50% è nato qui anche se non ha la cittadinanza. Più di ottomila nel 2015 erano i minori non accompagnati. 

La quota della spesa sociale destinata a famiglie e minori è 1,3%, ma sono aumentate le spese d’iniziativa dei comuni. L’accesso ad un mensa di qualità nelle scuole è uno strumento fondamentale di contrasto alla povertà minorile ed ha anche ricadute economiche nel settore sanitario. Investire nell’infanzia, raccomanda l’UE, serve a spezzare il circolo vizioso dello svantaggio sociale. Ed è proprio nella fascia 0-6 che si avvia la costruzione delle pari opportunità nello sviluppo delle persone, con l’integrazione tra sistemi formativi e territoriali. I centri per le famiglie inoltre possono svolgere un’azione di inclusione sociale e di promozione delle competenze genitoriali.

L’ultimo rapporto di Cittadinanza Attiva (2019) ci dice che non sono stati fatti i necessari passi avanti nella riduzione delle disuguaglianze. La legge finanziaria del 2007 prevedeva un piano straordinario di sviluppo dei servizi per l’infanzia con un finanziamento statale e regionale triennale. Il decreto 65/2017 ha istituito un fondo nazionale per il sistema integrato di educazione e istruzione. Nonostante questi provvedimenti le famiglie italiane sono in forte difficoltà economica e organizzativa. Ed anche se la legge di bilancio 2019 proporne la gratuità dei nidi per redditi sotto una certa soglia, l’offerta rimane insufficiente, lontana dalla copertura europea (33%) con forte differenze tra le regioni.

Tra il 2002 e il 2012, precisa ancora il rapporto, le risorse statali sono aumentate, ma nei due anni successivi c’è stata una contrazione, così per i comuni è diventato sempre più difficile far fronte alle richieste e gestire direttamente tali attività e quindi si è fatto ricorso ai contributi delle famiglie ed all’appalto verso i privati.

Il predetto decreto 65 si è posto l’obiettivo di superare definitivamente il versante assistenziale per inserire dette attività nel sistema dell’educazione-istruzione pubblica, ma sia le risorse, sia la diffusione delle strutture sui territori non consentono ancora di raggiungerlo e quindi l’impegno delle famiglie risulta oneroso e talvolta insostenibile, soprattutto in quelle regioni in cui il servizio è poco diffuso.  Anche il bonus erogato dall’INPS e la detrazione fiscale sono interventi a macchia di leopardo e quindi non tali da assicurare una copertura generalizzata del territorio.

Per gettare un ponte tra gli asili nido e le scuole materne sono entrate in funzione le così dette “sezioni primavera” (L.296/2006),esse possono accogliere bambini tra i 24 e i 36 mesi e servono ad ampliare i posti da entrambi i versanti, soprattutto al sud, sia nelle strutture pubbliche che in quelle paritarie o in convenzione. Per queste è previsto un intervento finanziario dello Stato oltre a quellidegli enti territoriali ed ai contributi delle famiglie. Aiutano a rendere più flessibile l’orario prolungandolo anche oltre le nove ore giornaliere, prevalentemente al nord, in base ai contratti con il personale che sono di natura privatistica o legati alla cooperazione. Una realtà dai costi più contenuti anche per l’assenza di servizi complementari come ad esempio la mensa, che proprio per dover fronteggiare situazioni di emergenza restanolegate ad una concezione assistenziale. Anche queste sezioni dovrebbero entrare nel sistema integrato previsto dal  suddetto decreto 65, che però non è pienamente operativo su tutto il territorio nazionale.

I posti nei nidi sono ancora solo 23 ogni 100 bambini contro i 96 della scuola dell’infanzia. I servizi 0-3 sono il 36% pubblici e il 64% privati con una copertura del 22,8%. Solo quattro regioni hanno raggiunto il 33% indicato dall’UE. Se da una parte si registra un’insufficienza di strutture di accoglienza, dall’altra assistiamo ad un calo delle iscrizioni per difficoltà economiche delle famiglie e una diminuzione dei fondi nazionali per le politiche sociali, il che fa ricadere le spese dei comuni nei vincoli del patto di stabilità. Il piano straordinario del 2007 ha ridotto le disuguaglianze territoriali, ma è in crescita il numero dei soggetti privati accreditati alla gestione dei servizi a titolarità pubblica.

L’integrazione in un unico sistema di un universo complesso ed articolato di servizi prevede un modello di governance multilivello e rientra tra le competenze concorrenti tra stato e regioni. Al ministero nazionale il ruolo di indirizzo, monitoraggio e valutazione, alle regioni la programmazione, agli enti locali la gestione diretta o convenzionata (D. Leg.vo 216/2010). Resta la questione dei livelli essenziali delle prestazioni da garantire a tutti i cittadini, sostituiti dagli obiettivi strategici indicati dal più volte citato decreto 65, che porteranno alla definizione dei costi standard sulla base dei quali andrà ripartito il fondo di solidarietà comunale (L.42/2009) con finalità perequative in base alla differente capacità fiscale dei comuni stessi.

L’esclusione dei nidi dai servizi a domanda individuale, già prevista, come si è detto, non è attuata date le limitate risorse dei bilanci comunali in base ai quali è tuttavia possibile decidere esoneri parziali o totali dal pagamento delle rette da parte delle famiglie, nonostante lo stanziamento statale previsto dalla  legge 107/2015.

Le politiche di cura ed educazione nei primi anni di vita dei bambini sono inseparabili, un passo avanti è stato finalmente compiuto nel riconoscere a livello nazionale la piena funzione educativa dei servizi per la prima infanzia. Gli interventi educativi precoci valorizzano le prestazioni degli studenti e le pongono in relazione positiva con lo sviluppo economico del Paese. Ma la costruzione del nostro sistema rimane alquanto incerta.

Un’altra pagina da scrivere sul regionalismo

di Gian Carlo Sacchi

Se il governo giallo-verde ha consentito che si alzasse la voce sulle autonomie differenziate, arrivando fino alla stesura di bozze di intesa con le tre regioni che per prime ne avevano fatto richiesta, e poi non se n’è ha fatto nulla, quello giallo-rosso inizia già con molto fair play. Nei punti programmatici si parla di completamento del processo di autonomia differenziata, anche se è più facile lasciar perdere quello che non si aveva nemmeno iniziato che completarlo; il nuovo ministro per gli affari regionali dopo aver ribadito il solito refrain della salvaguardia del principio di coesione nazionale e di solidarietà si è riproposto di fare il giro delle regioni richiedenti, un giro lungo stando ai movimenti che si vedono in periferia, al termine del quale forse potrà essere più facile far leva sulle contraddizioni che si evidenziano nei vari territori per arrivare a confermare il divide et impera del centralismo.
La scuola in questo Paese risponde ai principi della Costituzione, ma la sua qualità è fortemente differenziata; tale differenza tuttavia non costituisce un pericolo per i suoi fondamenti, ma rappresenta le diverse situazioni territoriali, che il livello nazionale non è in grado di amministrare con efficienza, efficacia, economicità ed oggi anche equità. Molte ricerche testimoniano quanto l’autonomia differenziata sia già in atto ed il recupero delle situazioni di criticità non possa avvenire attraverso le strutture periferiche dell’amministrazione, ma dalla collaborazione dei territori, secondo principi di sussidiarietà e solidarietà. Non si tratta infatti di aumentare il potere delle regioni in modo da farne un nuovo centralismo, ma di rendere il servizio più aderente alle esigenze dei territori specificandone delle funzioni in relazione al contesto sociale ed economico, valorizzando da parte delle amministrazioni locali l’autonomia delle scuole, pur tutelata dalla Costituzione, ma che debbono poter compiere scelte sul piano dei curricoli e della gestione delle risorse umane e finanziarie. Solo così si potrà sottoporle ad una valutazione autentica e saranno di una qualche utilità le prove standardizzate a carattere nazionale, altrimenti la compilazione di tutti i rapporti cui sono sottoposte avranno solo una funzione cosmetica e si fermeranno ad un adempimento burocratico.
Potrebbe essere l’occasione da parte del Governo di porre la questione di maggiori autonomie regionali in un processo di riforma costituzionale messa in atto dalla riduzione dei parlamentari. In tal modo si placherebbe il conflitto tra regioni, aumentando il decentramento delle competenze statali, peraltro avviato dal D.Leg.vo 112/1998 e 216/2010, quest’ultimo in relazione al federalismo fiscale. Già nel 2009 fu predisposta una bozza di accordo sull’applicazione del nuovo titolo quinto della Costituzione in questo ambito, ma naufragò per opposizione del ministero e più di recente la Conferenza delle Regioni ha dichiarato di aderire all’idea di autonomia differenziata purchè sia individuata una procedura unitaria, un’occasione che il governo poteva far propria per rendere più trasparente e facile il percorso, anziché produrre tre bozze di intesa molto complicate e che hanno alimentato la diffidenza delle altre, nonché una caotica discussione nell’opinione pubblica e in coloro che con pochi slogan hanno svolto un’azione di contrapposizione.
Certo per evitare discriminazioni occorrerebbe definire i livelli essenziali delle prestazioni, peraltro previsti dalla Costituzione, che tutti si limitano ad invocare, ma di cui nessuno si occupa; ci sono precedenti nei settori della sanità e del welfare che rimangono servizi pubblici universali, dove i ministeri competenti hanno discusso con le regioni i livelli essenziali di assistenza, mentre per l’istruzione la difesa della scuola pubblica legittima la gestione statale e quindi basta quello che decide il ministero. Le funzioni sono già state stabilite dai predetti decreti e per quanto riguarda i fabbisogni standard la spesa la si può ricavare dai dati del bilancio dello stato e dalla corte dei conti; nei servizi per l’infanzia in attesa che vada a regime il decreto 65/2017 si era iniziato ad inviare questionari ai comuni. I costi standard sono già in atto nelle università, con decreto del ministero dell’istruzione ed una precisa analisi è stata compiuta nell’ambito delle scuole paritarie, che a sua volta ha dato origine ad un’apposita proposta di legge. Tali livelli per il sistema di istruzione e formazione sono stati individuati dal D.Leg.vo 226/2005.
L’applicazione dell’art. 116 della Costituzione non è certo una fuga spericolata, è ben protetta nell’ambito della Carta fondamentale, partendo dall’art. 5 dove si proclama la Repubblica una e indivisibile che promuove le autonomie locali e le esigenze di autonomia e decentramento, all’art. 117 che definisce le competenze statali, regionali e concorrenti, ma soprattutto all’art. 119 che stabilisce per regioni ed enti locali il rispetto degli equilibri di bilancio e dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento europeo. Le fonti di finanziamento, prosegue il dettato costituzionale, devono consentire di finanziare integralmente i servizi loro attribuiti attraverso la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibile al loro territorio. Lo Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per quei territori con minore capacità fiscale per abitante.
E’ centrale coniugare il principio di differenziazione con quello di leale collaborazione e quest’ultimo comporta il rafforzamento dei meccanismi di raccordo e confronto con il governo assicurato dal sistema delle Conferenze.
Non si tratta dunque di maggior potere ma di efficientamento del servizio e per capire meglio quale sia la preoccupazione nella gestione del personale scolastico delle richiamate bozze di intesa con Emilia Romagna, Lombardia e Veneto, basti vedere il documento della Conferenza delle Regioni del luglio 2019. Si tratta infatti di superare la dicotomia prodotta dal DPR 233/1998 tra la competenza regionale per la programmazione della rete scolastica e quella dell’amministrazione nell’assegnazione e distribuzione del personale. Di qui la L 128/2013 che annuncia un decreto ministeriale per definire l’ottimale dimensionamento delle istituzioni scolastiche e l’assegnazione del dirigente e del direttore dei servizi amministrativi. Le regioni chiedono di condividere la programmazione degli organici in coerenza con le esigenze dei singoli territori, per sopperire ad esempio ai disagi delle così dette “aree interne” o per far funzionare le scuole tutto il giorno e tutto l’anno, nonché i fenomeni di difficile reperimento dei docenti che costantemente ormai ritardano l’avvio dell’anno scolastico. Sono queste principalmente le richieste delle tre regioni sopra citate, con Veneto e Lombardia che vogliono il passaggio del personale e l’Emilia Romagna che ricerca un accordo con l’USR.
Il problema del personale è quello più controverso ed ha suscitato la più ostile presa di posizione, ma bisogna riflettere sul fatto che se i curricoli devono essere flessibili, almeno in parte, come prevedono le indicazioni nazionali del primo e secondo ciclo, allora anche la gestione degli organici deve poter assecondare tale tendenza, sia a livello di singolo istituto (DPR 275/1999 e percentuali di flessibilità) o regionale (L.53/2003), sia nei tanti casi di reti di scuole, prestiti di docenti, e di rapporti con realtà esterne e del mondo del lavoro. Un conto sarà la dipendenza dallo Stato: lo stato giuridico ed il contratto di lavoro nazionale, che comprende anche gli accordi sulla mobilità, ma un altro potrà essere la così detta dipendenza funzionale, già evocata in passato e poi caduta nell’oblio, dalle regioni, comprese le modalità di reclutamento, la gestione e l’incentivazione economica: il tutto ovviamente d’intesa con le autonomie scolastiche. La Corte Costituzionale nel 2004 aveva dichiarata fondata una doglianza dell’Emilia Romagna circa il mancato coinvolgimento della regione nella definizione delle dotazioni organiche e della loro distribuzione tra le scuole. La questione non ebbe seguito in quanto per dare continuità al servizio la stessa corte rilevava la mancanza di strutture regionali in grado di svolgere quella funzione. E’ chiaro che l’assegnazione del predetto personale non è “norma generale”, ma “materia concorrente” e quindi spetta alle regioni medesime di regolamentare con una propria disciplina e realizzare attraverso una propria struttura.
Un’altra questione che si potrà risolvere in termini di maggiore autonomia è quella dell’integrazione tra istruzione e formazione professionale che ancor più necessita di avvicinare i giovani alle opportunità occupazionali del territorio, assicurando il diritto effettivo degli studenti alla scelta tra i diversi sistemi, statale e regionale, magari pensando ad un unico canale, comprendendovi l’apprendistato. Il livello decentrato sarà quello più adatto a potenziare l’istruzione tecnica superiore, da porre in relazione con le autonomie universitarie del territorio, per corrispondere alla domanda sempre più diffusa di alte competenze soprattutto nel campo scientifico-tecnologico.
Diritto allo studio e edilizia scolastica potranno trovare in tale autonomia maggiori risorse con fondi dedicati in tutti i gradi della formazione.
In queste nuove intese andrà considerata l’educazione degli adulti, in quanto non si tratta soltanto di revisione dei CPIA, ma di assumere la prospettiva dell’apprendimento permanente come ce lo propone la L. 92/2012. Si costruiranno reti regionali di soggetti impegnati su diversi fronti: dal conseguimento dei titoli di studio, alla riconversione professionale, all’invecchiamento attivo, considerando non solo le competenze formali, ma anche quelle non formali ed informali per la cui identificazione e certificazione sono stati previsti anche qui i livelli essenziali delle prestazioni (D.Leg.vo 13/2013).
Autonomia, una parola che entra nel vocabolario amministrativo all’inizio degli anni novanta del secolo scorso con la riforma degli enti locali; da allora tutti gli enti di governo del territorio avrebbero dovuto costituire un “sistema” delle autonomie a livello locale. Si disse che in quell’orizzonte la scuola, pur essendo legata al sistema dell’istruzione nazionale, non era un terminale territoriale dello stato, ma il suo progetto educativo ed il curricolo di istituto dovevano garantire da un lato la crescita personale, culturale e professionale degli studenti e dall’altro il contributo allo sviluppo del territorio in cui operava e del quale era parte integrante. Ma i poteri per tutto questo si limitavano alla sola partecipazione e perlopiù delle componenti strettamente legate alla così detta comunità educante, per cui tutta la parte gestionale rimaneva fortemente condizionata dall’apparato amministrativo anche quando il contesto richiedeva un certo adattamento alla realtà e diversificazione dell’offerta.
Fin qui si è dimostrata poca sensibilità alla revisione degli organi di governo interni di una realtà veramente autonoma votata all’autodeterminazione (la stagione degli statuti è tramontata), così come a livello territoriale oltre alle reti di scopo andrebbe inserita la rappresentanza delle autonomie scolastiche all’interno dell’organizzazione regionale (delle associazioni di scuole autonome si è parlato per un po’, ma poi più nulla), fino ad arrivare ad un consiglio nazionale delle scuole autonome che le riunisca e le faccia diventare interlocutori diretti della politica senza l’intermediazione ministeriale.
Intanto che il ministro Boccia mette in calendario gli incontri con i presidenti delle tre regioni con le quali due governi precedenti avevano prefigurato un’intesa, ma altre hanno compiuto atti nella direzione di maggiore autonomia, così da arrivare ad una decina di richieste, quelle a statuto speciale si riuniscono per ribadire le loro prerogative e condividere una piattaforma comune nel confronto con lo Stato. Il giro sarà lungo, come si è detto, e speriamo che non si perda per strada, perché da deputato aveva evocato apertamente il rischio di divisione, così come il suo collega preposto ai problemi del sud, mentre Ilvo Diamanti, commentando una ricerca Demos sull’argomento, ha evidenziato che 6 elettori su 10, indipendentemente dall’appartenenza politica, considera importante concedere maggiore autonomia alle regioni, rispetto allo stato centrale verso il quale si nutre sfiducia. Il provvedimento piace molto al nord, ma anche al centro e al sud si conferma largamente positivo. Siamo pronti per scrivere una nuova pagina sul regionalismo.

I LIVELLI ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI PER UN REGIONALISMO EQUO E SOLIDALE

di Gian Carlo Sacchi

Nell’ultimo decennio del secolo scorso una serie di provvedimenti investì l’organizzazione dello Stato e per la prima volta dopo l’istituzione degli organi collegiali la scuola entrò in un processo multilaterale di rapporti tra enti territoriali: dalla riforma degli enti locali con la quale prese consistenza tale settore all’interno di comuni e province, a quella della pubblica amministrazione che decentrò competenze dell’istruzione oltre che ai predetti enti anche alle stesse scuole, divenute per effetto di questi ultimi interventi legislativi autonome con tanto di personalità giuridica. La revisione del titolo quinto della Costituzione venne così a ridisegnare l’architettura dello Stato, con tanto di referendum confermativo.
Di esclusiva competenza statale furono indicate le norme generali sull’istruzione ed i principi fondamentali, alle regioni fu assegnata l’istruzione e la formazione professionale, per il resto un governo misto nel quale dovevano agire in modo “concorrente” stato e regioni, fatta salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche. Per i settori della sanità, welfare e istruzione “i livelli essenziali delle prestazioni” dovevano essere le clausule di salvaguardia della parità dei diritti sul territorio nazionale.
Con l’art. 116 la nuova Costituzione offriva la possibilità alle regioni che ne facessero richiesta di avere maggiori gradi di autonomia da concordare con il governo centrale e da concretizzarsi con legge nazionale. Questo percorso poteva riguardare sia le competenze concorrenti sia quelle esclusive dello Stato, come appunto le norme generali sull’istruzione.
La legge costituzionale del 2003 però non fu applicata, molto contenzioso suscitarono le suddette competenze concorrenti; l’autonomia scolastica da salvaguardare è rimasta largamente incompiuta ed i livelli essenziali elaborati nella sanità ed abbozzati nel welfare mancano del tutto nel settore formativo, se si eccettuano due soli interventi: il DPR 226/2005 che guardava più ai rapporti tra stato e regioni sul versante dell’offerta che ai diritti dei cittadini nei confronti del servizio e più di recente (D.Leg.vo 13/2013) la definizione di norme generali/livelli essenziali nell’ambito dell’apprendimento permanente, per individuare e validare competenze non formali ed informali ed arrivare alla loro certificazione; norme che sono rimaste perlopiù dichiarazioni di intenti senza un seguito a livello di sistema.
In sede di decentramento dello Stato il D.Leg.vo 112/1998 aveva indicato le competenze amministrative che dovevano essere trasferite a regioni, province e comuni, nonché alle scuole autonome, alle quali però non sono seguite le risorse umane e finanziarie; le funzioni degli enti locali sono state meglio precisate con la legge sul federalismo fiscale ed i relativi decreti applicativi e videro la luce solo per una iniziale ricognizione dei fabbisogni dei servizi formativi per l’infanzia. Cosa fossero quindi le norme generali e i principi fondamentali indicati dalla Costituzione non venne mai precisato, ma tutto l’ordinamento della pubblica istruzione sotto il governo dell’amministrazione scolastica centrale e periferica fu considerato generale perché a valere su tutto il territorio nazionale, come compito della Repubblica ad istituire scuole di ogni ordine e grado. Una bozza di accordo circolò nella conferenza stato-regioni (2008), ma non ottenne alcun risultato per l’opposizione del ministero; le stesse regioni tuttavia non hanno forzato la mano per il timore che fossero trasferite le competenze ma non i finanziamenti.
Nell’ultimo decennio del secolo scorso una fioritura di leggi regionali cercarono di interpretare le predette competenze concorrenti, ma questo generò un notevole conflitto costituzionale, inducendo l’alta Corte a sostituirsi al legislatore indicando in una sentenza le norme generali che dovevano riguardare la definizione complessiva del sistema di istruzione e formazione, la regolamentazione dell’accesso, il diritto-dovere della fruizione, la quota nazionale dei piani di studio (il decreto sull’autonomia delle istituzioni scolastiche prevede infatti una parte del curricolo di istituto e la legge 53/2003 introduce una quota riservata alle regioni), il passaggio tra i diversi cicli, la definizione degli standard minimi, la valutazione degli apprendimenti e del sistema educativo, il modulo di alternanza scuola-lavoro e i principi di formazione degli insegnanti.
A proposito del personale si iniziò a parlare di dipendenza funzionale dalle regioni, mentre per quanto riguarda i principi fondamentali che dovevano ruotare intorno allo Stato Anna Maria Poggi (2010) identifica: la libertà di insegnamento, lo sviluppo dell’autonomia scolastica, la libertà di accesso, le pari opportunità, il diritto all’apprendimento lungo tutto l’arco della vita.
Dopo il secondo scontro tra centro e periferia prodottosi in relazione alle già citate competenze concorrenti ,a difesa delle autonomie regionali, eccoci al terzo, al contrario, paventando che le tre regioni che hanno fatto richiesta di autonomia: Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna, cerchino di minare l’unità nazionale. Prima i livelli essenziali e poi il regionalismo, si grida anche nella maggioranza di governo; a nessuno sfugge che se avessimo dato spazio fin da allora al distretto scolastico, o realizzato quanto previsto dal nuovo titolo quinto i livelli essenziali sarebbero già diventati parte integrante delle politiche territoriali e non astratti pronunciamenti giuridici che una volta messi sulla carta, ammesso che sia semplice e veloce farlo, non corrispondono alla realtà sociale ed economica dei territori, per cui si ha l’impressione che ancora una volta sarà il centralismo burocratico ad avere la meglio, come è accaduto in passato, facendo leva sulla parte più debole della politica in termini di visione strategica ed esperienza di governo.
Guardando alla realtà tutt’ora fortemente statalista si fa notare (CENSIS 2018) che è la situazione attuale differenziata, e non si fa fatica a riconoscerlo in base a tutte le ricerche nazionali ed internazionali di cui disponiamo, ma intanto cresce un forte bisogno di rappresentanza dei territori, che potrebbe riavvicinare i cittadini alla politica, nonché la necessità evidente di ridefinire i rapporti tra le regioni e lo stato centrale.
Un sistema di autonomie, che potrebbe riguardare tutte le regioni (sono già circa una decina quelle interessate all’autonomia differenziata) e in futuro dare anche più senso ad una camera nazionale delle stesse, sarebbe meglio in grado di interpretare le esigenze locali, incorporando servizi essenziali, cioè inderogabili, per garantire i diritti di tutti i cittadini, da condividere al tavolo con lo Stato come avviene per la sanità. Le prestazioni sono già identificate nella predetta legge sul federalismo fiscale; i livelli saranno soggetti ad un costante confronto stato-regioni nell’ottica del multigoverno territoriale e delle disponibilità finanziarie al quale devono partecipare anche le autonomie scolastiche.
Nell’orizzonte delle prestazioni c’è infatti sia la dimensione economica, sia quella educativa, orientata alla qualità pedagogica e didattica dei processi formativi. I livelli devono essere agganciati a standard di sviluppo della persona umana e della cittadinanza in riferimento ai diritti garantiti dalla Costituzione. Essi non sono solo gli elementi essenziali che vanno finanziati, ma il risultato della convergenza di punti di vista dei diversi soggetti che operano per questa comune finalità sul territorio, evitando che il passaggio dal centralismo alle autonomie provochi distrazioni di risorse.
Tali livelli devono indicare: i diritti da garantire (diritto all’integrazione, all’apprendimento per tutta a vita, ecc.), gli aventi diritto (evoluzione della popolazione scolastica; quantità e qualità dell’offerta e successo formativo, pari opportunità, ecc.), le condizioni per l’esercizio del diritto e la fruizione del servizio, (caratteristica delle strutture, ecc.), le prestazioni (orario e parametri del servizio, rapporto insegnanti/alunni, qualificazione del personale, sistemi di osseverazione della qualità) e le istituzioni ( scuola dell’infanzia, primaria, secondaria, post-diploma, istruzione degli adulti, ecc.).
Si tratta di realizzare una spesa efficiente, che potrebbe portare a soluzione anche il finanziamento delle scuole paritarie, che per ora vedrà le stesse risorse impiegate dallo stato per le diverse regioni, ma che in futuro andrà posta in relazione con la crescita economica, in quanto ad un maggiore PIL regionale corrisponderà una quantità di imposte che rimangono sul territorio, ma la Costituzione prevede un fondo perequativo a livello nazionale per quelle regioni con minore capacità fiscale. Verrà così superata la spesa storica per l’introduzione del costo standard.
La Costituzione prescrive inoltre che il finanziamento dello Stato venga assegnato a ciascuna regione senza vincolo di destinazione, ma per ogni livello del multigoverno occorre attivare un monitoraggio dell’erogazione delle prestazioni attraverso un controllo di gestione, una valutazione dell’efficacia e dell’equità nello sviluppo delle competenze, con riferimento a rilevazioni nazionale e internazionali ed una valutazione dell’efficienza finalizzata ad individuare e diffondere le migliori pratiche, nonché idonei piani di miglioramento, che arrivino fino alla revisione dei livelli medesimi, sulla base dei risultati conseguiti ed in rapporto all’evoluzione culturale, sociale ed economica del Paese.
Le diverse leggi regionali che daranno il via alla maggiore autonomia potranno essere l’occasione per completare il decentramento amministrativo nel settore e la stessa autonomia scolastica ha bisogno di migliori condizioni per potersi esplicare compiutamente; la sua elevazione a dignità costituzionale la mette al riparo da nuovi centralismi regionali.
La preoccupazione del legislatore costituzionale è quella di tenere legata la Repubblica che detta norme generali con enti e privati che hanno il diritto di istituire scuole e con le realtà territoriali che questo diritto devono applicare concretamente: da qui nasce l’intreccio di competenze e responsabilità previsto dalla revisione del titolo quinto.
Il dibattito su questi temi ha sempre privilegiato l’uniformità dei trattamenti a scapito della loro individualizzazione, nell’ottica del carattere trasmissivo della scuola, per cui i livelli sono visti come standard minimi di servizio e non piuttosto come diritti da tutelare a livello individuale e sociale. La governance dovrà quindi fondare il suo potere nell’intreccio tra autonomie scolastiche e locali.
Introdurre il costo standard per studente vuol dire riqualificare la spesa delle scuole nonché l’acquisizione di competenze di riorganizzazione amministrativa e gestionale, per rendere sostenibile una qualità senza sprechi. Tale costo sarà determinato con riferimento alla popolazione residente in quella regione, alle caratteristiche del territorio ed alla propria capacità fiscale. La legge 107/2015 ci si avvicina mediante la possibilità per le famiglie di effettuare una detrazione fiscale e per la scuola una raccolta fondi privati; con l’accentuazione dell’autonomia si potrà così valorizzare le ricchezze delle differenze nell’offerta formativa, portando a compimento, come si è detto, quanto iniziato anche per le scuole paritarie. E’ la legge 62/2000 che fa un passo avanti, dalla scuola di Stato al sistema nazionale di istruzione e formazione, oggi composto dai servizi per l’infanzia (D.Leg.vo 65/2017), dalle scuole statali, di iniziativa privata e degli enti locali, dalla formazione professionale regionale e degli adulti per il conseguimento di competenze formali, non formali ed informali (D.Leg.vo 13/2013).
Il costo standard viene già utilizzato per l’attribuzione del fondo per il finanziamento ordinario alle università (DM 585/2018), calcolato sulla base del costo del personale, della docenza a contratto, del personale amministrativo, delle figure di supporto, del funzionamento e gestione delle strutture didattiche, di ricerca e servizio nei diversi ambiti disciplinari. E’ prevista una perequazione in base al reddito medio familiare e della capacità contributiva degli iscritti della regione ove ha sede l’ateneo. Un’ulteriore perequazione a livello nazionale tiene conto delle diverse accessibilità in funzione della rete dei trasporti e dei collegamenti.
Agli inizi del federalismo fiscale erano circolati dei questionari per i Comuni, singoli o associati, al fine di determinare il fabbisogno in termini di servizi per l’infanzia e per il primo ciclo dell’istruzione, con l’indicazione del personale impiegato, l’edilizia ed altre attività ricreative. Dal versante delle scuole paritarie arriva un elenco di voci che dovrebbero essere utilizzate per questo calcolo, che vanno anche qui dal personale, alla manutenzione degli edifici, riscaldamento, pulizie e progetti didattici, investimento per le tecnologie, amministrazione, formazione dei docenti. Mense, trasporti ed attività extracurricolari resterebbero a carico delle famiglie (Alfieri 2018).
Livelli essenziali e costi standard sono utili la dove c’è una vera autonomia, per evitare che si produca disuguaglianza, e come per la sanità anche per l’istruzione si possono metter insieme istituzioni con diverse provenienze.

Ipotesi (concrete) di Regionalismo per l’Istruzione

di Gian Carlo Sacchi

Il regionalismo nelle politiche formative filtra fin dalla Costituzione del 1948, che da un lato riconosceva le autonomie territoriali e dall’altro lasciava allo Stato le “norme generali sull’istruzione”. L’ingresso della nuova repubblica fu visto soprattutto nei diritti dei cittadini ad usufruire di un servizio, poco o nulla dalla parte del sistema – basti vedere la querelle ancora in atto sulle scuole paritarie- dove l’ordinamento Casati-Gentile venne considerato norma generale e quindi rimase sotto il controllo dello stato centrale.
Con l’istituzione delle regioni a statuto ordinario furono delegate solamente le norme relative al diritto allo studio e portata sotto un unico dominio pubblico la miriade di enti che si occupavano di formazione professionale. In quel periodo diverse componenti della società fecero il loro ingresso nella vita delle scuole ed il “distretto” voleva essere il segnale di un diverso rapporto tra sistema scolastico statale e realtà territoriali; fu il primo vero momento di scontro tra il potere nazionale e la gestione sociale.
Gli organi collegiali però non ebbero la capacità di spostare l’asse delle decisioni; all’interno degli istituti studenti e genitori vennero ben presto limitati nell’intervento da un funzionario statale, il preside, custode delle disposizioni ministeriali e all’esterno i predetti distretti furono ricondotti ad un consiglio scolastico provinciale nelle mani del provveditore agli studi. Ma anche il mondo degli enti locali non vide di buon occhio la riforma della gestione della pubblica istruzione, da un lato per il timore dell’introduzione di altri organismi territoriali che potevano occupare il potere locale, e, dall’altro, per la possibilità che lo stato arretrasse dall’impegno finanziario scaricando sulla periferia i relativi oneri, come già avvenne per la formazione professionale regionale e per i servizi all’infanzia, facenti capo al settore del welfare comunale e sempre più richiesti dalla popolazione.
Nell’ultimo decennio del secolo scorso una serie di provvedimenti investì l’organizzazione dello Stato: dalla riforma degli enti locali con la quale prese consistenza il settore formativo all’interno di comuni e province, a quella della pubblica amministrazione che decentrò competenze dell’istruzione anche alle scuole, divenute per effetto di questi ultimi interventi legislativi autonome con tanto di personalità giuridica.
All’alba del terzo millennio venne realizzata la revisione del titolo quinto della Costituzione, con referendum confermativo, che ripropose la stessa formulazione sulle norme generali di competenza statale alle quali furono aggiunti i principi fondamentali, ma introdusse un governo misto in cui dovevano agire in modo “concorrente” stato e regioni, fatta salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche. Con l’art. 116 fu data a queste ultime la possibilità, a richiesta, di avere maggiori gradi di autonomia, da concordare con il governo centrale e da concretizzarsi con legge nazionale. Esse avevano facoltà di entrare sia nelle competenze concorrenti sia in quelle esclusive dello Stato, come appunto le norme generali sull’istruzione.
La legge costituzionale del 2003 però non fu applicata, molto contenzioso suscitarono le suddette competenze concorrenti, l’autonomia scolastica da salvaguardare è rimasta largamente incompiuta ed i livelli essenziali delle prestazioni, che dovevano garantire parità dei diritti su tutto il territorio nazionale, elaborati nella sanità, abbozzati nel welfare, mancano del tutto nel settore formativo, se si eccettua il DPR 226/2005 che guardava più ai rapporti tra stato e regioni che ai diritti dei cittadini nei confronti del servizio.
Dopo il secondo scontro tra centro e periferia prodottosi in relazione alle più volte citate competenze concorrenti ,a difesa delle autonomie regionali, eccoci al terzo, al contrario, paventando che le tre regioni che hanno fatto richiesta di più autonomia: Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna, cerchino di minare l’unità nazionale.
Per giungere a quel traguardo esse devono dimostrare di possedere un bilancio in equilibrio ed osservare i vincoli economici e finanziari dell’UE, ma il numero potrebbe allargarsi come già annunciato da: Campania, Lazio, Piemonte, Liguria, Toscana, Marche- Umbria: queste ultime hanno avviato insieme la pratica, occasione per riconsiderare anche i confini territoriali ? Guardando alla realtà tutt’ora fortemente statalista si fa notare (CENSIS 2018) che è la situazione attuale quella già differenziata, e non si fa fatica a riconoscerlo in base a tutte le ricerche nazionali ed internazionali di cui disponiamo; intanto cresce un forte bisogno di rappresentanza dei territori, che potrebbe riavvicinare i cittadini alla politica, nonché la necessità evidente di ridefinire i rapporti tra le regioni e lo stato centrale.
Un sistema di autonomie potrebbe riguardare tutte le regioni e in futuro ritornare sull’idea di una camera nazionale delle stesse. Le leggi regionali che saranno di supporto alle intese con il governo nazionale potranno essere l’occasione per completare il decentramento amministrativo nel settore e la stessa autonomia scolastica che ha bisogno di migliori condizioni per potersi esplicare compiutamente; la sua elevazione a dignità costituzionale la mette al riparo da nuovi centralismi regionali.
Il “contratto di governo” su cui si basa l’attuale maggioranza riconosce le ulteriori competenze che conferiranno maggiore responsabilità al territorio in termini di equo soddisfacimento dei servizi e di efficienza-efficacia dell’azione svolta. “Il governo è teso a rafforzare la logica delle geometrie variabili che tenga conto delle peculiarità e delle specificità delle diverse realtà territoriali e della solidarietà nazionale”. Dall’altra parte la conferenza delle regioni afferma il ruolo propulsivo delle medesime nel processo di definizione dei nuovi assetti istituzionali volto alla definizione dell’autonomia differenziata, nel rispetto dei principi di adeguatezza, sussidiarietà, unità giuridica ed economica dello Stato: coniugare il principio di differenziazione con quello di leale collaborazione. Dunque la secessione è scongiurata.
Le funzioni fondamentali di regioni ed enti locali già individuate dalla legge sul federalismo fiscale e dai suoi decreti applicativi saranno finanziate attraverso la compartecipazione o riserva di aliquota nel gettito di uno o più tributi erariali maturati a livello regionale, iniziando dalla “spesa storica” e procedendo verso il calcolo del fabbisogno/costo standard misurati sulla base della popolazione residente ed alla capacità fiscale dei territori. Su questa base si terrà conto in futuro della ricchezza prodotta in sede regionale, ma la Costituzione prevede un contributo perequativo nazionale per i minori introiti.
Un’intesa governo-regioni sfocia in un disegno di legge da approvare a maggioranza assoluta. Qui c’è un dibattito giuridico aperto relativo alla possibilità del Parlamento di emendare un testo oggetto di un accordo bilaterale. A questo si potrebbe aggiungere l’ipotesi di un progetto costituzionale qualora fossero tutte le regioni ad aderire.
Dal momento che l’iniziativa è delle singole realtà regionali c’è da spettarsi una diversa impostazione anche per quanto riguarda le materie: le politiche formative infatti non sembrano indicate da Liguria, Campania e Lazio, anche se non avendo depositato per ora un preciso documento al riguardo, ci potrebbero essere delle variazioni in seguito. Quest’ultima vorrebbe far precedere le proprie richieste dalla definizione dei predetti livelli di prestazioni sul piano nazionale. Emilia-Romagna, Marche-Umbria, Toscana e Piemonte intendono agire soltanto sull’istruzione tecnica e professionale, superiore, universitaria e non, al fine di collegare meglio la formazione, statale e regionale, con il mondo delle imprese e del lavoro. Solo Lombardia e Veneto chiedono di intervenire oltre che sulle competenze concorrenti anche sulle norme generali, spostando tutto sulla regione, compreso l’apparato amministrativo del ministero, così da assomigliare alle regioni a statuto speciale.
Oltre a ribadire le funzioni di programmazione della rete scolastica, degli organici e la loro attribuzione alle scuole autonome, l’Emilia Romagna insiste sulla realizzazione in ambito regionale di un sistema integrato di istruzione e formazione professionale che permetta di sviluppare le professionalità in coerenza con le opportunità occupazionali del territorio, assicurando ai giovani la possibilità di scegliere se assolvere il diritto-dovere all’istruzione nel sistema statale o in quello regionale. Qualificare l’offerta di istruzione e formazione tecnica e professionale a partire dalla piena valorizzazione dell’autonomia scolastica, che in questo settore viene così potenziata, mentre per il resto rimane sotto il governo centrale, nonché garantire un’offerta di formazione terziaria, gli ITS, anche attraverso la definizione delle relative fondazioni, per corrispondere alla domanda di alte competenze tecniche e tecnologiche del sistema produttivo. Saranno previsti percorsi universitari integrativi, con fondi per la didattica, la ricerca e la terza missione. Rendere effettivo il diritto allo studio scolastico e universitario con appositi incentivi e servizi dedicati.
Un piano pluriennale, concordato con l’USR, dovrà definire la dotazione organica del personale, per soddisfare l’offerta formativa regionale, fermo restando l’ordinamento statale, nonché la costituzione di un fondo pluriennale per l’edilizia scolastica. La regione vuole entrare nella programmazione universitaria del territorio, nel rispetto però dell’autonomia degli atenei.
Per Lombardia e Veneto la richiesta è di subentrare allo Stato in tutte le materie indicate dalla Costituzione, con trasferimento di beni, risorse, personale, in modo da ridimensionare l’amministrazione statale periferica. E’ attribuita alle regioni la potestà legislativa in materia di norme generali sull’istruzione, in particolare per quanto riguarda l’organizzazione del sistema educativo regionale e la modalità di valutazione, l’alternanza scuola-lavoro, l’apprendistato, contratti integrativi al personale, programmazione dell’offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale, della rete scolastica, incluso il fabbisogno di personale e la sua distribuzione; ulteriori criteri per il riconoscimento della parità scolastica ed i contributi alle scuole paritarie, disciplina degli organi collegiali territoriali; sistema dell’istruzione degli adulti e la programmazione dei CPIA. Anche qui come in Emilia Romagna si provvede all’organizzazione delle fondazioni ITS ed alla costituzione di fondi per il diritto allo studio.
In questi due territori sarà costituito un ruolo regionale per i dirigenti scolastici con la facoltà di nomina da parte della regione stessa, come avviene in Trentino, e del personale docente e ATA, i quali beneficeranno di contratti integrativi regionali. I concorsi verranno banditi sempre dalla regione sulla base del fabbisogno. Una quota di posti andrà alla mobilità in relazione alla normativa nazionale. Non c’è invece mobilità volontaria per i dirigenti.
Esse hanno potestà legislativa in materia di edilizia scolastica; concorrono alla programmazione universitaria, alla sua valutazione e costituiscono un fondo integrativo per la didattica. Definiscono i requisiti ed i riconoscimenti per i ricercatori di impresa, valorizzando il lavoro di ricerca nel settore privato. Si interessano di tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici.
Il Veneto poi intende istituire un’agenzia digitale di supporto agli enti locali ed alle imprese, promuovendo la ricerca e lo sviluppo delle tecnologie anche nella pubblica amministrazione, in relazione all’agenda digitale nazionale ed europea.
Le prerogative regionali vengono tuttavia esercitate nel quadro generale dell’ordinamento nazionale, dei livelli essenziali delle prestazioni, con riferimento alle competenze dell’INVALSI e alle direttive sulla valutazione; si dovrà tener conto della contrattazione per il personale e delle disposizioni sugli organici, fatta salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche.
Le intese sono in via di definizione; ci sarà da aspettarsi qualche imboscata in Parlamento? In Italia il percorso politico non è mai lineare, ma un dato nuovo questa avventura lo porta ed è quello di vedere maggioranza ed opposizioni agire in maniera incrociata tra centro e periferia, dichiarando con trasparenza le motivazioni delle rispettive posizioni e quale può essere il punto di convergenza nell’interesse del Paese, senza condizionamenti burocratici o di altre organizzazioni.
Sarebbe la prima volta, con la modalità differenziata, che si arriva ad applicare la Costituzione, conferendo fino in fondo il ruolo che era stato assegnato alle Regioni fin dalla loro istituzione, uscendo almeno sul piano politico dall’idea dello statuto speciale di alcune di esse. Il dibattito si snoda tra le materie e le risorse: c’è chi è più interessato ai nuovi compiti e chi è più preoccupato dei finanziamenti. E’ compito del governo nazionale rassicurare su entrambi i fronti.
Di questo percorso trarrà beneficio anche l’autonomia scolastica, che potrà vedere valorizzata la propria progettualità solo se sarà in grado di misurarsi con il proprio territorio in termini di libertà e responsabilità, uscendo dalla tutela e da un regime di concessioni, senza ovviamente rinunciare al perseguimento delle finalità formative da valutare nell’ambito del sistema nazionale.

Il regionalismo un fenomeno carsico

di Gian Carlo Sacchi

E‘ come un fenomeno carsico, si protrae tra alti e bassi da quasi un ventennio: ora sembra aver subito un’improvvisa accelerazione. Si tratta di un dibattito che ha accompagnato la storia della nostra Costituzione ed in particolare la nascita delle regioni a statuto ordinario. Un rapporto, quello tra governo nazionale e regionale da sempre conflittuale che non ha avuto pace nemmeno con la riforma del titolo quinto della nostra carta fondamentale. I testi sono noti, ma per capire meglio l’evoluzione e ciò di cui ancora oggi stiamo discutendo è importante cogliere il clima politico e amministrativo che ha caratterizzato la fine del secolo scorso, culminata con la predetta revisione costituzionale. Era stata delineata da una maggioranza di centro sinistra e suffragata da un referendum popolare, ma la pressione di una destra che oscillava tra la secessione della padania e la privatizzazione dello stato da trasformare in azienda, avevano impensierito la politica e preoccupato la burocrazia ministeriale e i sindacati.
Tra le materie soggette a rivisitazione nelle attribuzioni istituzionali c’era l’istruzione, che conservava allo stato le norme generali ed i livelli essenziali delle prestazioni , devolveva a competenze concorrenti con le regioni tutto quanto riguardava la governance del sistema scolastico e la formazione professionale che, come in passato, rimaneva a queste ultime. Un cambiamento piuttosto significativo nell’intento di riorganizzare i poteri legislativi e gestionali, ma che rimase pressochè lettera morta, per evitare le suaccennate degenerazioni, facendo rinunciare allo stesso centrosinistra gran parte della sua cultura politica centrata sui governi locali, dimostrata attraverso numerosi provvedimenti sulla revisione degli enti territoriali ed il decentramento statale.
Una riforma appena abbozzata fu origine di un enorme contenzioso davanti alla Corte Costituzionale, ma il centralismo ebbe ancora la meglio e le regioni non insistettero più di tanto per paura che ad un eventuale passaggio di consegne comportasse un aggravio di costi a fronte di diminuzione di risorse dal parte dello stato stesso, anche se una proposta da parte di queste ultime ci fu (2008), purtroppo senza seguito da parte ministeriale. Di quel provvedimento viene però ripreso l’art. 116 che prevede la possibilità di attribuire alle regioni “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia”, su iniziativa della regione interessata, nel rispetto dei principi di buona amministrazione, cioè con i conti in ordine, mediante una legge approvata dal Parlamento a maggioranza assoluta, previa un’intesa con lo stato centrale. Detta ulteriore autonomia potrà riguardare sia le materie concorrenti, e quindi anche l’istruzione, fatta salva quella delle istituzioni scolastiche, nel frattempo elevata a dignità costituzionale, nonché alcune di esclusiva competenza statale, come le norme generali sull’istruzione stessa, che si avvicinava alle regioni a statuto speciale.
In quest’ottica si tratterà di valorizzare il ruolo degli enti locali nella titolarità dell’esercizio delle funzioni amministrative a livello territoriale e di superare il finanziamento statale storico per arrivare alla definizione dei fabbisogni standard, da determinare con riferimento alla popolazione residente in quella regione, alle caratteristiche del territorio ed alla propria capacità fiscale. Senza un ulteriore aggravio della spesa pubblica, ma anzi con un fondo di solidarietà per quelle più in difficoltà (art. 119 della Costituzione), le regioni comparteciperanno alla gestione del gettito fiscale dello stato riutilizzando eventuali risparmi per il miglioramento dei servizi ed il soddisfacimento dei bisogni specifici. Un esempio è proposto dalla Lombardia dove la quota capitaria per ogni studente della formazione professionale regionale ammonta a 4.500 euro contro i 7.500 della scuola statale. Con il costo standard si potrà altresì discutere sul finanziamento pubblico alle scuole paritarie.
Dopo il fallimento del referendum del 2016, nel quale le regioni venivano ridotte a puro organismo amministrativo decentrato, come strumenti di programmazione di “area vasta” al posto delle sopprimende province, tre di loro chiedevano al governo nazionale l’applicazione del predetto art. 116: due , Veneto e Lombardia, mediante referendum popolare, che si espresse positivamente e l’altra, l’Emilia Romagna, con un coinvolgimento territoriale unanime di soggetti pubblici, privati e associativi. Tutte e tre ottennero dal precedente esecutivo Gentiloni la firma di una preintesa che il gabinetto giallo-verde si è impegnato a trasformare in tante leggi. Nel frattempo con votazioni unanimi le assemblee legislative di Toscana, Marche e Umbria, Liguria, Piemonte, Lazio, hanno avanzato altrettante richieste.
Come si vede il clima sembra cambiato, da destra e da sinistra si converge sul regionalismo differenziato e in tutti c’è la consapevolezza che il Paese debba rimanere unito, entro i principi di sussidiarietà, leale collaborazione e solidarietà.
Se anche Sicilia e Sardegna pongono il problema dell’insularità, Campania, Basilicata e Puglia, hanno scritto lettere di intenti; forse si potrebbe pensare, anche se lo sforzo parlamentare si presenta arduo, che sia l’occasione per rivedere ab imis fundamentis il sistema di governo del Paese, attraverso un regionalismo differenziato di tutte le regioni, con il nostro Bundesrat.
L’autonomia è un percorso partito dalla gente, dice il ministro Stefani; Matteo Salvini è intenzionato ad inserire velocemente tali provvedimenti nell’agenda del Consiglio dei Ministri e Luigi Di Maio si pronuncia a favore di richieste provenienti da referendum popolari, così come pensa di appoggiarsi alle regioni anche per quanto riguarda il rilancio dei centri per l’impiego. Dall’altra parte, in modo più convinto che in passato la presidente dell’Umbria stimola il governo a credere pienamente nella capacità dei territori di pensare il proprio sviluppo e chiede una legislazione che esalti l’autonomia delle regioni.
Riorganizzare il sistema nazionale dal basso servirà a responsabilizzare maggiormente i cittadini e superare la disaffezione per la politica ?
LA SCUOLA REGIONALE ?
Ognuna delle regioni che ha elaborato una proposta avanzata di regionalismo differenziato ha inserito l’istruzione tra le materie di cui intenderebbe occuparsi. Un quadro piuttosto ampio: dalle norme generali al governo del personale, dagli istituti tecnici in collegamento con l’istruzione e formazione professionale, dalla programmazione della rete scolastica ai rapporti con l’università e il mondo del lavoro, dall’educazione degli adulti all’edilizia scolastica. Regioni che oggi lamentano il ritardo dello stato negli aspetti organizzativi garantiscono maggiore efficienza nelle nomine di dirigenti, docenti e altro personale. Perfino il ministro Bussetti non sarebbe contrario ad una scuola regionale, come nel Trentino- Alto Adige, compreso il passaggio degli operatori.
A questo punto come era logico aspettarsi centralismo e regionalismo tornano a combattersi all’insegna del miglioramento della qualità e garanzia dell’equità del sistema. Le forze politiche al governo appoggiano l’autonomia delle scuole e dei territori, mentre il PD che è sempre stato a favore delle autonomie locali si schiera dalla parte del sistema nazionale, insieme a parte del M5S. La Lega pensa a concorsi per docenti sulla base di fabbisogni regionali e ci sono regioni governate dal dentro-sinistra che hanno già avviato una procedura autonomista, che potrebbe guardare fino alla revisione degli attuali confini amministrativi.
Tutte quelle regioni che oggi rivendicano maggiore spazio istituzionale si schierano comunque a favore della difesa dell’unità nazionale del sistema e della coesione sociale; la secessione è dunque tramontata, sono rimasti i sindacati a difendere la contrattazione con il vertice ministeriale, forse perché è più gravoso sostenerne una per ogni regione, come peraltro l’esperienza trentina ci dimostra. Sarebbe bene invece avere uno spazio contrattuale integrato con la formazione professionale regionale, perchè le attuali differenze impediscono di dare stabilità e organicità all’intero comparto, che acquista un’importanza sempre maggiore sul piano dei rapporti con il mercato del lavoro.
Si può ancora discutere di uno stato giuridico statale del personale soprattutto direttivo e docente, ma non vi è dubbio che sia necessario passare ad una “dipendenza funzionale” dalle regioni, le quali potranno gestire gli organici con maggiore coerenza rispetto alla programmazione territoriale, fatti salvi i contratti collettivi e valorizzando maggiormente il ruolo degli enti locali e delle autonomie scolastiche.
Le preoccupazioni circa l’equità non sono state soddisfatte dal centralismo, se guardiamo agli scompensi sociali tra i diversi territori che hanno portato alla dispersione ed alle differenze negli apprendimenti, forse lo stato dei livelli essenziali delle prestazioni ed una maggiore autonomia regionale e locale potrà generare, anche in base ai costi standard (come avviene nella sanità), una sana competizione finalizzata al miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia del sistema stesso. Una ricerca del CENSIS (2018) evidenzia un regionalismo differenziato di fatto, ma un forte bisogno di rappresentanza dei territori e la necessità di una ridefinizione dei rapporti tra le regioni e lo stato centrale, per arrivare fino alla programmazione europea. Il riaccentramento istituzionale degli ultimi anni ha comportato una riduzione della partecipazione nel voto locale e la perdita di fiducia negli enti periferici. Le specificità dei territori italiani rimangono elevate e la disintermediazione non può funzionare per governare lo sviluppo.
Il decentramento politico dunque riflette valori e scelte di fondo che realizzano il principio democratico e che si possono già vedere in precedenti pronunciamenti di quelle regioni che sono più avanti nel nuovo processo legislativo. La tendenza del Veneto è quella di affermare i contenuti identitari come si evince dal protocollo d’intesa firmato recentemente con il MIUR “per lo sviluppo di competenze degli alunni in materia di storia e cultura del Veneto” (2018), che è possibile inserire nel curricolo scolastico utilizzando l’art. 8 del DPR 275/1999, quella più pragmatica della Lombardia che ai sensi della legge 53/2003 ha definito la quota regionale dei piani di studio mirata a sostenere le così dette competenze trasversali e di cittadinanza: elaborare un progetto di vita, agire comportamenti responsabili, interagire con più soggetti nell’ambito delle relazioni di vita, anche in lingue diverse, ecc., in aree tematiche che guardano allo sviluppo del pensiero critico, all’ambiente e sostenibilità, sicurezza, salute, ecc., in stretto raccordo con il tessuto sociale, culturale e produttivo. Tutto questo cercando di intervenire sugli standard nazionali dei percorsi formativi, senza aggiungere ulteriori contenuti (2009). L’Emilia Romagna con la sua legge 12/2003 “valorizza l’autonomia delle istituzioni scolastiche, quale garanzia di libertà di insegnamento e di pluralismo culturale e trasferisce alle stesse ogni competenze propria in materia di curricoli didattici”.

Autonomia e welfare degli studenti

di Gian Carlo Sacchi

L’ art. 117 della Costituzione attribuiva alle regioni il compito di emanare norme legislative in merito all’assistenza scolastica, nell’ambito dei principi fondamentali stabiliti dallo stato. Dovranno passare parecchi anni prima che se ne veda l’applicazione, con l’entrata in vigore delle regioni a statuto ordinario, senza che a livello nazionale siano mai state elaborate disposizioni di riferimento. Nel frattempo patronati e casse scolastiche si prendevano cura delle famiglie bisognose per favorire l’accesso alle scuole, specialmente dell’obbligo.

Nel 1977 (DPR 616) tutta la materia venne trasferita alle regioni ed iniziò in modo spontaneo una legislazione regionale che definiva provvidenze individuali legate all’accesso agli studi, per arrivare al finanziamento di azioni finalizzate al successo formativo e al merito degli studenti, nonché a progetti per il miglioramento dell’offerta didattica, il contrasto al disagio ed all’emarginazione sociale.

Sull’onda dell’art. 34 della carta costituzionale che parla di diritto ai più alti gradi di istruzione, dell’art.3 che prevede la rimozione delle cause che impediscono il pieno sviluppo della persona umana e dell’innalzamento dell’obbligo scolastico, le Regioni hanno cercato di uscire dall’ottica assistenzialistica abbracciando quella dei diritti soggettivi, proponendo una visione completa che comprendeva  interventi sia su singoli alunni e famiglie, sia sul sistema.

Una tale prospettiva prevedeva che regioni ed enti locali integrassero le risorse statali, che si limitavano alle provvidenze individuali (borse di studio, libri di testo, ecc.), mentre quelle collettive (mense e trasporti) che erano messe più in relazione alla differenziazione dei servizi (tempi scuola, situazioni orografiche, ecc.) si ritenevano in gran parte appannaggio dei territori. All’inizio si trattava di benefici gratuiti per l’utenza, ma dal 1983 un decreto definiva tali servizi a “domanda individuale”, il che richiedeva un contributo finanziario da parte delle famiglie. Per definire l’ammontare del contributo i Comuni fanno in genere riferimento all’Indicatore della Situazione Economica Equivalente (ISEE) a meno che le regioni volessero prevedere altri indicatori, come nel caso della Lombardia per quanto riguarda la “dote scuola”, per quelle famiglie che volevano iscrivere i figli alle scuole paritarie.

Una visione “multilivello” in cui lo Stato deve garantire il diritto allo studio per ogni alunno, mentre Regioni ed EELL dovevano sostenere gli obiettivi di sviluppo del servizio sul territorio, chiamando a contribuire l’utenza sulla base di scelte condivise tra le amministrazioni locali e le autonomie scolastiche. La governance sembrava indicata in modo efficace e la dove si dovessero riscontrare interventi inadeguati, a seguito di monitoraggi nazionali, scatterebbe il principio di sussidiarietà introdotto dalla riforma del titolo quinto della Costituzione stessa. Garanzie per i diritti, spazi di autonomia, responsabilizzazione degli amministratori.

La buona scuola anche su questo tema, posto fin dall’inizio accanto ai bisogni più periferici, non ha mancato di esprimere la sua ispirazione centralistica pensando di assicurare la “effettività del diritto allo studio”, con il D.Leg.vo 63/2017 si indica la necessità di un processo di riorganizzazione che dopo cinquant’anni dalla definizione dell’attuale quadro normativo vuole verificarne e rilanciarne l’applicazione su tutto il territorio nazionale.

La gran parte delle azioni tuttavia è rimasta inalterata e quelle nuove, come ad esempio forme di mobilità sostenibile finanziate dal ministero dell’ambiente, comunque non sono risultate praticabili in tutte le regioni in modo omogeneo. Si parla di servizi di trasporto, di mensa; fornitura dei libri di testo, voucher personali. Per la prima volta vengono inserite attività per gli alunni ricoverati in luoghi di cura o  all’istruzione domiciliare, dando così un fondamento istituzionale ad iniziative attuate sulla base di provvedimenti temporanei.

Per le primarie vengono forniti gratuitamente i libri di testo e gli altri strumenti didattici, mentre per la scuola secondaria di primo e secondo grado si possono realizzare comodati d’uso o leasing. Il diffondersi delle TIC avrebbe dovuto prevedere la graduale introduzione dei libri digitali accompagnati alla possibilità di una loro produzione autonoma da parte delle scuole, cose che come tutte le innovazioni nella scuola italiana si diffondono a macchia di leopardo e con il tempo vanno perdendosi  lasciando spazio alla consolidata tradizione delle case editrici.

Obiettivo raggiunto dunque a livello nazionale ? Non si direbbe ed il tentativo di far passare tutto sotto l’egida degli uffici scolastici regionali non ha migliorato il servizio. L’occasione poteva essere utile per definire il predetto quadro nazionale, applicando così finalmente la Costituzione pur nelle diverse fasi di attualizzazione, che avrebbe dovuto tracciare la strada ai governi regionali ed ai rapporti con gli EELL e le autonomie scolastiche. Il decreto è comunque servito a definire in modo stabile la base finanziaria statale, implementata con i fondi europei, quella appunto dei diritti, anziché erogare contributi soggetti alle diverse temperie delle leggi finanziarie e che in questi anni si sono riverberati come tagli sulle economie locali.

I territori risentono infatti delle diverse condizioni di sviluppo e delle modalità di organizzazione dei servizi alla persona: dai trasporti integrati, dalle azioni dei Comuni al trasporto pubblico locale, alle iniziative on demande diffuse soprattutto nelle zone di montagna, alle mense, per le quali è in atto un braccio di ferro tra i costi per le famiglie e il pasto portato da casa, sulla cui legittimità si sono già espressi alcuni tribunali. Un disegno di legge presentato al Senato nella precedente legislatura voleva ripristinare la ristorazione collettiva obbligatoria e un tempo gratuita perché collegata alle esigenze didattiche e di una corretta alimentazione.

Un capitolo è dedicato alle tasse scolastiche, per le quali è previsto l’esonero fino alla terza superiore, mentre per le quarte e le quinte si tratta di esaminare la condizione economica del richiedente. Un tema che ci vede ancora fermi agli anni venti del secolo scorso e che andrebbe riordinato in tutti suoi aspetti: dai contributi richiesti alle famiglie, definiti schools bonus e detraibili dalle tasse, nonché dalle modalità di calcolo degli stessi sulla base del reddito familiare. Un dibattito che ritroviamo nei programmi di alcune forze politiche nel recente confronto elettorale, quello sui “costi standard”, ci riporta ad una forma più ampia di diritto allo studio e quindi di finanziamento pubblico per quegli alunni che frequentano le scuole paritarie.

La novità è costituita dal sostegno al welfare dello studente che amplia il concetto di borsa di studio, offerta fin qui per sostenere l’accesso al curricolo scolastico. Anche al fine di contrastare il fenomeno della dispersione verranno erogati voucher collegati alla “carta dello studente”, comprensiva di  un “borsellino elettronico” messo a disposizione da Poste Italiane che la fa diventare una carta a debito  per l’acquisto di libri, sussidi digitali e multimediali, per la mobilità e i trasporti, l’accesso ai beni e servizi culturali. Un decreto del MIUR stabilirà il valore ISEE per la fruizione delle borse di studio.

E’ prevista una conferenza nazionale sul diritto allo studio ed agli USR compete il monitoraggio dell’attuazione del decreto e la possibilità di instaurare forme di collaborazione con le Regioni e gli EELL. I fondi disponibili sono quelli indicati nella legge 107, che seppur in grado di offrire, come si è detto, una certa stabilità nel bilancio dello stato, sono difficili da quantificare per la materia specifica, in quanto si tratta di una continua compensazione fra materie diverse contenute nella stessa legge. Solo per i portatori di handicap è previsto un finanziamento ad hoc di 10 milioni.

Come si vede lo Stato entra a gamba tesa negli oggetti specifici del welfare anziché sarebbe stato più opportuno che il decreto descrivesse il percorso di finanziamento multilivello. Eventuali altre risorse, che non solo saranno necessarie, ma pertinenti rispetto alle competenze relative al sistema scolastico dei livelli di governo decentrati, potranno intervenire solo attraverso accordi con l’USR, il che sottrare la scuola autonoma al suo territorio, facendola rientrare solo attraverso un atto dell’amministrazione scolastica statale.

La legge 107 va superata soprattutto per quanto riguarda la governance, l’unica cosa di cui peraltro non si occupa, una volta che la controriforma del titolo quinto è sfumata.

L’autonomia nel nuovo Contratto di Governo

di Gian Carlo Sacchi

E’ stato annunciato un governo del cambiamento, facile a dirsi, mietendo numerosi consensi in campagna elettorale, ma difficile a farsi e la lunghissima crisi per la sua formazione lo dimostra. Un cambiamento a lungo promesso, capace di interpretare la difficile situazione economica e sociale, che però fatica a tradursi in una coerente proposta di governo, perché mancano le risorse, perché si rischia di incrinare i rapporti internazionali, soprattutto con l’UE, perché le forze politiche uscite vincitrici dalle urne rivelano punti di vista piuttosto discordanti e anche perché c’è chi sostiene che per loro sia meglio continuare a cavalcare la protesta piuttosto che assumersi davvero la responsabilità di governare.

Possono dunque stare insieme forze politiche che in campagna elettorale hanno inteso il cambiamento in maniera profondamente diversa ? Una più centrata sulla difesa dei diritti individuali (pensioni, fisco, ecc.) e l’altra più sulla solidarietà sociale (povertà, reddito di cittadinanza, ecc.). Cosa può tenerle unite oltre alla capacità di orientare il consenso politico ?

Mancando tra di loro un’affinità ideale hanno cercato di stendere un “contratto” che mettesse in chiaro le cose da fare; da questo però emergono più le priorità di ciascuna componente che le strategie comuni di risoluzione dei problemi e soprattutto la necessaria copertura finanziaria.

Una convivenza che si presenta difficile, sia sul piano programmatico, sia nella gestione dell’assetto governativo, in considerazione anche del nostro sistema centralistico che richiede che tutto venga deciso a livello nazionale. In altri Paesi un maggior decentramento verso sistemi di governo regionali e locali oltre a responsabilizzare maggiormente gli amministratori contribuisce a stemperare la tensione politica delocalizzando anche l’interesse dei cittadini; da noi invece anche le elezioni regionali e comunali intersecano questioni nazionali contribuendo ad innalzare il livello dello scontro, tenendo anche conto di competenze che sia sempre più necessario allocare in sede europea.

Si tratta da un lato di valorizzare le istituzioni periferiche come radicamento e sviluppo dei territori, che devono essere aiutati proprio dallo Stato ad aprirsi a dimensioni più ampie per migliorare le conoscenze e gli scambi; sarà ormai impossibile tornare a forme di protezionismo nazionalistico anche per il semplice controllo del consenso elettorale. D’altro canto il dibattito politico è sempre più influenzato dai media, anche a livello internazionale, il che amplia gli orizzonti e contribuisce non poco ad orientare l’opinione pubblica.

Nel contratto la politica scolastica resta ai margini e date le emergenze che il Paese deve affrontare rischia di subire un ulteriore periodo di stallo; in esso vi sono generici richiami alla difficile situazione dei tagli finanziari, ai docenti ed alla qualità dell’insegnamento; si invoca un cambio di rotta senza dire come si interviene, con quali risorse e strumenti organizzativi.

Un tema tuttavia degno di interesse, già affrontato nella precedente legislatura, è quello del regionalismo: trasferimento di funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni ed ai Comuni, secondo il principio di sussidiarietà, nonché l’utilizzo dei “costi standard” per i servizi locali, come già introdotti circa un decennio fa dal “federalismo fiscale”, ma non ancora attivati.

Sarà prioritaria per l’agenda di governo, si legge nel contratto, l’attribuzione per tutte le regioni che lo chiedono (sappiamo essere circa una decina quelle interessate e non solo al nord) di maggiore autonomia in attuazione dell’art. 116 della Costituzione, portando a rapida conclusione le trattative attualmente aperte, con il trasferimento delle risorse necessarie. Alla maggiore autonomia, continua il documento, dovrà infatti accompagnarsi una maggiore responsabilità sul territorio in termini di equo soddisfacimento dei servizi a garanzia dei propri cittadini e in termini di efficienza ed efficacia dell’azione svolta.

Questo percorso di rinnovamento dell’assetto istituzionale sarà in grado di interpretare al meglio sia le diverse realtà territoriali, sia la solidarietà nazionale, dando spazio alle spinte propulsive delle comunità locali. Un maggiore coinvolgimento delle regioni poi ed una loro effettiva rappresentanza potrebbe favorire percorsi di coordinamento a livello europeo, nel rafforzamento di un’Europa delle Regioni.

Per la Lega si tratta di un vecchio cavallo di battaglia ripreso anche su sollecitazione delle due regioni, Veneto e Lombardia che hanno sottoscritto una pre-intesa con il governo Gentiloni. Al centro diverse materie tra le quali molto spazio occupano l’istruzione, la formazione professionale, superiore e la ricerca, che dovrebbero essere affrontate mediante la compartecipazione alle entrate fiscali nazionali, per far emergere le amministrazioni virtuose.

Una questione affrontata da governi regionali ispirati da altre forze politiche: Emilia Romagna, Piemonte, Campania, Puglia, Marche e Umbria, ma anche Liguria, che fanno riferimento alla riforma costituzionale approvata dal centro-sinistra nel 2001.  Un’autonomia “differenziata” che potrebbe riprendere la questione del regionalismo in termini di riorganizzazione complessiva del nostro Stato, abbandonata dopo il referendum del 2016, anche per una migliore collocazione in Europa, senza arretramenti di tipo nazionalista.

Il cammino di Governo e Parlamento dunque è già tracciato, in Veneto si attendono risultati a breve ed in Lombardia di recente c’è stato un voto unanime del Consiglio Regionale in quella direzione; si stanno muovendo anche le regioni a statuto speciale: Friuli VG, Sicilia e Sardegna.

Il M5S aderisce all’applicazione delle norme costituzionali vigenti trasferendo alle Regioni e agli EELL tutte le funzioni amministrative che possono essere meglio gestite al loro livello territoriale, con una parte delle entrate fiscali dello Stato. C’è tuttavia chi ritiene che il Movimento tenda a raffreddare tale percorso per l’impatto negativo che nel breve periodo avrebbe sulle regioni meridionali, per la scarsa capacità fiscale di queste ultime, rispetto alla spesa storica. Solo attraverso una maggiore responsabilizzazione degli amministratori locali sarà sostenibile nel medio periodo una diversa ripartizione delle risorse. Nelle intenzioni del Movimento, se ne parla nel programma elettorale, c’è la riduzione degli apparati burocratici dello stato, facendo delle regioni gli enti di raccordo con i comuni per quanto riguarda le politiche pubbliche.

Come si vede anche su questo tema non siamo proprio sulla stessa lunghezza d’onda: più autonomia per l’art. 116 della Costituzione significa per la regione una posizione di governo del territorio, mentre non è ben chiaro se la funzione di raccordo faccia invece parte di una visione amministrativa, delegata dallo Stato. E’ ovvio che il peso politico di questi organismi avranno una ricaduta sulla loro elettività, così come non si è ancora risolto il problema delle province.

Entro questo contesto tuttavia, assieme al riordino della governance, sarà necessario affrontare la  realizzazione dell’autonomia scolastica per renderne pienamente efficace la presenza nella Costituzione.

Il regionalismo e l’istruzione

di Gian Carlo Sacchi

Le regioni ripartono e la novità è che tutte le forze politiche impegnate nelle amministrazioni sono concordi, all’insegna della maggiore efficienza, della tutela dei diritti e delle esigenze dei cittadini, dello sviluppo economico: non si sente più parlare di secessione. Pur provenendo da percorsi diversi si ritrovano nell’iter democratico e nel principio di unità nazionale. Per il prossimo parlamento dunque si prospetta un percorso in discesa; è la volta buona per arrivare ad una riforma delle nostre istituzioni utile al Paese, che valorizza la capacità legislativa delle regioni, come negli stati federali, esige un comportamento virtuoso nell’amministrare ed avvicina, si spera con un aumento di motivazione, i governanti alle popolazioni, con risultati concreti ed apprezzabili. Si è aperto un nuovo capitolo con tre regioni: Emilia Romagna, Lombardia e Veneto, che hanno già sottoscritto l’intesa con il governo nazionale ed altre si vanno affacciando, comprese richieste di modifica all’attuale status avanzate da Sicilia, Sardegna e Friuli VG. Piemonte e Liguria, Toscana-Marche- Umbria ampliabile anche al Lazio, Campania, Puglia, hanno già compiuto passi ufficiali in tale direzione.

E’ iniziata una rielaborazione di diverse tematiche ritenute decisive, nonché una collaborazione tra regioni; da parte di tutte le candidate c’è la volontà di dimostrare la virtuosità amministrativa e finanziaria, nel rispetto dei vincoli di pareggio di bilancio richiesti dall’art. 119 della Costituzione.  Un grosso impegno viene profuso nel raccordo tra istruzione tecnica e formazione professionale sia a livello secondario che superiore fino ad arrivare ai corsi universitari di carattere professionalizzante ed alla così detta terza missione degli stessi atenei. Il rapporto tra formazione e lavoro è sentito da tutti e vede nella dimensione  regionale la modalità per superare la frammentazione ed aderire alle specifiche esigenze produttive, avvicinando sempre di più domanda e offerta di competenze.

In questo ambito la buona scuola avrebbe potuto intervenire con una riorganizzazione complessiva invece di limitarsi ad introdurre l’obbligatorietà dell’alternanza che è diventata più un vincolo che un’opportunità e che andava sviluppata a partire dalle caratteristiche dei territori, anziché ricercare un’omogeneità burocratica. Istruzione e formazione professionale: un nuovo canale introdotto dal titolo quinto al quale si sarebbero potuti aggregare almeno gli istituti professionali statali, coinvolti invece in modo isolato in una improbabile riforma, che andrà sicuramente incontro ad un allargamento delle competenze regionali. E così dicasi per l’istruzione tecnica superiore lasciando allo stato soltanto il riconoscimento del titolo di studio, nonchè l’incerto ruolo degli istituti tecnici che finirà per ridurli a parenti poveri del sistema scolastico nazionale. Dall’Emilia Romagna ad esempio viene la richiesta di dare vita ad un politecnico regionale.

Tra le funzioni da trasferire vanno aggiunte la programmazione della rete scolastica, comprensiva del personale, le provvidenze per il diritto allo studio, la possibilità di incentivare la ricerca a contatto diretto con la realtà sociale, culturale ed economica del territorio ed un piano pluriennale per l’edilizia del settore, compresi laboratori e nuovi spazi per la didattica.

Di più autonomia per i territori potranno beneficiare anche le scuole che adesso necessitano di un provvedimento relativo al loro “autogoverno”, di cui la legge 107 si è disinteressata ritenendo di mantenere la completa gestione nelle mani degli uffici scolastici regionali, che invece potrebbero finire in una prefettura insieme ad altre amministrazioni, con notevole risparmio per il bilancio dello stato. Un ruolo importante inoltre le regioni intendono giocarlo nei rapporti con l’Europa che per molti significa anche strategie macroregionali.

Il Friuli VG, che già compartecipa ai tributi erariali, con un progetto di legge (250/2018) ha definito il sistema scolastico regionale e concorre al finanziamento delle spese sostenute dalle scuole del territorio per la copertura degli oneri di organizzazione e gestione del servizio, come ad esempio l’integrazione delle ore di sostegno, interventi educativi a favore dei BES, per l’inserimento dei disabili e per l’orientamento. Concede contributi alle associazioni di scuole paritarie e anticipazioni di cassa da compensarsi con le risorse statali. Finanzia un piano per lo sviluppo dell’offerta formativa, il tempo scuola, progetti originali e innovativi per lo sviluppo dei rapporti tra le medesime e le realtà sociali ed economiche del territorio. Un esempio che dimostra come la possibilità di disporre di maggiore autonomia possa consentire la riorganizzazione del sistema formativo secondo una logica regionale, pur con le risorse provenienti dallo Stato. Così come da Sicilia e Sardegna si propone di inserire il concetto di “insularità” per recuperare lo svantaggio soprattutto nel settore dei trasporti e della mobilità. Governo e finanziamenti multilivello dunque, con  entrate fiscali proprie sul piano regionale, compartecipazione al gettito statale e trasferimento perequativo, ove necessario, per essere più vicini alle esigenze dei cittadini, il che pone le strutture scolastiche e formative non in una condizione di autonomia concessa, ma in virtù del servizio svolto la stessa è riconosciuta.

Le Regioni che hanno sottoscritto una prima intesa con il Governo nazionale si proponevano per una quantità diversa di materie, che per accelerare le procedure in vista della scadenza della legislatura, sono state concordemente ridotte a cinque, con la possibilità di essere variate, sempre con il medesimo percorso legislativo o alla scadenza della stessa intesa prevista al termine di dieci anni. Per quanto riguarda il capitolo istruzione sono previsti cinque articoli con argomenti abbastanza omogenei, che possono entrare anche tra le norme generali sull’istruzione indicate dall’art. 117 della Costituzione nella competenza statale. Si inizia dalla programmazione dell’offerta formativa, già trasferita dal 1998, con un piano poliennale per la definizione dell’organico, che in futuro potrebbe riguardare anche il reclutamento del personale. Un fondo regionale consentirà l’integrazione dei posti  di sostegno. E’ attribuita inoltre alla Regione la competenza legislativa per realizzare un sistema integrato di istruzione e formazione professionale, compresi gli istituti tecnici superiori, per il raccordo con il mondo del lavoro. A tale livello si svilupperanno le intese con le università per quanto riguarda la ricerca tecnologica; un fondo pluriennale servirà a sostenere la didattica e la suddetta terza missione degli atenei. Infine altre risorse saranno destinate all’edilizia per tutto il sistema, sia per il miglioramento delle strutture, sia per la messa a disposizione di laboratori e spazi da utilizzare per la didattica e più in generale per la cittadinanza.

All’art. 2 si parla di attribuire competenza  legislativa alle regioni nel rispetto delle prerogative degli uffici dell’amministrazione scolastica e dell’autonomia delle scuole. Qui resta l’incertezza, che potrebbe continuare a minare l’applicazione del predetto art. 116 se rimane inalterato il quadro normativo attuale, continuando sulla strada del mero decentramento. In un sistema dell’istruzione come il nostro dove lo statalismo regna incontrastato e le autonomie scolastiche sono entrate nella Costituzione, ma non è cambiato l’esercizio dei poteri, se l’intesa non porta con se un ampliamento di questi ultimi verso il basso ed una contrazione del ruolo della burocrazia ministeriale, che con la predetta legge 107 ha raggiunto i suoi massimi storici, allora rischiamo di nuovo una vittoria di Pirro come è accaduto in diverse occasioni in passato con riforme boicottate dall’apparato amministrativo con qualche aiutino di carattere sindacale.

E’ comunque da apprezzare il fatto che per la prima volta alle richieste delle regioni, in passato fatte valere solo attraverso la Corte Costituzionale, c’è stata una risposta positiva da parte del governo nazionale, soprattutto per il comparto degli affari regionali; chissà se anche al MIUR sono così favorevoli ? Diatribe di tipo giuridico sono ancora in atto tra il legislatore delegato, statale e la legislazione concorrente, regionale, se pensiamo che il modo di legiferare del nostro Parlamento è per lo più quello della legge delega, che avrebbero bisogno di leale collaborazione e di sussidiarietà.

I timori opposti non mancano, perché si identifica da una parte il federalismo con la frammentazione e l’introduzione di logiche regionali in un sistema scolastico che è nazionale; le autonomie differenziate vengono considerate un regresso di carattere localistico, un vulnus alla stessa unità nazionale. Si teme che le regioni spadroneggino sulla scuola, minando addirittura la libertà di insegnamento e la mobilità dei docenti nel Paese. Venti sistemi scolastici che possono non dialogare tra di loro, esperienza negativa già praticata con la formazione professionale regionale. Dall’altra parte si vorrebbe evitare una complicata dichiarazione di autonomia attraverso un federalismo cooperativo e solidale con uno stato che rispetti le regioni ed un Parlamento che intervenga sui principi lasciando a queste ultime la declinazione sul territorio.

In risposta è interessante notare alcuni passaggi della Commissione Bicamerale per le questioni regionali su questo specifico tema (2018). L’art. 116 della Costituzione, si dice nel documento conclusivo, inserisce elementi di dinamismo nelle realtà regionali, rafforza l’intero sistema Paese attraverso una competizione virtuosa tra territori, avvicinando il livello legislativo ai cittadini. La stessa solidarietà tra le regioni più avanzate e quelle meno potrebbe realizzarsi secondo modalità nuove e più efficaci se attuate con il coinvolgimento  diretto delle stesse e non come oggi avviene solo mediante il riparto operato dal centro.

Una più compiuta autonomia ordinaria sarà realizzata quando tutte le regioni avranno ottenuto una maggiore autonomia, per essere più aderenti alle esigenze del territorio. Questo potrebbe far raggiungere allo “stato regionale italiano” una maggiore maturità, osserva la commissione parlamentare, superando anche il divario territoriale. L’asimmetria non è un modo per accentuare il divario, mostra come potrebbe essere superato, valutando le stesse politiche statali in base ai risultati ottenuti con le funzioni e le risorse trasferite, realizzando così una maggiore efficienza finanziaria. Occorre definire una compartecipazione alle quote dei tributi sui redditi che vengono prodotti su quel territorio anche per evitare i tagli lineari del governo centrale. Possibili disuguaglianze vanno monitorate sulla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili: il predetto art 119 prevede infatti un fondo perequativo per i comuni a bassa capacità fiscale.

Il Veneto vorrebbe l’assimilazione alle regioni a statuto speciale, anche per frenare l’emorragia dei comuni confinanti con realtà che già si trovano in quelle condizioni, mentre Emilia e Lombardia sono più interessate  a far emergere le proprie vocazioni territoriali per quanto riguarda gli aspetti economici, sociali e culturali. Forse è giunto il momento per rivedere anche quelle situazioni in cui l’autonomia è considerata un privilegio.

La discussione sui finanziamenti è però ancora aperta, tra il residuo fiscale (rapporto tra ricchezza prodotta a livello regionale e restituzione in termini di servizi da parte dello stato) e le risorse relative alle funzioni, senza aumentare le tasse ai cittadini e alle imprese, ma è opinione comune che la fiscalità autonoma aumenti la responsabilità, rendendo le regioni libere di ampliare o ridurre gli interventi dello stato a seconda della propria capacità di programmazione. Sarà superata la “spesa storica” e si andrà verso la definizione dei “fabbisogni standard”, cioè le reali necessità di un ente locale in base alle sue caratteristiche territoriali ed agli aspetti socio-demografici della popolazione residente. Per il finanziamento del servizio, così detto “costo standard” si prenderà quello sostenuto dalla regione più virtuosa.

Lo stato delle trattative tra governo nazionale e regioni è particolarmente avanzato, come mai era avvenuto in precedenza, con reciproca soddisfazione. Un più forte regionalismo spinge verso comportamenti virtuosi,  favorisce un’allocazione più efficiente delle risorse ed un’offerta di beni e servizi più conforme alle esigenze ed alle preferenze dei cittadini. Il presidente del Consiglio Gentiloni (Bologna 28/2/2018) ha definito la firma dei protocolli un segnale di qualità del governo del territorio, e pensare che il suo predecessore aveva proposto la controriforma del titolo quinto in senso centralistico, ma, come si sa, non è passata.

Per l’apprendimento permanente

di Gian Carlo Sacchi

Il novecento è stato il secolo nel quale il nostro Paese si è impegnato sul fronte dell’alfabetizzazione in modo diffuso su tutto il territorio, per i giovani, per garantire  sviluppo personale e promozione sociale e per gli adulti, per recuperare conoscenze e abilità che le condizioni economiche e culturali non avevano favorito. Il compito era stato affidato, dopo la promulgazione della Costituzione, alle scuole della Repubblica. Si trattava di accompagnare le nuove generazioni verso una preparazione generale e professionale e di offrire ai lavoratori, anche mediante dispositivi contrattuali, un potenziamento continuo della formazione sul versante dell’occupazione o della ricerca di un nuovo lavoro e per la crescita degli individui e delle collettività.

Il terzo millennio con il progresso tecnologico ed il rapido evolversi delle professionalità impone da un lato un approccio anticipato con le realtà lavorative e dall’altro pensare che con il progredire dell’età non bisogna mai smettere di imparare per far fronte ad un ritmo frenetico della vita moderna che impone un frequente analfabetismo di ritorno e la necessità di mantenere attive il più possibile le proprie capacità anche nella fase dell’invecchiamento. La scuola fatica ad entrare in questo nuovo ruolo dell’apprendimento permanente, collegando tra di loro anche le generazioni, e sicuramente per poterlo fare ha bisogno di più autonomia e di un corpo docente in grado di affrontare tale nuova prospettiva.

Le politiche dell’UE e la ricerca internazionale incalzano l’Italia, a cominciare dall’introduzione di una didattica per competenze che guarda all’interazione tra acquisizione e applicazione, ad un risultato che sottintende un progresso continuo che viene certificato ed accreditato lungo tutto il corso della vita. E’ una pedagogia che potremmo definire multiprospettica, che deve guardare contemporaneamente alla cultura generale, ma anche professionale, al ruolo delle strutture formative ed all’alternanza con le aziende,  alla formazione sul lavoro ed al recupero dei titoli, alla valorizzazione delle competenze non formali ed informali acquisite dall’esperienza, a quelle residue da conservare ed affinare per una vita autonoma nella vecchiaia.

L’Europa ha espresso una sintesi di tutto questo con le “competenze chiave di cittadinanza”, che anche il nostro governo ha recepito, ma l’adeguamento del sistema è molto lento e frammentato. Le competenze, anche se ormai sono entrate a far parte degli ordinamenti, sollevano ancora un notevole dibattito culturale e tra gli insegnanti; sul tema degli adulti da un lato c’è un timido accenno nella direzione indicata all’interno del decreto sull’autonomia scolastica, che ne parla in termini di ampliamento dell’offerta formativa, ma dall’altro arrivano i CPIA ad occupare tutto lo spazio nel modo più tradizionale, quello del conseguimento seppur tardivo dei titoli di studio.

L’apprendimento permanente dunque non è una prospettiva complessiva entro la quale rileggere il sistema stesso, ma si cerca di saldare tra di loro pezzi che poi creano disfunzioni nel processo. Il più recente degli esempi è il nuovo ordinamento degli istituti professionali, propone una strategia compensativa senza che venga toccata la normativa sulla valutazione, e sappiamo quanto sia critica la situazione di questi istituti per quanto riguarda la dispersione e l’insuccesso formativo. Le indagini PIAAC inoltre  mettono in evidenza che il nostro Paese ha un basso livello di competenze degli adulti, ma solo il 14% di essi partecipa ad attività di formazione.

Nel rapporto intergenerazionale siamo a forte rischio regressi nelle conoscenze acquisite diversi anni prima e si registra una stretta correlazione tra qualità culturale dell’ambiente familiare e andamento scolastico dei giovani: per la scuola è sempre più difficile colmare il divario. Il Capitale Umano tende a deprezzarsi se non è utilizzato e quindi ha bisogno di continua manutenzione.

Per gli adulti non siamo in presenza di rilevazioni sistematiche dei bisogni formativi e di indicatori condivisi a livello istituzionale e territoriale; l’offerta è rigida, autoreferenziale, non è calibrata sui diversi tipi di domande; manca la valutazione dei risultati e vige uno scarso coordinamento tra i vari soggetti che propongono attività, pubblici e privati. Alla formazione partecipano coloro che sono già provvisti di titoli, perlopiù a fine carriera o lavoratori dipendenti, donne attorno ai 65 anni che tornano nel tempo a frequentare  anche le stesse iniziative.

La fiaccola dell’apprendimento permanente torna ad accendersi con la legge 92/2012 che ne parla come di “qualsiasi attività intrapresa dalle persone in modo formale, non formale e informale nelle varie fasi della vita al fine di migliorare conoscenze, capacità e competenze, in una prospettiva personale, civica, sociale e occupazionale…a partire dall’individuazione e riconoscimento del patrimonio culturale e professionale comunque acquisito dai cittadini e dai lavoratori nella loro storia personale e professionale”.

Con questa legge non si propone l’espansione della scuola per adulti, ma un nuovo sistema terzo, per cercare di fare sintesi  tra le diverse forme di competenze integrate nei territori. La modalità organizzativa è quella delle “reti territoriali” che comprendono l’insieme dei servizi di istruzione (scuole e CPIA, Università), formazione e lavoro collegati alla strategia della crescita economica, alla riforma del welfare, all’invecchiamento attivo, all’esercizio della cittadinanza, anche da parte degli immigrati. Il baricentro si sposta: un apprendimento permanente che deve essere ridisegnato in senso diacronico, per quanto riguarda le strategie didattiche per le diverse età e sincronico con i soggetti che vanno a comporre le suddette reti.

Mentre per le competenze formali sono sufficienti le certificazioni già esistenti, nei vari ambiti della scuola, università, formazione professionale, ecc., per quelle non formali si tratterà di identificarle e certificarle mediante un’analisi documentata delle esperienze di apprendimento. Per questo il D.Leg.vo 13/2013 detta le norme generali per la costituzione di un sistema nazionale delle certificazioni. Il decreto sottolinea che l’apprendimento permanente è un dritto della persona e non solo una performance del lavoratore, è questo che contiene la formazione continua e non viceversa come tentano di identificare alcune regioni. Si tratta dunque di riconoscere e valorizzare le competenze comunque acquisite.

Si parla di enti  titolati a questa pratica per i quali sarà emanato un bando nazionale e di criteri di referenziazione ai codici statistici ADECO delle categorie economiche, delle unità professionali CP ISTAT, del quadro europeo delle qualificazioni EQF. Saranno costruiti repertori nazionali delle competenze dai quali deriveranno quelle certificabili, riferite al lavoro ma non solo. La provincia autonoma di Trento che com’è noto ha competenza esclusiva per l’applicazione della predetta legislazione si è dotata di un “sistema provinciale di certificazione delle competenze” finalizzato alla valorizzazione e al riconoscimento delle capacità e delle conoscenze acquisite dalla persona nel corso della sua esperienza lavorativa, formativa e di vita. Viene preparato un dossier di colui che richiede l’attestazione, si fa una valutazione e si rilascia un documento. L’accertamento può essere effettuato da soggetti pubblici o privati, riconosciuti dalla provincia stessa, che siano esperti in valutazione o in bilanci di competenze. Tra questi ci sono anche le scuole e l’università.

Oltre agli enti di formazione professionale già riconosciuti dalle Regioni la legge ammette le associazioni no-profit che siano comprese in appositi albi regionali ed un’intesa Stato-Regioni (2014) assegna a queste ultime il compito di definire le suddette reti a livello territoriale. Sono le strutture portanti dell’apprendimento permanente e sono quindi inserite nel quadro istituzionale degli assetti di competenza definiti dalla Costituzione. Si tratta di una governance multilivello: nazionale con la collaborazione interistituzionale tra stato, regioni e enti locali, realizzata attraverso un tavolo permanente di raccordo e monitoraggio per gli indirizzi relativi all’offerta formativa e la promozione di un piattaforma comune delle competenze trasversali in rapporto a quelle chiave europee; regionale, dove avviene la programmazione e lo sviluppo delle reti, l’analisi dei bisogni formativi e la valutazione condivisa dei programmi territoriali; locale dove i soggetti che compongono la rete stessa definiscono le proprie modalità di gestione e funzionamento. Una volta messe in atto le strutture si passerà ad individuare gli indirizzi di policy prioritari. Tale  modello organizzativo, precisa l’intesa, dovrà includere e valorizzare i servizi di orientamento permanente e di individuazione e validazione delle competenze come servizi trasversali ai sistemi dell’istruzione, formazione e lavoro e gli ambiti di apprendimento formale, non formale e informale, cosa che per ora è fatta solo all’interno del sistema scolastico.

Ciascuna regione nell’organizzare la rete dovrà esplicitare: la dimensione territoriale, la vocazione specifica qualora esistente ed i soggetti che la compongono; essa dovrà avere un governo democratico e partecipato, per permettere alle comunità locali nelle diverse componenti istituzionali ed associative di essere protagoniste della propria crescita, anche attraverso  la valorizzazione e promozione del potenziale di conoscenza espresso dai saperi collettivi e del capitale umano delle divere aree territoriali.

Le associazioni del privato-sociale, iscritte in un apposito registro regionale, sono portatrici di progetti intenzionali (Università Popolari) capaci di formare competenze non formali mettendo in relazione le attività culturali con quelle sociali ed in particolare con il volontariato, che a sua volta costituisce l’interfaccia fra la crescita degli operatori e la ricerca della domanda debole, cioè di un bisogno di conoscenza necessario ma talvolta inespresso di cui la persona stessa non è pienamente consapevole. Nel non formale è possibile superare le distanze generazionali offrendo occasioni di reciproca comprensione ed anche far crescere una popolazione di diverse nazionalità, lingue e culture, oggi per forza sempre più conviventi, nell’espressione della cittadinanza, anche al fine di favorire l’interscambio e la solidarietà.

Il cerchio si chiuderà con l’approvazione del progetto di legge sull’invecchiamento attivo che si rivolge alle persone anziane, che sono in aumento, ma che mantengono il desiderio e la possibilità di progettare nuove esperienze, superando così la separatezza che caratterizza il modo di concepire le diverse stagioni della vita.  Un articolo di quella proposta mette in evidenza l’importanza della formazione permanente degli anziani, sostenendo le Università della terza età e valorizzando i loro saperi e le competenze mediante progetti in collaborazione con le scuole di ogni ordine e grado.

L’invecchiamento attivo, spiega il disegno di legge, è un processo che promuove la continua capacità del soggetto di ridefinire e riaggiornare il proprio progetto di vita attraverso azioni volte ad ottimizzare il benessere, la salute, la sicurezza e la partecipazione alle attività sociali allo scopo di migliorare la qualità della vita stessa e di affermare la dignità della persona nel corso dell’invecchiamento. L’offerta formativa non può riguardare il recupero di discipline tralasciate in gioventù, ma educare a guardare avanti, alla realtà in continuo cambiamento e sostenere la motivazione all’apprendere, affrontando i fenomeni nel tempo, in un’ottica interdisciplinare: sostenere la persona nella prospettiva della cittadinanza attiva.

Per fare promozione sociale attraverso la cultura e la formazione c’è bisogno di: motivare costantemente le persone, sia attraverso un’offerta qualificata, desumibile dai questionari di gradimento, sia con occasioni di socializzazione, consolidare i rapporti tra le persone, utilizzando i corsi che consentono una frequentazione assidua, almeno per un certo periodo di tempo, favorire la partecipazione attiva dei frequentanti; diminuire le lezioni frontali, organizzare piccoli gruppi che aiutino l’operatività e la relazione, la peer-education, anche al fine di lasciare spazio all’aggregazione spontanea ed alla creazione di circoli culturali, noti nella pedagogia degli adulti del nord Europa; sollecitare la produzione di materiali e/o attività culturali per far cogliere l’importanza di lasciar qualcosa agli altri, a cui il corsista ha contribuito, come esito del lavoro svolto, per porre in relazione quanto fatto a scuola con la vita attiva.

La formazione è entrata anche nel welfare aziendale per i lavoratori, che per loro stessi e per i loro familiari possono incrociare competenze professionali e generali con esperienze lavorative e con persone che magari quel lavoro lo hanno lasciato per termine della carriera. Strategia utile, come si è detto, anche per rimotivare i disoccupati.

L’apprendimento permanente usa la nuova conoscenza per intervenire sulla realtà, risolvere problemi o utilizzare le competenze residue e gli spazi di partecipazione. Si possono utilizzare le TIC sia per dare notizie delle attività, sia per realizzare formazione a distanza, sia per comunicare in diretta video e costituire banche dati. La collaborazione con i media locali consentirà di raggiungere le persone nelle loro case, luoghi di lavoro e di aggregazione.

Le reti territoriali devono costruire la modalità con cui l’insieme di servizi viene ripensato in funzione della risposta che essa deve dare alla persona e al suo diritto di apprendimento permanente. Validare e riconoscere il patrimonio culturale e professionale accumulato nella propria storia personale in qualsiasi contesto di apprendimento e renderlo spendibile.

Si attendeva un segnale politico di avvio del nuovo impianto, anche se il dibattito all’interno delle regioni sulle finalità di detto intervento non porta per ora a conclusioni univoche, ma alcune di loro avevano iniziato ad indicare gli invitati ai tavoli di programmazione. In mancanza di un’azione più incisiva da parte del variegato mondo degli enti locali e di fronte ad un timido riavvio del suddetto tavolo interistituzionale è sceso in campo il MIUR con un’apposita struttura di consultazione e al termine della legislatura ha chiamato a sé i vari protagonisti in un convegno su un argomento quello delle reti di cui, come abbiamo visto, non ha competenza, ma che in assenza di altre proposte potrebbe mettere in campo un’altra rete quella dei CPIA, che godendo di una normativa elastica arriverebbero ad interessarsi di entrambi gli aspetti, con maggiori garanzie di stabilità sul territorio nazionale anche per quanto riguarda la certificazione delle competenze non formali. E’ previsto che i CPIA facciano parte della rete territoriale, ma, dice la più volte citata intesa, essi sono deputati all’attività di istruzione (formale) della popolazione adulta. Possono ampliare l’offerta formativa stipulando accordi con altre strutture formative accreditate dalle regioni per iniziative “coerenti” con le proprie finalità.  Si sa che il privato sociale è un’entità instabile, meglio affidarsi alla consolidata burocrazia per i “documenti”, peccato che per il loro riconoscimento valga di più l’incontro diretto tra domanda e offerta piuttosto che la mediazione del classico pezzo di carta.

La strada è tracciata, conclude il convegno la Ministra, occorre continuare in questa direzione…

Una società dunque che vuole avere consapevolezza delle proprie esigenze sul piano economico, tecnologico, organizzativo, deve passare attraverso le domande culturali che ne sono l’interpretazione nella vita personale  e sociale, oltre che per dare senso a progetti di lavoro e di vita.