Governance scolastica e “nuovi” poteri del dirigente *

di Cinzia Olivieri

Organi collegiali: senza poteri, solo da consultare

Il ministro Carrozza, nella sua  replica del 23 giugno 2013 davanti alle Commissioni riunite (VII) di Camera e Senato sulle linee programmatiche, aveva preannunciato l’inserimento di una norma di delega nell’ambito del disegno di legge sulle semplificazioni per un nuovo testo unico in materia di istruzione, prevedendo  “uno specifico criterio” per una riforma degli organi collegiali, dovendosi tener conto del nuovo assetto della “governance” del sistema di istruzione per effetto dell’autonomia e delle modifiche costituzionali del titolo V nonché delle nuove competenze della dirigenza con particolare riguardo alla gestione del personale.

Effetto pausa estiva avevamo forse poco colto l’importanza dell’annunzio, finché nella riunione del Consiglio dei Ministri dell’8 novembre è stato anticipato appunto l’avvio dell’esame di un disegno di legge per il “per il conferimento al Governo di un’ampia delega al riassetto e alla codificazione delle disposizioni vigenti in materia di istruzione, università e ricerca.“

Tra le materie oggetto dei decreti legislativi da adottare entro nove mesi dall’entrata in vigore della legge delega: riforma del reclutamento del personale docente; contabilità delle istituzioni scolastiche; reti di scuole; stato giuridico e trattamento economico del personale della scuola, nonché “organi collegiali della scuola, con mantenimento delle sole funzioni consultive e superamento di quelle in materia di stato giuridico del personale e di quelle rientranti nelle materia di competenza regionale”. Questi i principi e criteri direttivi espressamente desunti dalla  L 59/97.

Tuttavia, dopo appena qualche giorno, il 18 novembre è stato pubblicato sul sito del MIUR un laconico comunicato stampa con il quale si dichiarava che quel testo del disegno di legge delega era superato….ma superato come? “Superato” non significa certo “abbandonato” ma solo che dobbiamo aspettarci contenuti diversi, non si sa entro quali limiti.

Per  fare chiarezza è stata quindi presentata una interpellanza parlamentare urgente nella quale si evidenziava che il mantenimento delle sole funzioni consultive implica sostanzialmente una rinuncia al “principio democratico della collegialità”, introdotto con il Dpr 416/74, e priva di fatto di potere gli organi collegiali con il conseguente trasferimento di ogni capacità decisionale all’esclusiva volontà del dirigente, chiedendosi di precisare il senso di tale superamento in merito al quale si esprimeva seria preoccupazione.

Il 21 novembre ha risposto il sottosegretario Gianluca Galletti, il quale, non ha di fatto fornito indicazioni circa i futuri contenuti ma ha assicurato che si procederà con un’ampia consultazione prima di presentare un disegno di legge di riforma.

Quanto sarà ampia questa consultazione e quali soggetti giuridici coinvolgerà?

Siamo all’epilogo della “partecipazione scolastica”

Ma davvero gli Organi Collegiali compromettono i poteri del dirigente o piuttosto il vero problema è che essi non sono mai stati visti come opportunità di condivisione ma quale indebita interferenza?

Non dovrebbe sorprenderci quanto sta accadendo dal momento che il Testo unificato della PDL 953 poi diventato DDL S3542, che sembrava lo scorso anno ormai prossimo all’approvazione (assegnato in commissione in sede legislativa evitando l’iter parlamentare), prevedeva che il consiglio dell’autonomia adottasse il POF, approvasse il programma annuale ed il conto consuntivo, deliberasse il regolamento di istituto e designasse i componenti del nucleo di autovalutazione, il tutto previa necessaria proposta del dirigente, con ciò svuotando di fatto l’autonomia decisionale degli Organi Collegiali.

Se vi aggiungiamo che le procedure di selezione della rappresentanza, sempre secondo questo progetto di legge, dovevano essere rimesse agli statuti di ogni istituzione (che non si sa come elaborati e/o da chi proposti) ed il numero dei consiglieri ridotto sensibilmente (anche sino alla metà di quello attuale), è ben chiara la misura dello svuotamento della rappresentanza.

Siamo dunque all’epilogo della “partecipazione scolastica” avviata con i “Decreti Delegati” (Dpr 416/74)?

Già l’art. 21 della L 59/97, che ha introdotto di fatto l’autonomia scolastica, ed ai principi della quale legge è dichiarato ispirarsi la legge delega, in verità prevedeva la delega legislativa per una riforma da emanarsi “entro un anno” ma, come si legge sin nella risposta del maggio 2003 dell’allora sottosegretario Aprea a una interrogazione parlamentare in merito alla situazione degli organi collegiali territoriali ed è stato ribadito il 13 giugno 2013, 10 anni dopo, dal sottosegretario Rossi Doria in riscontro all’interrogazione dell’On. Coscia, nessuna riforma è stata fino ad ora portata a termine mentre le elezioni per il rinnovo dei consigli scolastici distrettuali e provinciali non sono state più indette.

Continuava invece, prorogata di anno in atto, la vita del CNPI, estremo baluardo degli organi collegiali territoriali, finché il 31 dicembre 2012 è scaduta anche l’ultima proroga.

Ed invero, proprio la sentenza del Tar Lazio del 3 ottobre, a seguito del ricorso presentato dalla FLC CGIL, che ha ordinato al Ministro di emanare, entro 60 giorni dalla comunicazione di tale provvedimento l’ordinanza di cui all’art. 9 del Dlgs 233/99 per il rinnovo di tale organo   motiva l’urgenza di un  intervento legislativo.

Sarebbe comunque inverosimile applicare il Dlgs 233/99, oggettivamente mai entrato in vigore da 14 anni, il quale presupporrebbe peraltro l’istituzione anche degli altri organi collegiali territoriali previsti: consigli scolastici locali e regionali (di cui però non si fa cenno in sentenza) per i quali non sono stati mai interamente definiti gli ambiti.

Non disturbare il conducente

Riguardo invece l’adeguamento della “governance” alle “ampie competenze attribuite alla dirigenza scolastica circa la gestione del personale”, occorre premettere che le funzioni attribuite agli organi collegiali dal dlgs 297/94 non hanno mai implicato alcuna reale ingerenza in merito, costituendo piuttosto opportunità di condivisione su tematiche che toccano anche gli interessi di studenti, famiglie e docenti (si pensi ai criteri di formazione delle classi o di assegnazione dei docenti).

Le compromettono per caso i criteri generali che il consiglio di istituto indica in alcune materie di collettivo interesse (art. 10 Dlgs 297/94) – non dimentichiamo che i decreti delegati considerano la scuola come comunità -o forse i poteri propositivi del collegio dei docenti – peraltro presieduto dal capo di istituto (art. 7 Dlgs 297/94) –, rispetto ad entrambi i quali il dirigente procede comunque in autonomia (art. 396 Dlgs 297/94)?

Qual è quindi l’interferenza, se il citato articolo 21 della L 59/97, conferendo la qualifica dirigenziale ai capi di istituto, indicava tra i principi ispiratori della riforma che i “nuovi” compiti e prerogative dei dirigenti dovessero essere affidati “nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici”?

Ed invero tale affermazione è stata testualmente ribadita tanto dal regolamento dell’autonomia prima (art. 16 dpr 275/99) quanto dall’art. 25 del dlgs 165/01 poi (che ha appunto disciplinato le funzioni dirigenziali e le responsabilità e competenze connesse).

Naturale chiedersi dunque per quale motivo ed in che modo gli organi collegiali dovrebbero adeguarsi ai nuovi poteri dirigenziali, se le stesse norme che li hanno disciplinati ne prevedono il rispetto delle competenze.

Organi Collegiali già svuotati

Intanto qualche cambiamento già è avvenuto.

Ad esempio, si sono trasformate le competenze contabili ed il consiglio di istituto non “delibera” più il bilancio di previsione predisposto dalla giunta esecutiva (art. 21 DI 28 maggio 1975) , ma “approva” il programma annuale predisposto stavolta dal dirigente (art. 2 DI 44/01).

Si sono poi ridotte le competenze della Giunta esecutiva, della quale neanche è più richiesto il parere per l’approvazione del conto consuntivo, per effetto delle funzioni e dei poteri del dirigente nella attività negoziale (art. 32 DI 44 01)

Manca invece una chiara definizione delle “responsabilità in ordine ai risultati” e dall’Invalsi sembra esclusa qualsiasi valutazione relativa all’esercizio dell’attività dirigenziale. E mentre in realtà ancora non appaiono chiari modalità, utilità ed effetti di tale valutazione sul sistema di istruzione nazionale e delle singole scuole, i test Invalsi non solo adesso concorrono alla valutazione degli studenti al termine di primo ciclo ma tali prove, com’è noto, hanno costituito occasione di esercizio del potere disciplinare del dirigente nei confronti dei docenti che ne rifiutino la somministrazione ovvero la tabulazione e correzione.

Peraltro, per effetto del mancato rinnovo degli organi territoriali, svuotati delle componenti elettive, le competenze dei consigli scolastici provinciali in materia di provvedimenti disciplinari nei confronti di docenti sono state rimesse esclusivamente dalla L 176/07 alla dirigenza (degli uffici scolastici e dell’istituto in relazione alla tipologia di sanzione: dalla sospensione al trasferimento per incompatibilità ambientale).

Tuttavia, nonostante le mutate competenze del dirigente, questi, anche nelle citate proposte di legge, conserva la presidenza del collegio dei docenti, ai quali è riservato piuttosto “il compito e la responsabilità della progettazione e dell’attuazione del processo di insegnamento e di apprendimento” (art. 16 dpr 275/99), che esula dalle funzioni dirigenziali in materia di organizzazione e di gestione delle risorse.

Formulare proposte condivise

C’è ancora tempo per formulare una proposta condivisa, ma occorre riunire le forze e farle coese verso un comune obiettivo di necessario collegamento ed opportuna informazione.

Occorrerebbe anche cambiare l’attuale sistema di audizione, rapportato a criteri di rappresentatività, in gran parte svincolati dal collegamento con la base e che non riconosce parola alla rappresentanza eletta ma senza nome, passando ad un reale modello di consultazione dal basso in coerenza con i principi dell’autonomia e di maggiore prossimità al cittadino.

Il futuro è incerto, ma qualche indizio chiaro ci viene da quanto premesso e dalle recenti proposte. Anche l’accezione “governance” (che ha reso desueta quella di “organi collegiali”), sostantivo aziendalistico-imprenditoriale, che sta a significare il “complesso di strutture, regole e strategie” che sovraintendono alla guida di una azienda è indicatore della strada intrapresa e di chi solo sarà al governo.

* in Vivalascuola. “Se non ti piace obbedire, cambia lavoro”